ARTIKEL

Wereldwijd toezicht op mensenrechten

Wie ziet door de bomen nog het bos?

Dit artikel beschrijft in een notendop de ontwikkeling en codificatie van de rechten van de mens op mondiaal niveau. In dat verband is ook een veelvoud aan internationale toezichtprocedures op de naleving ontstaan, die vaak los van elkaar werken. Ideeën om in het kader van de Verenigde Naties te komen tot een geïntegreerd internationaal toezicht, liefst met effectieve handhavingsmechanismen, ontvangen echter tot op heden geen warm onthaal binnen de statengemeenschap.

De Universele Verklaring als de gemeenschappelijke antenne

Als reactie op de barbaarse handelingen en het terzijde stellen van mensenrechten door Duitsland en Japan tijdens de Tweede Wereldoorlog streefden de oprichters van de Verenigde Naties naar de internationale erkenning van algemene mensenrechten waarop de nationale staten geen inbreuk mogen maken. In het Pact voor de Volkenbond (1919), de voorloper van de Verenigde Naties, was dat nog niet gelukt en ook Japanse voorstellen tot erkenning van rassengelijkheid liepen toen schipbreuk. De oprichters van de VN verklaarden zich in 1945 vastbesloten “het vertrouwen in de grondrechten van de mens” te bevestigen en zij aanvaardden als doel van de VN de internationale samenwerking te verwezenlijken “bij het bevorderen en aanmoedigen van eerbied voor de rechten van de mens en voor de grondvrijheden voor allen zonder onderscheid naar ras, geslacht, taal of godsdienst” (art. 1 lid 3 VN-Handvest).

Om dit doel te bereiken heeft de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties (AVVN) in 1948 de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens aangenomen. Deze was opgesteld door de VN-Commissie voor de Rechten van de Mens, waarvan mevrouw Eleanor Roosevelt de eerste voorzitster was. Deze Verklaring, waarin zowel burgerlijke en politieke vrijheidsrechten als sociale grondrechten zijn opgenomen, is een in plechtige vorm gestoken resolutie van de AVVN en dus juridisch niet bindend. Al spoedig werd de inhoud grotendeels opgenomen in mensenrechtenverdragen en bovendien als internationaal gewoonterecht beschouwd. Tegenwoordig is de inhoud van de Universele Verklaring alom aanvaard als toetssteen voor het gedrag van staten. Theo van Boven heeft de Verklaring beeldend getypeerd als “de gemeenschappelijke antenne van de mensheid”.‍‍[1]

Voortbouwend op de Universele Verklaring is vanaf de jaren ’60 een groot aantal mensenrechtenverdragen tot stand gekomen. In 1966 werden twee basisverdragen gesloten: de eerste over economische, sociale en culturele rechten (IVESCR), de tweede over burgerrechten en politieke rechten (IVBPR). Beide verdragen zijn in werking getreden in 1976, na ratificatie door vijfendertig staten; Nederland trad pas in 1978 toe.

Na deze twee grote mensenrechtenverdragen is nog een veelheid aan mensenrechtenverdragen tot stand gekomen. Vaak bouwen deze verdragen voort op de rechten die zijn neergelegd in de Universele Verklaring en de verdragen van 1966. Soms zijn zij toegespitst op een specifiek onderwerp, soms op een specifieke groep personen. Voorbeelden van verdragen in de eerste categorie zijn het Verdrag inzake uitbanning van Rassendiscriminatie (1965), het Anti-Folterverdrag (1984) en het Verdrag over Gedwongen Verdwijningen (2006). Voorbeelden van verdragen gericht op bepaalde groepen zijn het Vrouwenrechtenverdrag (1979), het Verdrag inzake de Rechten van het Kind (1989), het Verdrag over de rechten van migrerende werknemers en hun gezinsleden (1990) en het Verdrag inzake de Rechten van Personen met een Beperking (2006).‍‍[2]

In 1993, tijdens de Wereldconferentie over mensenrechten in Wenen, is de ‘Verklaring van Wenen’ aangenomen, waarin wordt gesteld dat alle mensenrechten universeel, ondeelbaar en onderling afhankelijk zijn.‍‍[3] Dat is na het einde van de Koude Oorlog consistent de beleidslijn van de VN bij de discussie over dit onderwerp.

