THEMA ARTIKELNationale parlementen op het Europese toneel
Parlementen dansen de Europese quickstep
Te vroeg... te vroeg... en dan te laat. Te vroeg... te vroeg... en dan te laat. Voor wie invloed zoekt in Europa is het een herkenbare cadans, die door Eurocommissaris Timmermans in zijn voormalige rol als minister van Buitenlandse Zaken treffend is verwoord als de ‘Europese quickstep’. De kunst van het effectief beïnvloeden van de Europese publieke zaak, in professionele termen ‘EU public affairs’, staat of valt immers met een goede timing. Timing is everything – maar voor wie niet alleen gelijk wil hebben, maar dat ook wil krijgen, nog niet het hele verhaal. Een organisatie die invloed zoekt, moet weten wat zij wil en de eigen organisatie op orde hebben. Om tot een standpunt te komen moet inhoudelijke en proceskennis worden samengesmeed door macht en relaties.[1]
Dit geldt onverkort voor Nederland als Europese lidstaat. Om van vele belangen één standpunt te maken, is er de ‘Europese standpuntbepaling’. In een web van interministeriële werkgroepen en commissies worden kennis, standpunten en belangen vertaald tot een ‘Nederlandse’ onderhandelingspositie. Geen sinecure, want de uitkomst moet recht doen aan het polderlandschap, intern coherent en duurzaam consistent zijn en voldoende flexibel om de stormachtige weg van Commissievoorstel tot Raadsbesluit te overleven. Daarom wordt er over sommige EU-standpunten tot in de ministerraad onderhandeld.[2]
Lang was deze Haagse EU-coördinatie een ambtelijk moeras.[3] Maar onder invloed van de politisering van Europa en discussies over het democratisch gat wonnen de politieke en parlementaire dimensies aan kracht. Tweede en Eerste Kamer maken zich sterk voor deze ‘scrutiny’, opdat het in Brussel in te nemen standpunt de politieke toets der kritiek kan weerstaan. Dit is steeds minder Haags navelstaren. Van de ‘verliezers’ of ‘bankzitters’ bij het integratieproces werden parlementen medespelers die, nog volop zoekende naar hun rol op het Europese speelveld, al van zelfgenoegzaamheid zijn beticht.[4]
Dit artikel bespreekt de behandeling van Europees beleid in de Tweede Kamer, een geleidelijk proces onder invloed van uitwisseling met andere parlementen. In de loop der jaren zijn vooral ten behoeve van de vroege subsidiariteitstoetsing parlementaire Europese instrumenten en procedures ontwikkeld en, in onderlinge uitwisseling, verder gestroomlijnd. Kansen liggen in de uitwisseling en samenwerking tussen parlementen in de onderhandelingsfase ten behoeve van hun nationale en gezamenlijke democratische controle op Europees beleid.
Het Binnenhof. Foto: Pixabay
Weten wat je wilt
Kern van effectieve beïnvloeding is weten wat je wilt. Het startpunt van de parlementaire controle ligt in beide Kamers bij de prioriteitsstelling door de fracties en Kamercommissies uit de lijst van voorgenomen EU-voorstellen. Daaruit vloeit een prioriteitenlijst, die in de loop van het jaar wordt aangevuld met nieuwe voorstellen van politiek belang. Deze voorstellen worden door de Kamercommissies in behandeling genomen. Bovenop in het dossier de regeringsappreciatie van nieuwe EU-voorstellen, het zgn. ‘fiche’. De regering bespreekt in dit stuk onder meer de voorziene impact en de beleidsmatige en financiële consequenties. De antwoorden, die niet zelden een interdepartementaal robbertje vechten verraden, worden binnen zes weken na publicatie van het Commissievoorstel naar het parlement verzonden. Voor vooraf geselecteerde voorstellen met politiek gewicht is die termijn drie weken. Net als in het Verenigd Koninkrijk zijn deze ‘fiches’ of ‘memoranda’ openbaar.[5]
De Europese Commissie motiveert het eigen gelijk omstandig aan de hand van impact assessments en evaluaties, maar heeft ook belang bij uitbreiding van de eigen armslag. In een tijd waarin politici van links tot rechts kritisch zijn over Europa, is de beoordeling van de toegevoegde waarde van nieuwe EU-voorstellen vanzelfsprekend politiek. In een aantal gevallen begint de Tweede Kamer dat proces al voordat de regering zijn appreciatie heeft afgerond. Dat is in die gevallen dat het parlement reeds op grond van de titel van een aangekondigd voorstel kritisch was op het antwoord op deze subsidiariteitsvraag.
