Internationale Spectator 4 – 2015 (jrg. 69) – Item 6 van 20

THEMA ARTIKELOnrust in het Oosten van Europa

De rol van de Europese Unie in de hervormingen in Oekraïne

Max Bader

De Europese Unie organiseerde eind mei in de Letse hoofdstad Riga een topontmoeting met de leiders van de landen die deel uitmaken van het Oostelijk Partnerschap. Daar hoort ook Oekraïne bij, waar veel aandacht naar uitging vanwege de voortdurende crisis in de door separatisten gecontroleerde gebieden. Intussen is de regering in Kiev bezig met een ambitieus hervormingsprogramma dat het land dichter bij Europa moet brengen. Hoe staat het met deze hervormingen, en wat is de betrokkenheid van de Europese Unie?

Het Oostelijk Partnerschap omvat zes voormalige Sovjetrepublieken aan de oostelijke periferie van de Europese Unie: Armenië, Azerbeidzjan, Georgië, Moldavië, Oekraïne en Wit-Rusland. Onder hen heeft zich de afgelopen jaren een tweedeling afgetekend: tussen staten die wel en die geen toenadering zoeken tot de Europese Unie. Tot die tweede categorie behoren Armenië en Wit-Rusland, die zich hebben aangesloten bij de door Rusland gedomineerde Euraziatische Economische Unie. Het derde land in deze categorie, Azerbeidzjan, houdt zich afzijdig van zowel de Europese Unie als de Euraziatische Economische Unie.

Daarentegen hebben de drie overige landen van het Oostelijk Partnerschap in 2014 een Associatieverdrag met de EU ondertekend, dat moet leiden tot aanzienlijk nauwere betrekkingen met de Unie. De buitenlandpolitieke oriëntatie van de zes staten van het Oostelijk Partnerschap wordt weerspiegeld in hun binnenlandpolitieke orde: Armenië, Azerbeidzjan en Wit-Rusland zijn (semi-)autoritaire staten, terwijl Georgië, Moldavië en Oekraïne (sinds de recente revolutie) fragiele democratieën zijn.[1]

De Europese keuze van Oekraïne was niet vanzelfsprekend. In 2013 zag het er lang naar uit dat het land een Associatieverdrag met de Europese Unie zou tekenen. Toen de Oekraïense leiders hiervan af zagen ten faveure van nieuwe afspraken met Rusland, leidde dit tot een protestbeweging, die uiteindelijk in februari 2014 culmineerde in een revolutie. De recente binnenlandse processen in Oekraïne zijn in die zin duidelijk verbonden met de existentiële beslissing over de positie van het land in Europa.

Gasinstallatie in Wolgograd, Rusland

Gasinstallatie in Wolgograd, Rusland. Foto: Wikimedia / Michael Clarke Stuff

Afhankelijkheid van Russisch gas

Het conflict in het oosten van Oekraïne ontneemt het zicht op het ingrijpende hervormingsproces dat de nieuwe regering het afgelopen jaar is gestart. De hervormingen zijn grofweg te verdelen in economische, bestuurlijke en politieke hervormingen.

Eén van de voornaamste economische hervormingen betreft de energiesector. De procedures rondom de aankoop, doorvoer en distributie van aardgas moeten transparanter en efficiënter.[2] Ook moeten subsidies worden gekort teneinde bedrijven en burgers te dwingen minder aardgas te verbruiken en zo de afhankelijkheid van Russisch aardgas te verminderen of zelfs te elimineren.[3]

Een tweede cruciale hervorming betreft het terugdringen van de sociale uitgaven. Het bevriezen of verlagen van pensioenen en uitkeringen is vanzelfsprekend impopulair, maar wordt als noodzakelijk beschouwd om het gat in de begroting te verkleinen.[4] De overheid is ook bezig met hervorming van het belastingstelsel, die onder andere een verlaging van de belastingdruk voor het midden- en kleinbedrijf behelst; deregulering, met het doel economische activiteit aan te jagen; en privatisering van een reeks staatsbedrijven, die het land mede moet behoeden voor een bankroet.