Internationale toezichtprocedures

Het toezicht op de naleving van mensenrechten vindt op wereldniveau vooral plaats in de toezichthoudende comités die bij de diverse mensenrechtenverdragen zijn opgericht. Deze verdragscomités bestaan meestal uit onafhankelijke experts die voor een bepaalde termijn worden gekozen. In het toezicht zijn de volgende vormen te onderscheiden:

Rapportageplicht van verdragsstaten:

Staten hebben doorgaans de verplichting elke vijf jaar te rapporteren over de inspanningen die zij hebben verricht om de mensenrechtensituatie in hun land, zoals neergelegd in het desbetreffende verdrag, te verbeteren (‘self-reporting’). Het verdragsorgaan kan naar aanleiding van dit rapport vragen stellen aan de staat en commentaar geven. Ook kunnen daarbij niet-gouvernementele organisaties worden gehoord (‘schaduwrapportages’). Naast naming and shaming zijn de sanctiemogelijkheden gering, omdat de conclusies en het advies van het verdragscomité naar aanleiding van de rapportage niet bindend zijn.

Statenklachtrecht:

Staten kunnen een klacht indienen over de mensenrechtensituatie in een andere staat. Het statenklachtrecht is meestal slechts van toepassing als zowel de klagende als de aangeklaagde staat de bevoegdheid om deze klacht te behandelen uitdrukkelijk hebben toegekend aan het verdragsorgaan. Deze methode wordt nauwelijks gebruikt vanwege de politieke gevoeligheid ervan. Staten kiezen meestal voor meer diplomatieke methoden of voor economische sancties. Daarnaast raken mensenrechtenschendingen de andere verdragspartijen meestal niet rechtstreeks, waardoor er minder urgentie en behoefte is om van deze methode gebruik te maken.

Zelfstandig onderzoek:

In sommige gevallen kan het verdragsorgaan besluiten een onderzoek in te stellen naar de mensenrechtensituatie in een staat, vanuit het perspectief van de bepalingen van het desbetreffende verdrag. Deze methode komt slechts in een beperkt aantal verdragen voor, onder meer in het VN-Verdrag tegen Foltering, het Vrouwenrechtenverdrag en in het kader van de Raad van Europa (ook wat betreft foltering). In het kader van het Anti-Folterverdrag (art. 20) kan een staat ervoor kiezen het comité deze bevoegdheid niet te verlenen (‘opting out’). Ook het VN-vrouwenrechtenverdrag en het nieuwe aanvullende protocol bij het IVESCR voorzien in de mogelijkheid van zelfstandig onderzoek van de desbetreffende verdragscomités.

Een verdragscomité kan doorgaans een onderzoek instellen als het over voldoende aanwijzingen beschikt dat er sprake is van systematische schendingen van mensenrechten, bijvoorbeeld folterpraktijken. Het rapport dat naar aanleiding van een dergelijk onderzoek wordt opgesteld, is in beginsel niet bindend en ook niet openbaar. Bij wijze van pressiemaatregel kan het soms toch openbaar gemaakt worden. Dit komt voornamelijk voor in situaties waarin de desbetreffende staat niet of niet voldoende reageert op het onderzoek.

Individueel klachtrecht:

Sommige verdragen maken het mogelijk dat een individu een klacht indient tegen een staat wegens schending van zijn of haar mensenrechten. Vooralsnog bestaat deze procedure onder het EVRM, het Verdrag tegen Rassendiscriminatie, het IVBPR, het VN-Verdrag tegen Foltering, het Verdrag inzake het Uitbannen van Vrouwendiscriminatie en, sinds 2013, ook onder het Protocol bij het IVESCR (dat nog niet door Nederland is geratificeerd). Het individuele klachtrecht is in al deze gevallen facultatief van aard. Een individu kan daardoor slechts een klacht indienen als de nationale staat het verdragscomité gemachtigd heeft klachten van onderdanen in behandeling te nemen.

Aan het individuele klachtrecht zijn in het algemeen voorwaarden verbonden. Ten eerste dient de klager zelf slachtoffer te zijn van de schending. Een klacht voor iemand anders of in het algemeen belang, de zg. actio popularis, zal niet-ontvankelijk worden verklaard. Ten tweede moeten, alvorens de procedure bij het comité openstaat, de nationale rechtsmiddelen zijn uitgeput. Dit betekent dat op nationaal niveau voor de klager geen enkele proceduremogelijkheid meer openstaat. Ten derde gelden er doorgaans termijnen voor het indienen van een klacht en de reactie daarop van het desbetreffende orgaan. Ten vierde zal het comité, nadat het de klacht ontvankelijk heeft verklaard, eerst de staat om een reactie vragen. Er ontstaat dan een procedure met hoor en wederhoor.

