ARTIKEL
Het Russische
duurzame-energiebeleid
Groene reus op lemen voeten?[1]
Met het oog op de naderende Klimaatconferentie te Parijs analyseert dit artikel het Russische beleid inzake hernieuwbare energie en energie-efficiëntie. Samen met China, de Verenigde Staten en India behoort Rusland immers tot de top 4 meest vervuilende landen wat betreft CO2-emissies, goed voor 5% van de mondiale uitstoot in 2013.[2] Wat onderneemt Rusland uit eigen beweging om broeikasgassen terug te dringen, en wat zijn de drijfveren van een dergelijk beleid?
Het internationale klimaatbeleid
Ondanks zijn internationale verplichtingen heeft Rusland sinds 1991 de uitstoot van broeikasgassen nooit actief hoeven te reduceren. Onder de eerste verbintenisperiode van het Kyoto-protocol diende Rusland zijn emissies terug te brengen tot het niveau van 1990, maar de CO2-uitstoot was in het jaar 2000 als gevolg van de implosie van de Sovjetunie al met 30% afgenomen.[3] En op de COP (Conference of the Parties) van Durban (2011) verklaarde de Russische klimaatonderhandelaar dat zijn land zich niet aan een tweede verbintenisperiode onderwerpt.
Op 31 maart 2015 diende Rusland de nationaal bepaalde bijdrage (INDC) in, die tegen 2030 voorziet in een reductie van 25% tot 30% ten opzichte van het basisjaar 1990. Wanneer de bosoppervlakte in rekening wordt gebracht, betekent deze intentieverklaring slechts een reductie van de industriële uitstoot met 6% tot 11%.[4] De uitkomst van de internationale onderhandelingen, waarbij Rusland zich vrijstelt van enige bindende reductiedoelstellingen, geven echter niet het hele plaatje weer.
Ter aanvulling van dit internationaal klimaatbeleid gaat dit artikel van start met een analyse van de Russische binnenlandse problematiek inzake energieveiligheid, waarna achtereenvolgens het hernieuwbare energiebeleid en energie-efficiëntiemaatregelen onder de loep worden genomen. Het zijn namelijk deze twee pijlers – duurzame energie en energie-efficiëntie – die emissies de facto kunnen terugdringen. Tot slot wordt het Russische perspectief op de vergroening van de EU-energiemarkt toegelicht.
Oude pompen bij Petropavlovsk, Rusland. Foto: Flickr / Giorgio Galeotti
Uitdagingen inzake energieveiligheid
Het concept energieveiligheid, gedefinieerd als stabiele en betaalbare energieleveringen, wordt hoofdzakelijk toegeschreven aan energie-importerende landen. Vaak wordt van de veronderstelling uitgegaan dat Rusland vanwege zijn omvangrijke energiereserves niet te kampen heeft met dergelijke vraagstukken.[5] Die energierijkdom impliceert inderdaad dat Rusland geen grote hoeveelheden gas en olie hoeft te importeren. Het grootste land ter wereld staat echter voor aanzienlijke uitdagingen om de eigen bevolking in stabiele en betaalbare energiebevoorrading te voorzien.
Allereerst zijn er ‘energie-eilanden’ binnen de Russische Federatie die de vrije handel op de elektriciteitsmarkt belemmeren. Zo zijn de exclave Kaliningrad in het westen, maar ook een aantal regio’s in het hoge noorden (Komi en Archangelsk) en het Russische Verre Oosten (inclusief het gasrijke Sachalin) losgekoppeld van het geïntegreerde elektriciteitsnetwerk. Met de aanhechting van de Krim komt daar nog een geïsoleerde regio bij.
Daarnaast zijn er heel wat Russische subjecten van de Federatie die niet in de eigen energievraag voorzien. De regio’s van het Verre Oosten behoren tot Ruslands grootste uitdaging. De bevolking krijgt herhaaldelijk met elektriciteitsonderbrekingen te maken. Met de incorporatie van de Krim komt daar een nieuwe uitdaging bij. Het herwonnen schiereiland produceert slechts 10% van het eigen energieverbruik en de gas-, water- en elektriciteitsroutes lopen door het Oekraïense vasteland.
Naast de stabiliteit van energieleveringen speelt betaalbaarheid een rol. Op het eerste gezicht lijkt er hier inderdaad geen probleem. De binnenlandse consumentenprijzen voor elektriciteit liggen in Europees Rusland immers zo’n vier keer lager dan het Europese gemiddelde.[6] Vanuit het perspectief van de producenten ontmoedigen die gereguleerde elektriciteitsprijzen echter investeringen in (het onderhoud van) het bestaande elektriciteitsnetwerk.
