Toen China in 2001 tot de Wereldhandelsorganisatie toetrad, geloofde Europa nog steevast dat ze deze economische gigant kon vormen tot een verantwoordelijke liberale grootmacht. Nu, 15 jaar later, blijkt deze opgave niet zo simpel. De regels van vrijhandel mogen dan wel zijn vastgelegd in het wereldhandelsakkoord, op nationaal niveau worden deze maar al te vaak met de voeten getreden.

De kern van China’s huidige economische beleid houdt in dat het land een team van bedrijven creëert  en deze aanmoedigt om in het buitenland marktaandeel te veroveren. Van begin tot eind worden deze bedrijven via subsidies, exportkredieten, goedkope leningen en indirecte overheidssteun omgevormd tot nationale kampioenen, waarna ze op de internationale markt worden losgelaten. Dit mercantilisme heeft China de afgelopen decennia tot economische grootmacht gekatapulteerd en werpt nog steeds zijn vruchten af.

Of het nu gaat om gedumpt Chinees staal, Chinese overnames azend op de Europese know-how of over veel te goedkope Chinese zonnepanelen die massaal op de Europese markt worden verkocht, de ontstane spanningen draaien steeds om dezelfde problematiek: ongelijke concurrentievoorwaarden op een geglobaliseerde markt.

Voor een aanzienlijke periode werden de contrasten tussen het Chinese en Westerse systeem niet als problematisch ervaren. China was tot 2002 dan ook nog niet volledig geïntegreerd in de wereldeconomie.[1] Het tij keerde snel, en China’s handelssurplus met Europa is sindsdien aangegroeid tot het gigantische bedrag van 137,7 miljard euro.[2] Dergelijke onevenwichtigheden leiden onvermijdelijk tot handelsconflicten; dat was ook in 2010 het geval, toen het Sino-Europees telecomconflict bijna resulteerde in een handelsoorlog.

Gesteund door de Chinese overheid, kon het Chinese bedrijf Huawei zich ontpoppen tot telecomkampioen en een prominente plek veroveren op de Europese markt. Het verdwijnen van een aantal spelers binnen de markt en de kennisname van oneerlijke Chinese overheidssteun aan Huawei leidden ertoe dat de Europese Commissie in 2010 een anti-dumping- en een anti-subsidie-case opstartte tegen China. Vreemd genoeg liet de Commissie de case in oktober 2014 vallen. Hoe kon China de Commissie ervan weerhouden te ageren, ondanks het solide bewijs van verregaande illegale overheidssteun?

In 2010 leidde het Sino-Europees telecomconflict bijna tot een handelsoorlog

Tweeledige tactiek
Dit artikel geeft antwoord op bovenstaande vraag door twee factoren toe te lichten die beslissend waren voor het telecomconflict. Enerzijds beantwoordde de Chinese overheid Europa’s beschuldigingen met een doordachte combinatie van protectionistische dreigementen en bilaterale diplomatie. Anderzijds lanceerde Huawei een grootschalig charmeoffensief, in de hoop het imago te creëren van een transparant, westers bedrijf en om een nog groter Europees marktaandeel op te strijken. Deze tweeledige tactiek had als gevolg dat de Commissie de steun van zowel haar lidstaten als hun telecombedrijven in deze case verloor.

Na een chronologische weergave van wat er zich precies afspeelde tussen 2010 en 2014, schetst dit artikel de tactieken die de Chinese overheid en Huawei toepasten tijdens het telecomdispuut. Vervolgens wordt geconcludeerd dat het voornamelijk de Europese verdeeldheid is die de deur opent voor dergelijke strategieën.

Het Sino-Europees telecomconflict
In 2010 slaagde Huawei erin producten ter waarde van 3,4 miljard dollar te verkopen op de Europese markt, dat was 17% hoger dan in 2009.[3] Dit resulteerde in zware verliezen voor Europese concurrenten.[4] Toch waren het niet deze telecomfirma’s, maar Option – een technologiebedrijf – dat een anti-subsidieklacht indiende bij de Europese Commissie.[5] Na de evaluatie van de bewijzen lanceerde de Commissie een formeel antisubsidie- en antidumping-onderzoek.[6]

Uiteindelijk trok Option al na een maand zijn klacht in, nadat het bedrijf een grootschalig samenwerkingsproject afsloot met Huawei.[7] Een Commissielid reageerde: “Het water stond Option reeds aan de lippen als gevolg van concurrentie door telecomreuzen zoals Huawei. Voor het bedrijf was er dan ook weinig alternatief dan Huawei’s voorstel te accepteren en de klacht in te trekken.” ^[8]

De Commissie liet de kwestie echter niet los. In mei 2012 startte zij opnieuw een case tegen dumping- en subsidiepraktijken van de telecombedrijven Huawei en ZTE op.[9] Een Commissievertegenwoordiger bevestigde: “Het verzamelde bewijs wees erop dat de Chinese overheid haar industrie voorzag van leningen die niet WTO-conform waren. De staat gaf Huawei substantiële geldsommen van 15 tot 30 miljard dollar. Deze sommen mocht het bedrijf gebruiken om hun klanten bijkomende kredieten aan te bieden.” ^[10]