De afgelopen jaren was dat bijvoorbeeld het geval bij voorstellen over Europese quota voor voldoende vrouwen in de raad van bestuur en over de besluitvorming inzake de toelating van genetisch gemodificeerde gewassen. De Kamercommissie voert dan een eigenstandige subsidiariteitstoets uit, waarover plenair wordt gestemd. Daarvoor is haast geboden, omdat het resultaat van die politieke afweging in de vorm van een meerderheidsstandpunt binnen acht weken naar de Europese Commissie moet worden geretourneerd. Als een derde van alle Kamers in die periode een negatief oordeel (gemotiveerd advies) inzendt, is sprake van een gele kaart.
Subsidiariteit als beperkt concept
Er zijn in zes jaar ‘Lissabon’ twee gele kaarten uitgedeeld. In andere gevallen haalde de kritiek de drempel niet of te laat. Er zijn ten minste drie oorzaken te noemen voor dit lage aantal kaarten. De eerste is de grote mate van heterogeniteit tussen parlementen. Verscheidene parlementen ontberen de wil en of de capaciteit om een actieve Europese behandeling van zaken op te pakken, zoals Christine Neuhold in dit themanummer beschrijft. Sommige voeren de eigenstandige toets überhaupt niet uit, bijvoorbeeld vanwege een gebrek aan bevoegdheden, kennis of capaciteit, andere zijn institutioneel beter geëquipeerd, wat activiteit tot op zekere mate – maar niet altijd - verklaart.[6]
Want ook de organisatie van een subsidiariteitstoets verschilt. Beide Nederlandse Kamers hanteren een ‘decentraal’ model, in de zin dat parlementaire commissies verantwoordelijk zijn voor de behandeling van Europese dossiers op het eigen terrein. Zo waren het de respectieve Kamercommissies van Economische Zaken die in juni 2015 het voorstel van de House of Lords aan de Europese Commissie over EU-beleid op het terrein voedselverspilling beoordeelden (in de media al de ‘groene kaart’ genoemd) – de Tweede Kamer ondertekende, de Senatoren wezen het plan af, zoals Hilde Reiding en Afke Groen elders in dit themanummer beschrijven.
Elk systeem heeft zijn voor- en nadelen.[7] Centrale commissies EU-zaken kunnen de zaken meer in de hand houden, decentrale behandeling maakt Europa tot een zaak van ieder Kamerlid. Het is een voortdurend onderwerp van gesprek; zo bezochten Deense en Zweedse collega’s in 2014 en 2015 de staf van de commissie Europese Zaken van de Tweede Kamer en is parlementaire EU-behandeling een vast onderdeel in de bilaterale ontvangsten en bezoeken van Kamerleden.
Er zijn in zes jaar ‘Lissabon’ twee gele kaarten uitgedeeld
Het Ierse parlement heeft het Haagse, gedecentraliseerde model na een werkbezoek aan Den Haag in 2011 bij de interne herziening als voorbeeld gebruikt en ook het Britse parlement, waar beide Kamers centrale EU-scrutiny committees hebben, is geadviseerd een voorbeeld te nemen aan de pro-actieve Kamerbehandeling van Europese Zaken in Nederland.[8]
Of een parlement Europa centraal of decentraal behandelt, lijkt overigens voor de mate van gebruik van de subsidiariteitstoets weinig uit te maken. Alternatieve hypothesen voor activiteit in de subsidiariteitstoetsing zijn de mate waarin een parlement in meerderheid positief oordeelt over Europese integratie (Italië, Frankrijk), of een parlement zich formeel verplicht voelt van alle constitutionele mogelijkheden gebruik te maken (Zweden) of door de rolopvatting van een parlement vis à vis de regering (Duitsland).
Het lage aantal gele kaarten kan ook worden verklaard door de uiteenlopende inhoudelijke en procesmatige beoordeling van het concept. Sommige parlementen zien subsidiariteit vooral als een juridische vraag, hebben een complexe ambtelijke procedure opgetuigd met een afschrikwekkende werking of laten het initiatief voor het signaleren van subsidiariteitskwesties aan politici, waarna een oordeel uitblijft of in meerderheid niet eenduidig is.