Verdragscomités

De VN-comités geven zogenoemde views. Een view is geen formele uitspraak in een geschil, maar verwoordt de bevindingen van het desbetreffende verdragscomité. In dit verband wordt dan ook gesproken over een quasi-judiciële procedure. Ook al hebben zij formeel de status van een aanbeveling, toch worden deze views doorgaans wel beschouwd als een gezaghebbende interpretatie van het desbetreffende verdrag, die alsnog gevolgd wordt door de nationale overheid. De procedures van de VN-comités zijn duidelijk geïnspireerd op het EVRM, dat in 1950 tot stand kwam.

Naast de tien verdragscomités spelen ook de Hoge Commissaris voor de Mensenrechten, de Algemene Vergadering, de Mensenrechtenraad en de Veiligheidsraad een rol bij het toezicht op mensenrechten. Sinds 1993 staat een Hoge Commissaris voor de Rechten van de Mens aan het hoofd van het VN-mensenrechtensecretariaat, een functie die thans door de Jordaanse oud-VN ambassadeur prins Zeid wordt bekleed. Elk najaar bespreekt de Derde (humanitaire) Commissie van de AVVN de stand van de mensenrechten in de wereld. Daarbij zoomt zij zowel op bepaalde moeilijke mensenrechtensituaties in (Cuba, Iran, Venezuela, bezette Palestijnse gebieden, Jemen), alsook op bepaalde thema’s, zoals godsdienstlastering, rechten van seksuele minderheden en recht op voedsel.

Sinds 2006 bestaat de VN-Raad voor de Rechten van de Mens als hulporgaan van de AVVN. Deze is de opvolger van de oude VN-Commissie voor de Rechten van de Mens, die door de voortdurende kritiek op haar dubbele standaarden en politisering in 2006 door de Raad werd vervangen. Ten opzichte van de Commissie heeft de Raad een verbeterde institutionele positie omdat hij rechtstreeks onder de AVVN valt. Ook geven de langere duur en toegenomen frequentie van zijn zittingen het groeiende belang van mensenrechten binnen het VN-systeem weer.‍‍[4]

De universal periodic review is in de tien jaar tijd van zijn bestaan uitgegroeid tot een belangrijke methode om iedere lidstaat regelmatig onder de wereldmensen­rechtenmeetlat te leggen

Universal periodic review

Nieuw is ook de zogenaamde universal periodic review (UPR), een soort wereldmensenrechtenexamen, dat alle lidstaten – of zij nu wel of niet partij bij de mensenrechtenverdragen zijn – eens in de 4½ jaar moeten afleggen. Dit gebeurt evenwel ten overstaan van hun gelijken (‘peers’) en niet door onafhankelijke deskundigen. Daarmee heeft de UPR een politiek karakter, in tegenstelling tot het werk van de toezichthoudende verdragscomités, die geacht worden uit onafhankelijke deskundigen te bestaan (al is dat lang niet altijd het geval). Bovendien is de UPR-procedure veel bondiger met minder documentatie dan bij de verdragscomités; ook zijn aan de UPR nauwelijks formele klachtenprocedures voor burgers verbonden.

Toch is de UPR in de tien jaar tijd van zijn bestaan uitgegroeid tot een belangrijke methode om iedere lidstaat regelmatig onder de wereldmensenrechtenmeetlat te leggen en aan de tand te voelen over zijn binnenlandse naleving van de mensenrechten.‍‍[5] Daarbij wordt niet alleen afgegaan op de rapportage van de betrokken regering zelf, maar ook informatie betrokken van de VN-instellingen en van NGO’s. Een bonte stoet van NGO’s pleegt ook naar de zittingen van de Raad in Genève te komen en laat via allerlei manifestaties van zich horen. Daardoor worden de zittingen van de Raad meer en meer de mondiale toogdagen van de mensenrechten. Bovendien kent de Mensenrechtenraad allerlei zogenoemde speciale procedures, in het bijzonder onafhankelijke landenrapporteurs (nu in totaal 14) en thematische rapporteurs (nu maar liefst 41), die de Raad jaarlijks met hun rapporten van veel informatie en aanbevelingen voorzien.

Ten slotte is ook de Veiligheidsraad, vooral na het einde van de Koude Oorlog, aandacht gaan besteden aan de samenhang tussen respect voor mensenrechten en vrede en veiligheid. De Raad doet dit nu steevast als onderdeel van zijn landenresoluties (bijvoorbeeld over Syrië, Myanmar, Iran en Jemen), maar ook via thematische resoluties of verklaringen, bijvoorbeeld over de bescherming van burgers ten tijde van gewapende conflicten, vervolging en berechting van oorlogsmisdadigers, respect voor mensenrechten tijdens VN-vredesoperaties en de responsibility to protect.‍‍[6]