Meer dan een jaar onderhandelen was niet voldoende om de plooien glad te strijken

Voor de eerste keer in haar geschiedenis koos de Commissie met deze case voor de ‘ex-officio’-aanpak – het starten van een onderzoek op eigen initiatief.[11] Firma’s vreesden Chinese protectionistische tegenmaatregelen en wilden daardoor niet de aanklagers zijn in het conflict.[12]

Nadat de case eind 2012 werd opgeschort, dreigde de Commissie in januari 2013 alweer met een nieuw onderzoek.[13] De Chinese overheid reageerde laaiend en was niet van plan concessies te doen. Meer dan een jaar onderhandelen bleek niet voldoende om de plooien glad te strijken. In maart 2014 uitte Europees handelscommissaris Karel De Gucht zijn zekerheid over Chinese oneerlijke overheidssteun: “Bedrijven zoals Huawei genieten in China van een voordelige omgeving die onze bedrijven niet hebben.

Wanneer je kan rekenen op miljarden bij de bank die je te allen tijde kan gebruiken, dan is dit toch een enorme subsidie?” ^[14] Toch stelde De Gucht dat een compromis mogelijk was. In oktober 2014 werd een deal gesloten met de Chinese president Li Keqiang; de Europese Commissie liet de case volledig vallen.[15]

Nu bestaat de bezorgdheid dat China het Europese continent zodanig in zijn greep heeft dat de Europese macht is geminimaliseerd. Volgens sommige diplomaten toont dit conflict aan dat China zeer bedreven is geworden in het zaaien van verdeeldheid tussen de lidstaten en hun bedrijven, tussen de lidstaten en de Europese instellingen en de lidstaten onderling.[16] Een combinatie van China’s protectionistische dreigementen en bilaterale diplomatie, en Huawei’s grootschalige charmeoffensief bleken erg succesvol in het ontwijken van Europese maatregelen.

Chinese overheid speelt het hard

“Toen we het eerste bewijsmateriaal van dumping vonden, nam de Chinese overheid met zowel de lidstaten als Europese commissarissen rechtstreeks contact op. Dit leidde ertoe dat sommige lidstaten, waaronder Duitsland, zich tegen de Commissie keerden,” aldus een Commissielid.[17] Tijdens het telecomconflict lanceerde China bovendien antisubsidie-cases en een antidumping-case tegen Duits polysilicium en Franse wijn, om de Franse en Duitse beleidsmakers onder druk te zetten.[18]

Daarnaast kreeg de Europese overheid vanaf het begin geen steun van de Europese telecombedrijven, die vreesden voor hun eigen marktaandeel op de Chinese markt. Europese telecombedrijven waren al lang geleden aangetrokken door de lage arbeids- en fabricagekosten op het Chinese vasteland en hadden er contracten gesloten met Chinese telecomgiganten.[19] Dit economisch tweerichtingsverkeer maakte de situatie uitermate complex.

De angst voor economische represailles bleek dus niet onterecht. Een Commissievertegenwoordiger bevestigde: “Als een lidstaat bedrijven heeft die werkzaam zijn in China en de Chinezen dreigen met zeer directe sancties, dan is er weinig dat je nog kan doen.” ^[20] Bovendien bleek een ex-officio case toch onvoldoende bescherming te bieden aan de Europese telecombedrijven. “Er zijn maar drie grote telecombedrijven actief op de Chinese markt, het was dus niet moeilijk voor de Chinese overheid om te weten te komen welke lidstaten ze precies moesten contacteren,” aldus een Commissievertegenwoordiger.[21]

'In 2011 kende China een enorme economische groei [...]. Dit leidde tot Schadenfreude aan Oosterse zijde.' Bron: Flickr / European External Action Service

Het tweede deel van China’s strategie bestond uit bilaterale diplomatie. In 2011 kende China een enorme economische groei, terwijl sommige Europese lidstaten op de rand van bankroet stonden. Dit leidde tot Schadenfreude aan Oosterse zijde. Het opende de deur voor China om bilateraal met de lidstaten te onderhandelen en zo de Commissie te omzeilen.[22] Een ambtenaar van de Commissie erkende: “De Europese Unie is altijd verdeeld geweest wat betreft de relatie met China. […] Alle lidstaten wilden Chinese investeringen binnenhalen en deze bilaterale contacten kregen dus prioriteit. Zo kon China zijn ‘verdeel-en-heerstactiek’ perfect toepassen.” ^[23]

De lidstaten die het hardst waren getroffen door de eurocrisis, waren een gemakkelijke prooi. Zo sloot China diverse deals met Portugese en Griekse overheden.[24] Niet alleen Zuid-Europa ging overstag; ook Duitsland en Groot-Brittannië waren zich bewust van het belang van Chinese investeringen voor hun eigen economie.