Het ruwe klimaat
De betrouwbaarheid van het net wordt verder op de proef gesteld door het ruwe klimaat: ijsregen tast hoogspanningslijnen aan, waardoor regelmatig stroomstoringen ontstaan. In de winter van 2012-2013 stelde de minister van Energie, Alexander Novak, een record aantal van ruim 5.300 elektriciteitsonderbrekingen vast.[7]
Die lage elektriciteitsprijs beperkt zich echter tot Europees Rusland en West-Siberië. Daarentegen staan de ‘energie-eilanden’, waar zo’n 25% van de Russische bevolking woont, niet alleen los van het geïntegreerde elektriciteitsnet, maar hun geïsoleerde ligging drijft de elektriciteitsprijs nog eens op. Zo dient zwaar vervuilende dieselolie over het land of zelfs per helikopter te worden aangevoerd. De aanzienlijk duurdere brandstof en de hoge transportkosten maken dat de elektriciteitsprijs in die regio’s tot drie maal zo hoog ligt dan het Russische gemiddelde (zie tabel 1)
Tabel 1. Russische elektriciteitsprijzen 2014[8]
|
Elektriciteitsprijs per kWh (in roebels) |
huishoudens |
industrie |
|
Rusland |
2,50 |
2,93 |
|
Moskou |
3,33 |
3,16 |
|
Krim |
1,17 |
3,70 |
|
Tsjetsjenië |
1,89 |
2,68 |
|
Sachalin |
3,42 |
3,90 |
|
Jakoetië |
2,97 |
4,78 |
|
Tsjoekotka |
4,83 |
10,73 |
Bron: Federale Dienst voor Tarieven
Het Russische groene-energiebeleid
Een groen energiebeleid kan die energieveiligheidsrisico’s verzachten. Transport- en brandstofkosten worden immers vermeden wanneer lokaal beschikbare wind-, water- of zonne-energie wordt ingezet. Daarnaast kunnen die hernieuwbare bronnen dieseltekorten of netonderbrekingen tijdelijk opvangen. Het zijn precies die moeilijk bereikbare gebieden die over een aanzienlijk groen potentieel beschikken. In de noordelijke en oostelijke kustregio’s zijn windmolens economisch interessant vanwege de hoge windsnelheden (meer dan 8 meter per seconde), en in zuidelijk Siberië (onder de 50ste breedtegraad) schijnt de zon meer dan in de lage landen (> 2000 zonuren per jaar).
In het kielzog van de mondiale financiële crisis, die aantoonde dat Rusland afhankelijk was van buitenlandse olie-inkomsten, stelde de Russische energiestrategie van 2009 voor het eerst tot doel 4,5% van de Russische energiebalans uit hernieuwbare energie te putten, en wel tegen het jaar 2020.[9]
Kunstwerk voor een regionaal Gazprom-kantoor in Rusland. Foto: Flickr / Sergey
De nieuwe versie van de Energiestrategie
Het nieuwe projectdocument van de Energiestrategie, gepubliceerd in februari 2014 door het Russische Ministerie van Energie, besteedt aanzienlijk meer aandacht aan de ontwikkeling van hernieuwbare energie dan de vorige redacties. Hernieuwbare energie krijgt zelfs een apart hoofdstuk toebedeeld. Naast de veiligheid van energieleveringen, het verlagen van de transportkosten en de ecologische component, verwijst de strategie ook nog naar het veiligstellen van fossiele brandstoffen voor toekomstige generaties, het diversifiëren van de energiebalans en, bovendien, het stimuleren van investeringen in hoogtechnologisch onderzoek, zodat Rusland in de toekomst geen groene-energietechnologieën hoeft aan te kopen in het Westen.[10]
Om de groene-energiedoelstelling te bereiken, werd in 2013 voor het eerst een tender georganiseerd ter subsidiëring van kleine waterkrachtcentrales (< 25MW), zonneparken en windturbines.[11] Het mechanisme verschilt echter fundamenteel van de feed-in-tarieven die in een aantal EU-lidstaten gangbaar zijn/waren. In plaats van een vergoeding toe te kennen voor het aantal effectief geproduceerde kilowattuur, koos de Russische wetgever ervoor elk jaar een beperkte hoeveelheid groene capaciteit (geïnstalleerd aantal kilowatt) te verzekeren van hun rendement om zo de invloed op de consumentenprijs te beperken. Dat wil zeggen dat de investeerder gedurende een periode van 15 jaar kan genieten van preferentiële prijzen voor het ter beschikking stellen van groene capaciteit, onafhankelijk van de eigenlijke productie.[12]
Figuur 1. Geïnstalleerde energiecapaciteit in Rusland per bron, 2012 (totaal - 225 GigaWatt)
Bron: Eigen bewerking op basis van gegevens, ter beschikking gesteld door Rosnano
Ondanks de toegekende subsidies blijven de resultaten alsnog uit. In 2014 stelt het Ministerie van Energie vast dat het aandeel hernieuwbare energiebronnen net als voorheen rond de 1% van de totale energiebalans (zie fig. 1) schommelt, en daarmee de tussentijdse doelstellingen van 1,5% in 2010 en 2,5% in 2015 niet werden bereikt. Wat de elektriciteitsproductie betreft, ligt dit aandeel met 0,53% nog lager (zie fig. 2.). De enige grote aanwinst blijkt de aanhechting van de Krim te zijn; daarmee werd de bestaande Russische windcapaciteit in een keer vervijfvoudigd, en wel van 16,8 tot 83,65MW.