Ten derde is de tot nog toe weinig effectieve gezamenlijke subsidiariteitstoetsing verklaard aan het gebrek aan politiek belang.[9] Media, burgers, stakeholders, ministerraden en Europarlementariërs hebben over het algemeen weinig aandacht voor gemotiveerde adviezen en ook de Europese Commissie heeft er een handje van late of weinig inhoudelijke reacties te sturen op de parlementaire inbreng. De subsidiariteitsdiscussie heeft zo weinig van doen met het Europese bewustzijn van burgers of de band tussen burger en bestuur, waarvoor de versterking van de parlementaire rol in de discussies ten tijde van de Europese Conventie aan het begin van deze eeuw juist was bedoeld.
Neveneffecten van de subsidiariteitstoetsing
Een aantal verwachte neveneffecten van de subsidiariteitstoetsing hebben zich in de praktijk wel gemanifesteerd, zoals een betere inhoudelijke motivering van de voorstellen door de Europese Commissie en een groter bewustzijn van Europese zaken in parlementen. Door uitwisseling van procedures ten behoeve van vroege coalitievorming is een begin gemaakt met een parlementair netwerk. De Nederlandse Tweede Kamer heeft als resultaat dit voorjaar een brief met de verzamelde prioriteiten van 16 parlementen verstuurd aan de Europese Commissie, wier jaarlijkse werkprogramma aan de basis lag van deze exercitie.
Nagenoeg alle parlementen pleiten inmiddels voor verbetering van de gele kaart-procedure, waaronder een verlenging van de deadline van acht naar twaalf weken en snellere en meer inhoudelijke reacties van de Europese Commissie. Tegen de eerste wens staan wetten in de weg; omdat de periode in het verdrag is vastgelegd en een effectieve verdragswijziging op korte termijn niet in de rede ligt. Verantwoordelijk Eurocommissaris Timmermans heeft zich echter positief uitgesproken over het tweede punt: inhoudelijker reacties van de Commissie. Overige zaken ter bespreking zijn een mogelijke verlaging van de drempel van 1/3 van het aantal parlementen (momenteel 18 van de 41) en een mogelijke verbreding van de toetsing naar proportionaliteit en rechtsgrondslag. Een werkgroep van nationale parlementen buigt zich, op initiatief van het huidige Luxemburgse EU-voorzitterschap, over deze vragen.[10]
Controle op de regering
Subsidiariteit is een aspect bij de beoordeling van nieuwe EU-voorstellen, dat wellicht onevenredig veel nadruk krijgt, omdat parlementen een directe lijn hebben naar de Europese Commissie, die sommige onder hen in deze eerste jaren volop willen benutten. De parlementaire samenwerking heeft zich tot nog toe vooral op de kaartenprocedure gericht. Daarvoor is een aantal kanalen beschikbaar.
Tijdens de acht weken-termijn wordt informatie uitgewisseld in het netwerk van parlementair vertegenwoordigers en op het digitale platform IPEX. De subsidiariteitstoetsing wordt sinds 2009 in elke Kamer apart uitgevoerd, maar de Eerste Kamer maakt ook gebruik van informatie uit het door de Tweede Kamer bekostigde kantoor van de parlementair vertegenwoordiger in Brussel. Daarnaast treffen parlementariërs en staf elkaar regelmatig in conferenties die door het voorzitterschap of het Europees Parlement worden georganiseerd. Daar wordt echter zelden over de concrete coalitievorming gesproken, al was het maar omdat de acht weken-termijn voor dat proces zelden toevalligerwijs samenvalt met een geplande bijeenkomst.
