ARTIKEL

Over out-sourcen en onthechten

Europese bescherming van mensenrechten anno 2018

Het is een verstandige keuze van de redactie van de Clingendael Spectator om het dossier Mensenrechten al in januari 2018 te publiceren. De Universele Verklaring van de Rechten van de Mens viert haar zeventigste jaar weliswaar pas op 10 december aanstaande – maar tegen die tijd valt er misschien helemaal niets meer te vieren. Oordeel zelf.‍‍[1]

Tour d’horizon

We laten de etnische zuiveringen in Myanmar, de hel van Jemen en de slagvelden in Syrië buiten beschouwing, en beperken ons gemakshalve tot Europa. Daar predikt Viktor Orbán in Hongarije de illiberal democracy: de wereld van nu vraagt om sterke staten en eensgezinde naties.‍‍[2] Geïnspireerd door die visie is de controle op de media versterkt, de rechterlijke macht aan banden gelegd. Niet-gouvernementele organisaties staan onder druk, de Central European University wordt het land uit gewerkt. De regering voert een virulente en manipulatieve campagne tegen migranten en tegen Europa. Tekenend is de foto die een parlementslid van Orbán’s Fidesz-partij op zijn twitter-account plaatste: een stel grijnzende mannen rond een zojuist geslacht varken. Op de rug van het dier staat geschreven: “Dit was Soros”.‍‍[3]

In Polen is de partij Recht en Rechtvaardigheid (PiS) van Jaroslaw Kaczynski pas twee jaar aan de macht, maar men loopt de achterstand op Hongarije snel in. In een vergiftigd politiek klimaat – wie niet mét Kaczynski is, is een slechte Pool‍‍[4] – wordt de rechtsstaat systematisch afgebroken. Binnen enkele maanden na de verkiezingen werd een nieuwe mediawet aangenomen, die de publieke radio en televisie onder direct gezag van de regering bracht; de directies en hoofdredacties werden prompt ontslagen.

Met dezelfde voortvarendheid boog de regering zich over de rechterlijke macht. De minister van Justitie nam de functie van procureur-generaal over, waarmee hij de directe leiding over het openbaar ministerie kreeg. Intussen wist de regering via een aantal ongrondwettige stappen het Constitutionele Tribunaal in haar greep te krijgen. Vervolgens werd de Raad voor de Rechtspraak – en daarmee de benoeming van rechters – onder controle van het parlement gebracht, en kreeg de minister van Justitie de bevoegdheid presidenten van gerechten te ontslaan, zonder opgave van reden. Inmiddels zijn de eerste ontslagen gevallen. Thans richten de pijlen zich op de Hoge Raad en de Ombudsman.

In andere landen – Rusland! – doen zich al veel langer vergelijkbare situaties voor. Niet altijd haalt dat de internationale pers. Zo stelde Rasul Jafarov in Azerbeidzjan van alles in het werk om zijn NGO Human Rights Club te laten registreren – tevergeefs: de autoriteiten schoven steeds weer andere bezwaren naar voren. Toen hij vervolgens met steun van de Noorse ambassade een bijeenkomst organiseerde, werd hij prompt vervolgd wegens financiële malversaties. Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) constateerde een schending van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) en merkte daarbij op dat het hier een al veel langer bestaand en systematisch probleem betrof.‍‍[5]

Turkije dan. Na de couppoging van 15 juli 2016 zijn meer dan 120.000 militairen, politieagenten, rechters, onderwijzers en ambtenaren ontslagen op verdenking van banden met de islamitische geestelijke Gülen, die achter de coup zou zitten. Meer dan 40.000 burgers werden gearresteerd, zo’n duizend scholen en universiteiten gesloten, ruim 1.500 maatschappelijke organisaties ontbonden. Dat een democratisch gekozen regering en parlement zich verweren tegen een poging tot staatsgreep, ligt voor de hand. En natuurlijk worden snel ingrijpende maatregelen genomen om een herhaling te voorkomen. Het zijn echter de aard en omvang van de noodmaatregelen en de gebrekkige rechtsbescherming die grote zorgen baren.