Figuur 2. Elektriciteitsproductie per bron in Rusland, 2011 (% Totale Productie)
Bron: Berekening van de auteur op basis van de World Development Indicators (Wereldbank)
Doelstellingen worden niet behaald
Er zijn minstens drie redenen voor het niet behalen van de vooropgestelde doelstellingen. Ten eerste blijven de windprojecten, die volgens het subsidieprogramma het grootste deel van de nieuwe groene-energiecapaciteit moet uitmaken,[13] in de steigers staan als gevolg van de zogenaamde lokalisatievereiste.[14] Die stelt dat niet minder dan 55% van de onderdelen voor windprojecten in 2015 op Russisch grondgebied geproduceerd dient te worden. Vanaf 2016 wordt de lat nog hoger gelegd, en wel op 65%. Momenteel is er slechts één bedrijf, Roeskiy Veter, die dergelijke componenten voor windinstallaties vervaardigt. De hoop is echter dat de Russische windindustrie wordt aangezwengeld.
Ten tweede heeft de veiling uitsluitend betrekking op de elektriciteitsmarkt in Europees Rusland (de zg. prijszones). De energie-eilanden, waar groene energie de meeste perspectieven biedt, vielen buiten de boot. In januari 2015 werd evenwel besloten een gelijksoortig steunprogramma te organiseren op de retailmarkt, waarbij ook afgelegen regio’s in aanmerking komen voor staatssteun.[15] De uitvoering dient echter door de subjecten van de Russische Federatie te gebeuren en het is nog niet duidelijk of zij ook de financiering zullen dragen.
Rusland herbergt de grootste ‘groene longen’ ter wereld, goed voor ruim één vijfde van ’s werelds totale bosoppervlakte
Ten derde blijft de elektriciteitsprijs laag, gemiddeld 2,5 roebel (4 eurocent), hetgeen de terugverdientijd van kapitaalintensieve groene installaties aanzienlijk verhoogt. Dit vertaalt zich in de gezochte oplossingen voor het energie deficitaire Verre Oosten. Hoewel RusHydro bekend staat om zijn enorme waterkrachtcentrales, opteerde het bedrijf voor de bouw van drie nieuwe kolencentrales die het ‘Verre Oosten’ tegen 2016 van zowel bijkomende warmte als elektriciteit moeten voorzien.[16] Investeringen in dergelijke kolencentrales zijn minder kapitaalintensief en de constructie duurt bovendien minder lang in vergelijking tot groenere alternatieven. De gevolgen voor het milieu blijken daarbij ondergeschikt aan de stabiliteit van energieleveringen en hun betaalbaarheid.
Energie-efficiëntie
De lage energieprijs leidt bovendien tot een ander pijnpunt: energie-inefficiëntie. Rusland neemt de dertiende plaats in op de lijst van de meest energie-intensieve landen.[17] Goedkope elektriciteit en goedkoop gas maken dat gezinnen niet geneigd zijn er zuinig mee om te springen. Bovendien verkeren vele huishoudens in de onmogelijkheid de elektriciteitsrekening te beïnvloeden en de centrale verwarming individueel te regelen. Dit leidt tot excessen, zoals het inschakelen van de airconditioning bij buitentemperaturen ver onder nul, ter compensatie van een te hoge binnentemperatuur.