Het subsidiariteitsmechanisme is echter vooral daarom beperkt, omdat het alleen interne marktregelgeving behelst – waarop het aandeel harde wetgeving in snel tempo afneemt – en dus niet ziet op bijvoorbeeld een handels- of associatieverdrag, migratiepakket of op financieel-economische beleidscoördinatie. In het vervolg van de Kamerbehandeling van EU-voorstellen vindt de integrale politieke afweging plaats van alle aspecten van een Europees beleidsplan. Dat is de indirecte parlementaire controle op Europees beleid – volgens verreweg de meeste parlementen de kern van het parlementaire EU-werk.[11] Hoe meer parlementen hun taak (hetzij vanwege een beperkte capaciteit, hetzij vanwege een sterke monistische rolopvatting) met name in de controle van de regering zien liggen, hoe minder relevant de kaartenprocedure. Deze constatering noopt tot relativering in de discussies over dit instrument, en pleit voor meer nadruk op de kansen van het verder ontwikkelen van de (parlementaire uitwisseling ten aanzien van de) indirecte parlementaire controle waartoe bestaande fora nog onvoldoende ruimte bieden.[12]
‘Scrutiny’
Kennisuitwisseling in de onderhandelingsfase (‘scrutiny’) is vooral daarom kansrijk, omdat de informatie die parlementen van hun regering krijgen uiteenloopt, bijvoorbeeld als het gaat om regelmaat en detailniveau. Het fiche over het oorspronkelijke voorstel aan de Staten-Generaal is daarbij in de Haagse parlementaire behandeling het startdocument, maar in de loop van de maanden of zelfs jaren maken onderhandelingen dat dit voorstel en daarmee het Nederlandse standpunt en het Europese krachtenveld aan verandering onderhevig is. De Staten-Generaal krijgt daarom regelmatig met het Nederlandse standpunt geannoteerde Raadsagenda’s en -verslagen en heeft sinds 2012 toegang tot de database van de Raad waar agenda’s en verslagen van werkgroepen, COREPER en de ministeriële bijeenkomsten te vinden zijn.
Het informatietraject behelst verder regelmatige bespreking met een bewindspersoon van het verloop van de onderhandelingen en de wijzigingen in de Nederlandse inzet. De Tweede Kamer behandelt als een van de weinige Kamers in Europa alle aanstaande Raadsvergaderingen in het openbaar. Dit overleg vindt standaard mondeling plaats tussen Kamercommissie en eerstverantwoordelijk bewindspersoon. Bij haast, in reces of drukte gebeurt dit in een schriftelijke procedure (SO), waarbij in alle gevallen een plenaire afronding mogelijk is (VAO/VSO).
Niet alleen vindt in de plenaire zaal van de Tweede Kamer vóór elke Europese Raad een debat plaats met de minister-president, sinds 2014 wordt ook standaard een terugblikdebat gepland zodat verantwoording kan worden afgelegd. Ter vergelijking: in 2010 werd het vooruitblikdebat in de House of Commons door de premier geschrapt. Van de acht in 2014 door de Commons Scrutiny Commitee aangevraagde debatten over specifieke EU-dossiers vonden er maar twee doorgang, waarbij de geringe belangstelling door de regering als argument werd aangedragen.[13]
Indirecte parlementaire controle op Europees beleid is volgens de meeste parlementen de kern van het parlementaire EU-werk
Het is aan parlementariërs zich, in aanvulling op de documenten en debatten die zij van de regering ontvangt, nader Europees te informeren. Waar dit in de Eerste Kamer met name door schriftelijke vragen gebeurt, maakt de Tweede Kamer voor EU-dossiers gebruik van gesprekken met ambassadeurs, briefings van de Europese Commissie, ronde-tafelgesprekken met stakeholders, videoconferenties met het EP of werkbezoeken aan EU-lidstaten. Het Europese instrumentarium is aan uitbreiding onderhevig. De commissies in de Tweede Kamer hadden net als hun Poolse en Griekse collega’s reeds de mogelijkheid op begrotingen en individuele EU-dossiers rapporteurs aan te stellen. Vanaf september 2015 komt daarbij de procedurele innovatie van een commissie-rapporteur verantwoordelijk voor de behandeling van EU-zaken in den brede. Elke commissie wordt de vraag voorgelegd of hier behoefte aan is, naar het voorbeeld van het Belgische parlement, dat ‘Euro-promotors’ kent, en het House of Commons, waar onder meer in de justitiecommissie met dit systeem is geëxperimenteerd.[14]
‘Het EP kan in mondelinge sessies vertegenwoordigers van Raad en Commissie aan de tand voelen’ Foto: Pixabay
Tijdigheid en kwaliteit van de informatie
Hoewel het Nederlandse parlement uitgebreid en zichtbaar wordt geïnformeerd, is aan de tijdigheid en kwaliteit van de informatie nog wel iets te verbeteren, zo is de gedeelde opvatting van regering en Kamer. [15] Het Nederlandse onderhandelingsstandpunt behoeft geen juridisch bindend parlementair mandaat, zoals in Estland, Oostenrijk en Polen wel het geval is. In het zeldzame geval dat een dossier onderwerp is van een behandelvoorbehoud (een instrument geïntroduceerd bij de ratificatie van het Verdrag van Lissabon) kan de regering weliswaar nog niet instemmen met besluiten in de Raad, maar van gebonden handen is in de praktijk geen sprake, nu dit voorbehoud binnen twee maanden wordt opgeheven nadat een speciaal Kamerdebat aan het voorstel is gewijd.