China’s tactiek bleek doeltreffend. “We maakten geen kans […]. De Chinezen waren erin geslaagd de lidstaten dermate tegen elkaar uit te spelen dat ze nooit steun zouden verlenen aan de Commissie, ongeacht de grond van de zaak,” zo reageerde een Commissielid.[25] Toch waren het niet enkel de strategieën van de Chinese overheid die deze uitkomst bepaalden. Huawei zette een grootschalig charmeoffensief op poten op het moment dat de Commissie haar beschuldigingen uitte.

Huawei speelt het zacht
Het aanbieden van lage prijzen was niet de enige manier van Huawei om marktaandeel te verwerven. Er bestaat spanning tussen Huawei’s ambitie om als een volwaardig privaat bedrijf te worden beschouwd en het doel van de Chinese overheid om haar multinationals te steunen. Huawei werkt actief aan zijn imago als onafhankelijk, westers bedrijf om zo Europese grenzen te openen. Het Sino-Europees telecomconflict was dan ook een obstakel voor de multinational. Het telecombedrijf besloot een grootschalig charmeoffensief te lanceren waarin betrouwbaarheid en geloofwaardigheid centraal stonden. Door vrijhandel te promoten, bilaterale deals te sluiten en te lobbyen – een uitgavepost van 3 miljoen euro[26] – slaagde Huawei erin de Europese lidstaten en hun consumenten te overtuigen.

Europese beleidsmakers hielden de deur open voor Huawei, zelfs op het moment dat de relatie tussen China en Europa een dieptepunt bereikte

Daarnaast investeerde Huawei rechtstreeks in de Europese lidstaten. Deze strategie bleek, net zoals de tactiek van de Chinese overheid, succesvol door de zware eurocrisis. Terwijl ‘the big three’ van Europa – Groot-Brittannië, Frankrijk en Duitsland[27] – het leeuwendeel van de investeringen binnenhaalden, werden ook andere landen, waaronder Finland en Zweden, niet over het hoofd gezien.[28]

Tot slot steunde Huawei educatieve projecten, organiseerde ze liefdadigheidsevenementen, werkte ze samen met Europese universiteiten, sponsorde ze voetbalclubs en maakte het bedrijf gebruik van tal van andere westerse marketingstrategieën.[29] [30] [31] [32] Zo hoopt het bedrijf zijn Europees sociaal en politiek kapitaal te vergroten. Het charmeoffensief was een schot in de roos. Europese beleidsmakers hielden de deur open voor Huawei, zelfs op het moment dat de Sino-Europese relatie een dieptepunt bereikte.

Nederlaag
Jarenlang dacht de westerse wereld China op te kunnen voeden naar haar eigen normen en waarden. Dit leek even te lukken. China’s toetreding tot de Wereldhandelsorganisatie en de daarbij horende belofte tot ontwikkeling van een volwaardige liberale markteconomie deed zich voor in een periode van Europees globaliseringsoptimisme en China-euforie. Tegenwoordig beperkt China zich niet langer tot het maken van speelgoed en textiel, maar is het een concurrent voor Europa in hoogtechnologische sectoren, zoals de telecomindustrie. Ondanks de regelgeving rond vrijhandel zorgen ongelijke nationale voorwaarden voor handelsonevenwichtigheden en spanningen. Het Sino-Europees telecomconflict is hier een voorbeeld van.

Gedragen door de Chinese staat slaagde de Chinese telecomfirma Huawei erin een substantieel deel van de Europese markt naar zich toe te trekken. Deze tendens en de kennisname van oneerlijke Chinese overheidssteun aan Huawei leidden ertoe dat de Europese Commissie in 2010 een antidumping en een antisubsidie case opstartte tegen China. Toch wisten zowel Huawei als de Chinese overheid deze case heel handig te neutraliseren.

De Chinese staat kon via protectionistische dreigementen en een doordachte machtspolitiek de Europese Commissie omzeilen. De lidstaten, getroffen door de eurocrisis en hunkerend naar Chinese investeringen, verloren elke wil om zich in de telecom-case achter de Commissie te scharen. Het opent de deur voor Chinese beleidsmakers om de Europese belangen tegen elkaar uit te spelen. Daarnaast mag Huawei’s aandeel in het verloop van het conflict niet worden onderschat. Met een grootschalig charmeoffensief probeert het bedrijf in de kijker te komen als een westers merk. Samen slaagden Huawei en de Chinese overheid in hun opzet; de oneerlijke handelspraktijken kregen immers geen gevolg.

Ondertussen blijft concreet Europa-Chinabeleid uit. Toch is juist dit de enige strategie die kan voorkomen dat Europese bedrijven blijven verdwijnen als gevolg van oneerlijke concurrentie. Bovendien illustreren Huawei’s nieuwe plannen in België dat het bedrijf niet van plan is zijn huidige strategie snel aan te passen.[33]