Snijden in eigen vlees

Een van de bestuurlijke hervormingen draait om het reduceren van het aantal ambtenaren: dit snijden in het eigen vlees moet besparingen opleveren en tegelijkertijd het bestuursapparaat professionaliseren en moderniseren. Een andere, in het oog springende bestuurlijke hervorming is een verregaande reorganisatie van het politieapparaat. Kiev en een aantal andere steden krijgen de komende maanden een compleet vernieuwde verkeerspolitie, die vrij moet zijn van corruptie.[5]

Minsk-akkoorden

De belangrijkste politiek-bestuurlijke hervorming die op stapel staat, is de decentralisatie van het landsbestuur. Beoogd wordt dat regionale en lokale overheden meer autonomie krijgen over de besteding van gelden. Naast deze fiscale decentralisatie heeft de regering, als uitvloeisel van de Minsk-akkoorden, toegezegd dat de districten in de Donetsk-regio en in de Loehansk-regio die momenteel worden gecontroleerd door separatisten, een speciale status krijgen, met een ruime mate van autonomie.[6] Op het moment van schrijven is het echter zeer twijfelachtig of de Minsk-akkoorden zullen worden uitgevoerd.

Op de hervormingsagenda staat ook een revisie van de grondwet van 1996. Inzet hierbij is onder andere mogelijke verdere decentralisatie van het bestuur. Eventuele wijzigingen van de grondwet zijn echter onderwerp van een langdurig politiek proces en zullen daarom vermoedelijk pas later worden aangenomen.

Een andere politieke hervorming, waarvan al wél lijkt vast te staan dat ze wordt uitgevoerd, is een wijziging van de kieswet. De huidige convocatie van het nationale parlement van Oekraïne is tot stand gekomen via een gemengde kieswet, waarbij de helft van de parlementsleden is gekozen in éénpersoonsdistricten en de andere helft door proportionele vertegenwoordiging via gesloten, nationale partijlijsten. Als gevolg van de wijziging van de kieswet zullen alle kandidaten in de volgende parlementsverkiezingen waarschijnlijk door proportionele vertegenwoordiging via open, nationale partijlijsten worden gekozen.[7]

Bij veel van de genoemde economische, bestuurlijke en politieke hervormingen is bestrijding van corruptie het hoofddoel, en in veel andere gevallen een belangrijk bijkomend doel. Van alle problemen die het land teisteren wordt corruptie vaak als één van de voornaamste aangewezen.[8] Om de corruptiebestrijding, bij zowel de overheid als staatsbedrijven, gewicht bij te zetten, is een Anticorruptiebureau opgezet, dat de verschillende maatregelen tegen corruptie overziet en coördineert.

Bij veel economische, bestuurlijke en politieke hervormingen is bestrijding van corruptie het hoofddoel

Leidende rol EU

Bovengenoemde hervormingen betreffen slechts een fractie van het geheel aan hervormingen. Een brede internationale coalitie, waarin de Europese Unie een leidende rol speelt, assisteert en adviseert de regering van Oekraïne bij het hervormingsproces. De EU in het bijzonder is op diverse manieren bij de hervormingen betrokken.

Net zoals dat voor Georgië en Moldavië het geval is, voorzien de 2135 pagina’s van het Associatieverdrag tussen Oekraïne en de Europese Unie in de geleidelijke aanpassing van Oekraïense wetgeving en reguleringen aan die van de EU en haar lidstaten.[9] In die zin biedt het Associatieverdrag een duidelijk omlijnd raamwerk voor een groot deel van de hervormingen die de regering van Oekraïne wil en moet uitvoeren.

Het politieke deel van het Associatieverdrag werd getekend in maart 2014, slechts één maand na de revolutie die de huidige leiders aan de macht bracht. De snelle ondertekening had een grote symbolische waarde: het niet tekenen van het verdrag door president Janoekovitsj en de toenmalige regering had tenslotte als katalysator gediend van de protesten die uitmondden in de revolutie.

Het economische deel van het Associatieverdrag werd enkele maanden later getekend, in juni 2014. Sinds de ondertekening van het Associatieverdrag vonden al twee bijeenkomsten van de zogeheten Associatieraad plaats; in deze Raad maken vertegenwoordigers van de EU en de Oekraïense regering de balans op van de voortgang van de hervormingen.

Arseni Jatsenjoek en Jean-Claude Juncker

Ontmoeting tussen de Oekraïense premier Arseni Jatsenjoek en Jean-Claude Juncker in Kiev tijdens de International Support for Ukraine Conference in april 2015. Foto: Europese Unie.