Anders dan bijvoorbeeld in de Zweedse Riksdag en in het Finse parlement, hoeft het Nederlandse parlement geen toestemming worden gevraagd als tijdens de onderhandelingen van het besproken standpunt wordt afgeweken. Immers, de regering regeert, de Kamer controleert, en kan dit tijdens een gepland overleg voor een volgend Raadsmoment bespreken. Hiervoor is afgesproken dat de geannoteerde agenda’s altijd voldoende informatie bieden over het krachtenveld, inclusief de positie van het Europees Parlement. De kwaliteit en inhoud van deze geannoteerde agenda’s en Raadsverslagen is naar de mening van Kamer en regering nog voor verbetering vatbaar. Daartoe zal per september 2015 door de regering voor deze documenten een format worden ingevoerd waarbij deze informatie naar voorbeeld van het fiche voortaan in een sjabloon met vaste rubrieken zal worden gepresenteerd.
Dat informatie-uitwisseling tussen parlementen in de fase van onderhandelingen toegevoegde waarde zou hebben, blijkt uit het feit dat verscheidene regeringen van EU-lidstaten hun parlement meer (gedetailleerde) informatie over de onderhandelingen sturen dan de Staten-Generaal ontvangt. De Italiaanse Camera dei Deputati krijgt van de regering naast alle Raadsnotulen informatie uit de onderhandelingen met het Europees Parlement, zoals de trilogen, en de Bondsdag krijgt de detailinstructies van Duitse ministeries en de Permanente Vertegenwoordiging, inclusief informele annotaties toegezonden in een nationaal EU-documentensysteem.[16] En het EP kan in mondelinge sessies vertegenwoordigers van Raad en Commissie aan de tand voelen. Hoeveel sterker zou de parlementaire controle niet kunnen zijn, als de informatie uit deze verschillende kanalen (via politieke lijnen gebundeld) door nationale politici gebruikt zou worden.
Tot besluit
Te vroeg...te vroeg... en dan te laat. Alle nationale parlementen worstelen om de Europese quickstep in de maat van de Europese besluitvorming te houden. Daarbij is timing van belang. In de eerste, acht weken-fase van de subsidiariteitstoetsing weten parlementen elkaar in toenemende mate te vinden om prioriteiten, argumenten en procedures uit te wisselen. Daarna begint het Europese onderhandelingsspel pas echt. Juist omdat de nationale parlementen van hun regeringen informatie van uiteenlopende kwaliteit en regelmaat ontvangen en zich op velerlei wijzen zelf informeren, is interparlementaire uitwisseling tussen parlementariërs en staf in deze fase kansrijk. Parlementen en het Europees Parlement hebben immers een gezamenlijke troef in hun controle op het doen en laten van bewindspersonen in de Raad op Europees niveau. Hoewel hun verbinding heeft geleid tot de gestage uitbreiding van een ‘meerlagig parlementair veld’ met vele verbindingen, wordt de nationale controle (‘scrutiny’) nog vooral binnen de eigen organisatie vormgegeven.[17]
Deze investering geldt eens te meer, omdat het democratisch gat zich in de toekomst naar het zich laat aanzien met name urgent manifesteert als gevolg van de Europeanisering op economisch en fiscaal terrein. Crisismaatregelen, het jaarlijkse Europees Semester, maar ook verdergaande plannen voor economische en monetaire samenwerking grijpen in op nationale parlementaire bevoegdheden.[18] Zo is er volgens sommigen sprake van onvoldoende parlementaire controle op het Europese bankentoezicht.[19] Om de nationale parlementaire bevoegdheid in te kleden in geval van (een verschuiving van) besluitvorming op Europees niveau, is ook gesuggereerd het parlementaire bezwaarrecht uit te breiden naar de economische en financiële governance.[20]
Om in de praktijk werk te maken van de daartoe benodigde uitwisseling, is de opbouw van een netwerk cruciaal. Hiervoor kunnen de bestaande interparlementaire conferenties beter worden benut, door vorm en inhoud van de bijeenkomsten af te stemmen op informatie-uitwisseling en onderling contact. Dit is voor beide Kamers der Staten-Generaal een aandachtspunt bij de voorbereiding van de parlementaire dimensie van het Nederlandse EU-voorzitterschap in 2016, onder het toepasselijke motto ‘samen werken aan parlementaire betrokkenheid’.