Het inefficiënt gebruik van energie maakt dat er veel meer en krachtigere groene-energie-installaties zouden moeten worden geconstrueerd om aan de enorme, en stijgende, energievraag te voldoen. Met de wet omtrent energie-efficiëntie levert de Russische regering aanzienlijke inspanningen, zoals de introductie van individuele elektriciteitsmeters zodat de verbruiksprijs aan het individuele elektriciteitsverbruik gekoppeld kan worden.[18]
Foto: Flickr / svofski
EU-energiebeleid als bedreiging
Naast de binnenlandse component spelen de ontwikkelingen op buitenlandse energiemarkten misschien nog een grotere veiligheidsrol. Voor exportlanden zijn stabiele energie-inkomsten namelijk van levensbelang om de staatsbegroting te financieren.
De EU-markt maakt nog steeds het leeuwendeel uit van de Russische olie- en gasexport. In 2014 werd er 121,3 miljard kubieke meter gas naar de EU-lidstaten gepompt, goed voor 62,3% van de totale Russische gasexport. In datzelfde jaar is de EU-markt met 194 miljoen ton goed voor 85% van de totale Russische olie-export. Bovendien zijn de EU-lidstaten de meest lucratieve markten.
De 20-20-20-doelstellingen van de EU leiden tot een krimpende Russische gasexportmarkt
Uit gesprekken met Gazprom-analisten in Moskou blijkt hoezeer het gasbedrijf begaan is met het dagelijks volgen van het hernieuwbare-energiebeleid in de EU-lidstaten.[19] De hypothese dat de huishoudens bestaande zonnepanelen niet zullen vervangen onder druk van de afgenomen/afgeschafte subsidies voor groene stroom en de afwezigheid van een goedkope accumulator om schommelingen in zonnestraling en windsterkte op te vangen, laten deze zorgen doorschijnen.
Opmerkelijk aan de nieuwe versie van de Energiestrategie is dan ook dat de Russische elite groene energie voor het eerst, en tot vier maal toe, als een formele bedreiging beschouwt. Naast de schalie-revolutie in de Verenigde Staten en de tendens gas door steenkool te vervangen, wordt de opkomst van groene technologieën en het dalende energieverbruik als gevolg van energiebesparende maatregelen als gevaren voor de Russische energie-export naar de EU beschouwd.[20] Zo daalde de gasexport naar de EU-lidstaten in 2014 met 12% ten opzichte van 2013.
Om de verwachte daling in de Europese vraag te compenseren, worden twee gaspijplijn-projecten met China uitgewerkt, naast de al bestaande ESPO-oliepijplijn.[21] De Chinese partners zijn echter niet bereid een even hoge prijs te betalen; ze beschikken immers over diverse concurrerende aanvoerroutes, onder andere uit Turkmenistan en Kazachstan. De Europese Unie zal haar plaats als belangrijkste exportmarkt voor Rusland nog voor geruime tijd behouden, maar de EU 20-20-20-doelstellingen[22] zorgen voor een krimpende Russische exportmarkt. Het aandeel van Gazprom in de Europese gasimport is immers nog toegenomen, tot 30,2%, omdat het gasverbruik in de EU sterker daalt dan de exportvolumes van Gazprom.[23]
Conclusie
Er bestaan in Rusland heel wat binnenlandse stimuli om groene energie te cultiveren en energie-efficiëntie te verbeteren, stimuli die de CO2-uitstoot op termijn zouden kunnen reduceren. Vooralsnog blijkt energieveiligheid echter te primeren op de ecologische drijfveer. Investeringen in hernieuwbare energie en energie-efficiëntie kunnen de stabiliteit en betaalbaarheid in de energie-eilanden verbeteren. Toch blijken fossiele alternatieven veiligere korte-termijninvesteringen, waardoor de voorkeur vaak uitgaat naar vuile kolencentrales om energietekorten op te vangen.
Het mag best opmerkelijk worden genoemd dat een land met de grootste gasreserves, en lage binnenlandse energieprijzen, in groene energie investeert. De eerste stappen zijn genomen, zij het moeizaam. Groene energie geniet voor het eerst aanzienlijke staatssteun en energie-efficiëntie staat hoog op de politieke agenda. Daarnaast mag men niet vergeten dat Rusland de grootste ‘groene longen’ ter wereld herbergt, goed voor ruim één vijfde van ’s werelds totale bosoppervlakte.
De hernieuwbare energie-initiatieven binnen de EU en op mondiaal niveau worden daarentegen met argusogen bekeken. Steeds meer wordt de doorbraak van groene technologieën als een bedreiging voor de Russische energie-export beschouwd. Het hoeft dus niet te verbazen dat het land afwijzend reageert op bindende reductiedoelstellingen. Verwacht mag worden dat Rusland eind november met een kritische houding naar de Klimaatconferentie in Parijs zal afreizen.