Miljardenleningen

Naast het tekenen en ratificeren van het Associatieverdrag heeft de Europese Unie nog een aantal stappen ondernomen om Oekraïne te ondersteunen bij het hervormingsproces.[10] Daarbij is de wellicht meest cruciale stap een financieel steunpakket,[11] waarin wordt voorzien in miljardenleningen om Oekraïne voor financiële ondergang te helpen behoeden, alsmede in fondsen voor het doorvoeren van de hervormingen en het versterken van de democratische orde.

Een opmerkelijke stap is het sluiten van een ‘contract’ met de regering, met als doel de uitvoering van een aantal concrete hervormingen te bespoedigen. De kern van dit Staatsopbouwcontract is dat Oekraïne per hervorming een bepaald bedrag van de EU als gift ontvangt, met een maximum van 355 miljoen euro voor de uitvoering van acht hervormingen die van dit Contract deel uitmaken.[12] Die betreffen onder andere anticorruptiehervormingen, het verschaffen van toegang tot openbare informatie en hervorming van het kiesstelsel. Ook heeft de Europese Commissie een steungroep geformeerd die Oekraïne namens de EU actief bijstaat bij het doorvoeren van de hervormingen.[13]

Hervorming politieapparaat

Een hervorming waaraan de EU in het bijzonder een actieve bijdrage levert, betreft de Oekraïense politie: in het kader van de EU Advisory Mission for Civilian Security Sector Reform Ukraine (EUAM Ukraine) zijn enkele tientallen vertegenwoordigers van de Unie in Oekraïne gestationeerd om het land bij de hervorming van het politieapparaat te begeleiden.[14]

Er is een aantal redenen om aan te nemen dat de hervormingen ditmaal wél ingrijpend en omvattend zullen zijn

Bovengenoemde maatregelen maken duidelijk dat de EU er veel aan gelegen is de hervormingen te laten slagen. Na de Oranjerevolutie van 2004 was aanvankelijk ook sprake van ambitieuze hervormingsplannen, maar veel van de voorgenomen hervormingen stuitten op bestuurlijke inefficiëntie, politieke onenigheid, corruptie en een gebrek aan serieuze betrokkenheid van de zijde van internationale partners, waaronder de EU. Er is een aantal redenen om aan te nemen dat de hervormingen ditmaal wél ingrijpend en omvattend zullen zijn.

Nieuwkomers in de Oekraïense politiek

Een eerste reden is te vinden in de samenstelling van de regering, die voor een groot deel bestaat uit relatief jonge mensen en uit nieuwkomers in de Oekraïense politiek, onder wie personen die voorheen voor grote bedrijven werkten of in het maatschappelijk middenveld. Ter illustratie: in de regering onder Janoekovitsj spraken slechts twee ministers Engels, terwijl in de huidige regering slechts twee ministers niet Engels spreken.[15]

Een opmerkelijk gegeven is dat drie leden van het nieuwe kabinet van buiten Oekraïne komen: minister van Financiën Jaresko, geboren in de Verenigde Staten; minister van Economische Ontwikkeling Abramovicius, een Litouwer; en minister van Gezondheid Kvitasjvili, een Georgiër. De keuze voor deze ministers duidt erop dat de Oekraïense regering een voorbeeld wil nemen aan andere voormalige Sovjetrepublieken, zoals Litouwen en Georgië, die succesvol zijn geweest in het doorvoeren van radicale hervormingen. Naast Kvitasjvili is ook een aantal onderministers en adviseurs, onder wie voormalig president Saakasjvili, uit Georgië overgekomen.

Pro-Europees parlement

Ook de samenstelling van het parlement stemt optimistisch over het welslagen van de hervormingen. Waar in het verleden een groot deel van de parlementsleden partijen of fracties vertegenwoordigden die eerder op Rusland waren georiënteerd of hoofdzakelijk corrupte belangen dienden, bestaat het parlement nu in grote meerderheid uit pro-Europese en hervormingsgezinde krachten.