Uitleiding en wegen naar hervorming

Wie dit alles overziet, zal enerzijds onder de indruk zijn van de enorme inspanningen die na 1945 zijn verricht om respect voor mensenrechten te verankeren en daartoe tal van internationale toezichtprocedures te ontwikkelen. Er is geen staat meer die nog durft te beweren dat mensenrechten louter een binnenlandse aangelegenheid zijn. Tegelijkertijd is het door de proliferatie van al die afzonderlijke en specifieke procedures wel eens moeilijk door de bomen nog het bos te zien.‍‍[7] Het is duidelijk dat we wel erg ver verwijderd zijn van het ideaal van kort na de oprichting van de VN, namelijk een Bill of Rights in de vorm van een drieluik bestaande uit de Universele Verklaring, één wereldwijd verdrag en één toezichthoudend comité. In de praktijk is een wirwar van verschillende en deels elkaar overlappende procedures gegroeid. Ondanks alle verschillen tussen bijvoorbeeld de tien verdragscomités, valt hun mandaat voor een deel samen, bijvoorbeeld voor het recht op gelijke behandeling van mannen en vrouwen, het recht op vrijheid van meningsuiting of het recht op vrijheid van vakvereniging. Ook kennen zij soortgelijke klachtenprocedures.‍‍[8]

Er is geen staat meer die nog durft te beweren dat mensenrechten louter een binnenlandse aangelegenheid zijn

In de samenwerking tussen verdragscomités zijn ook wel wat kleine verbeteringen bereikt. Zo functioneren de secretariaten van alle verdragscomités onder de hoede van de Hoge Commissaris en zijn zij in hetzelfde gebouw gehuisvest. Binnenkomende klachten en verzoekschriften gaan daar eerst door een gemeenschappelijke zeef, de zogenaamde joint petition unit. Bij alle verdragscomités mogen de verdragsstaten sinds een aantal jaren een gemeenschappelijk kernrapport over de mensenrechtensituatie in hun land indienen, waaraan zij dan per verdrag een specifiek rapport over hun naleving van de daarin opgenomen mensenrechten kunnen toevoegen. Ook hebben het Vrouwenrechtencomité en het Kinderrechtencomité in 2014 geëxperimenteerd met het uitbrengen van een Gemeenschappelijk Commentaar over schadelijke praktijken van schendingen van de rechten van vrouwen en meisjes, waaronder genitale verminking, kinderhuwelijken en polygamie.

De oprichting van een enkelvoudig verdragsorgaan met gemeenschappelijke klachtenprocedures ligt echter nog in een ver verschiet.‍‍[9] Ook pleidooien om de bestaande verdragen te stroomlijnen en op den duur te verwoorden in een wereldwijd verdrag, zijn voornamelijk aan dovenmansoren gericht.‍‍[10] Een zelfde behandeling ligt in het verschiet voor voorstellen om te komen tot een Wereldhof voor de Rechten van de Mens, ter vervanging van de bestaande tien verdragscomités.‍‍[11] In werkelijkheid zijn de verdragsstaten nog lang niet toe aan het vestigen van zo’n Wereldhof.

Het zou zelfs een averechts effect kunnen hebben en de universaliteit van mensenrechten kunnen ondermijnen. Want het is wel zeker dat een aanzienlijk kleiner aantal staten zich bij zo’n Wereldhof zal aansluiten dan de 169 staten die thans partij zijn bij het IVBPR, de 166 bij het IVESCR of de maar liefst 196 bij het Kinderrechtenverdrag. Het is zelfs onwaarschijnlijk dat het aantal van 123 lidstaten die zich bij het Internationaal Strafhof hebben aangesloten voor een Wereldmensenrechtenhof gehaald zou kunnen worden. Het veelkleurige palet en meersporenstelsel van internationaal toezicht via aanbevelingen en een beetje ‘naming and shaming’ dat in het huidige verdragstelsel is belichaamd, is eenvoudigweg nog niet rijp voor vervanging door wereldrechterlijk toezicht en afdwinging.

Maar deze vergezichten zijn soms wel nodig om een klimaat te scheppen voor het zetten van allerlei nadere kleine stappen, gericht op betere interactie en samenwerking tussen de verdragscomités onderling en tussen de verdragscomités en de politieke organen, waaronder de Derde Commissie van de AVVN, de VN-Mensenrechtenraad en de Veiligheidsraad.‍‍[12] Als de viering van het 70-jarig bestaan van de Universele Verklaring in 2018 daarvoor aangegrepen kan worden, zou dat een nuttige bijdrage zijn aan het bereiken van de daarin in 1948 geproclameerde idealen van “vrijheid, gerechtigheid en vrede in de wereld”.

Noten

Auteurs

---

Deel dit item

---

Download & print PDF