Dit is deels een gevolg van het feit dat de meeste bewoners van de Krim en de door separatisten bezette gebieden in de parlementsverkiezingen van oktober 2014 niet hebben gestemd: voorheen werd in deze gebieden overweldigend op de Partij van de Regio’s van Janoekovitsj gestemd. In het parlement zitten, evenals in de regering, ook veel relatieve nieuwkomers, onder wie een aantal bekende journalisten, vertegenwoordigers van de Oekraïense civil society, leiders van de vrijwilligersbataljons die vechten in de Antiterroristische Operatie in de door separatisten gecontroleerde gebieden, en vooraanstaande activisten van de recente revolutie.[16]

Grotere rol civil society

Een derde reden om optimistisch te zijn over het slagen van de hervormingen kunnen slagen, ligt in de toegenomen rol voor de civil society bij de hervormingen.[17] Zoals gezegd zitten zowel in de regering als in het parlement vertegenwoordigers van het Oekraïens maatschappelijk middenveld. Het meest prominente initiatief van de Oekraïense civil society is het zogenaamde ‘Reanimatiepakket van Hervormingen’. Dit initiatief verbindt een groot aantal vertegenwoordigers uit de civil society die, gezamenlijk en in nauw contact met regering en parlement, meeschrijven aan wetsvoorstellen. Er zijn inmiddels al tientallen op deze wijze tot stand gekomen wetsvoorstellen aangenomen.[18]

De civil society van Oekraïne dient ook, veel meer dan voorheen, als waakhond. Sinds de meest recente revolutie is het onderdeel van de politieke cultuur geworden dat burgers (soms gewelddadige) protestacties organiseren als ze het oneens zijn met een bepaalde hervorming of het uitblijven ervan, of wanneer onvrede bestaat over het functioneren van instituties of politici.

Zuiveringsproces

Een vierde en laatste reden voor optimisme over het slagen van de hervormingen is dat, onder auspiciën van het Ministerie van Justitie, van vele duizenden hooggeplaatste functionarissen wordt nagegaan of ze zich in het verleden hebben bezondigd aan corruptie of ander machtsmisbruik, in het bijzonder ten tijde van het presidentschap van Janoekovitsj. Als gevolg van dit zuiveringsproces zijn honderden ambtenaren uit hun functies ontheven.

Deze positieve factoren laten onverlet dat de hervormingen (moeten) worden doorgevoerd in buitengewoon moeilijke omstandigheden. Het land balanceert volgens veel berichten op de rand van de financiële afgrond en er zijn grote kredieten van de Europese Unie en internationale financiële instituties nodig om Oekraïne voor een bankroet te behoeden en om de uitvoering van de hervormingen mogelijk te maken. Daarnaast gaat vanzelfsprekend veel geld en aandacht op aan het conflict in het oosten van het land.

Velen gaan er bovendien van uit dat Rusland zich zal blijven inzetten om de pro-Europese koers van de nieuwe regering te dwarsbomen. Ook zal het een reuzenopgave zijn om de cultuur van corruptie, en de corrupte belangen van veel bedrijven en oligarchen, te doorbreken. Gezien deze zware omstandigheden zal het hervormingsproces ongetwijfeld met tegenslagen en teleurstellingen te kampen krijgen. Maar voor Oekraïne is het meer dan ooit van levensbelang dat de hervormingen worden doorgezet. En de Europese Unie beschikt bij uitstek over de middelen, de ervaring en de expertise om Oekraïne hierin bij te staan.

Noten

Zie rapport Freedom House
Anders Åslund, ‘Oligarchs, Corruption, and European Integration’, Journal of Democracy, jrg. 25, nr. 3, 2014, pp. 64-73.
Chi-Kong Chyong. Why Europe should support reform of the Ukrainian gas market – or risk a cut-off, European Council on Foreign Relations.
Gunter Deuber. Sozialausgaben und Staatshaushalt in der Ukraine: Die Herausforderungen der fiskalischen Konsolidierung, Ukraine-Analysen 144, 28 januari 2015.
Zie nieuwsbericht Kyiv Post.
Zie bv. Opiniepeilding IRI.
Informatie over het Associatieverdrag.
Hier een overzicht van een aantal van de betreffende maatregelen.
Zie persbericht EC.
Info over EUAM Ukraine.
Anders Åslund. Ukraine Deserves the West’s Support, RealTime Economic Issues Watch.
Gerhard Simon, Ergebnisse der Parlamentswahlen 2014: Nach Europa!, Ukraine-Analysen 139, 30 oktober 2014.
Kateryna Pishchikova & Olesia Ogryzko, Civic awakening: The impact of Euromaidan on Ukraine’s politics and society, FRIDE Working Paper 124.