Aan de westflank stemmen de ontwikkelingen ook al niet vrolijk. Toegegeven, de laatste tijd horen we niet zo veel kritiek op Straatsburg vanuit Londen, maar dat komt natuurlijk omdat men de handen vol heeft aan de Brexit. Theresa May had dat liever anders gezien, getuige haar inzet tijdens de campagne rond het Brexit-referendum: “[I]t isn’t the EU we should leave but the ECHR and the jurisdiction of its court.”‍‍[6] In Frankrijk stelden twee van de drie presidentskandidaten zich eveneens zeer kritisch op tegenover het EHRM.

We eindigen onze rondgang in Wenen, waar de FPÖ zojuist is toegetreden tot de regering. Commentaar van Pierre Moscovici, lid van de Europese Commissie: “It is never trivial when an extreme right party joins a coalition in Europe, never ever.”

Er valt natuurlijk veel meer te zeggen; een tour d’horizon als deze is noodzakelijkerwijze beknopt, en daarmee ongetwijfeld kwetsbaar voor het verwijt dat het onvolledig of onvoldoende genuanceerd is. Maar hopelijk kunnen we het eens zijn over het volgende. In diverse Europese landen heeft het democratisch proces tot een autoritaire bestuurscultuur geleid. De democratie functioneert, in elk geval in formele zin: er vinden geregeld verkiezingen plaats waaraan meerdere politieke partijen meedoen en waar de kiezer in vrijheid zijn stem kan uitbrengen. De samenstelling van het parlement weerspiegelt de verkiezingsuitslag en de volksvertegenwoordiging vervult haar taken.

Maar de partij die aldus de meerderheid heeft weten te verwerven, tracht zich vervolgens het staatsbestel toe te eigenen. Sterke leiders – Orbán, Kaczynski, Poetin, Erdoğan – lijken weinig op te hebben met het elementaire uitgangspunt dat redelijke mensen verschillende belangen en verschillende opvattingen kunnen hebben, en dat ieder de gelegenheid moet hebben zijn standpunten effectief naar voren te brengen. Voor pluriformiteit en oppositie bestaat weinig ruimte. Dat verhoudt zich slecht tot een systeem van checks and balances.

De democratie botst met de rechtsstaat. En juist op het breukvlak bevinden zich de mensenrechten: het recht op een eerlijk proces, de vrijheid van nieuwsgaring, de vrijheid van vereniging. Wat doen we daaraan?

De Raad van Europa als hoeder van rechtsstaat en mensenrechten

Als het gaat om de bescherming van rechtsstaat en mensenrechten komen meteen de Raad van Europa en het Europees Hof voor de Rechten van de Mens in beeld. Destijds was het idee immers dat juist ‘Straatsburg’ zou moeten inspringen zodra een land totalitaire trekjes begint te vertonen:

“Democracies do not become Nazi countries in one day. Evil progresses cunningly, with a minority operating, as it were, to remove the levers of control. One by one freedoms are suppressed, in one sphere after another. Public opinion and the entire conscience are asphyxiated. And then, when everything is in order, the Führer is installed and the evolution continues even to the oven of the crematorium. It is necessary to intervene before it is too late. A conscience must exist somewhere which will sound the alarm to the minds of a nation menaced by this progressive corruption, to warn them of the peril and to show them that they are progressing down a long road which leads far, sometimes even to Buchenwald or Dachau. An international Court, within the Council of Europe, and a system of supervision and guarantees, could be the conscience of which we all have need, and of which other countries have perhaps a special need.” ‍‍[7]

We zijn bijna zeventig jaar verder. Het collectieve ‘geweten van Europa’ is er gekomen en we kunnen veilig aannemen dat niemand destijds heeft kunnen bevroeden dat de Raad van Europa zo’n enorme vlucht zou nemen. Intussen is ook de Europese Unie een belangrijke rol gaan spelen bij de bescherming van rechtsstaat en mensenrechten; juist als het gaat om Polen en Hongarije loopt de Europese Commissie in Brussel voorop. Maar in deze bijdrage zullen we ons beperken tot de Raad van Europa. In hoeverre lukt het Straatsburg om daadwerkelijk iets in te brengen tegen aantastingen van de rechtsstaat?

Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens

Als we proberen een balans op te maken, ontstaat een gemengd beeld. Aan de ene kant is de Raad van Europa een enorm succesverhaal. Na de Val van de Berlijnse Muur traden landen als Polen, Hongarije en (toen nog) Tsjecho-Slowakije snel toe tot de Raad van Europa en committeerden zij zich tot vérgaande hervormingen. De voormalige Sovjetrepublieken volgden enkele jaren later. Het EHRM behandelt tienduizenden zaken per jaar en is zonder twijfel het meest gezaghebbende mensenrechtenorgaan ter wereld. Onderdeel van zijn rijke jurisprudentie vormen klassiekers op het gebied van de vrijheid van meningsuiting, zoals de zaak Castells, waarin het Hof een hoog beschermingsniveau toekent aan politici, zeker die van oppositie.

Het Europese Hof heeft duidelijk oog voor de illiberal context waarin sommige klagers zich bevinden

Bovendien heeft het Hof duidelijk oog voor de illiberal context waarin sommige klagers zich bevinden. De Russische dissidenten Navalnyy en Kasparov vonden het Hof in verschillende zaken aan hun zijde. In de zaak van het Hongaarse Helsinki Comité stond het Hof nadrukkelijk stil bij de belangrijke rol van NGO’s als waakhonden van de democratie. In een andere Hongaarse zaak, Karácsony, besteedde het Hof uitgebreid aandacht aan het bijzondere belang om juist de oppositie te beschermen.

En toch … toch is het Hof eigenlijk helemaal niet zo geschikt als early warning system. Ik laat daarbij maar buiten beschouwing dat het Hof slechts kan reageren op de problemen die het krijgt voorgelegd; het kan zich niet eigener beweging ergens op storten. Het Hof moet het hebben van klachten. Maar het lukt domweg niet altijd om aan de hand daarvan bedreigingen van de rechtsstaat vroegtijdig (of in elk geval tijdig) op het spoor te komen en te neutraliseren.

Statenklachten komen bijna niet voor. Sinds de Tweede Wereldoorlog zijn er zegge en schrijve drie statenklachten ingediend.‍‍[8] Dat illustreert dat we de mensenrechten steeds meer hebben uitbesteed – ge-out-sourced in hedendaags jargon – aan ‘Europa’. Het Hof draait op individuele klachten. Vanuit politiek/diplomatiek perspectief is dat een comfortabele situatie: een onafhankelijk professioneel systeem, waar klachten inkomen en juridische uitspraken uitgaan. Staten hoeven zo de vingers niet de branden aan problemen bij de buren.

Er wordt dan ook bijna niet geïntervenieerd in procedures voor het Hof. Zo worden klachten – mogelijke bedreigingen van rechtsstaat en mensenrechten – als het ware ‘onderling’ afgehandeld in de driehoek tussen klager, verweer voerende staat en Hof. Toegegeven, het Comité van Ministers houdt toezicht op de naleving van arresten van het Hof. Daarmee is de betrokkenheid van de lidstaten toch gegarandeerd. Maar het is maar de vraag welke invulling zij aan deze rol geven.

Sinds de Tweede Wereldoorlog zijn er zegge en schrijve drie statenklachten bij het EHRM ingediend

Wat daar ook van zij, individuele klachten zijn er dus in overvloed – maar zij draaien vaak om vrij alledaagse problemen. Het Hof is in z’n element als het fouten en foutjes detecteert in overigens goed functionerende rechtsordes. Het Kroonberoep wordt afgeschaft en vervangen door een systeem van bestuursrechtspraak. Journalisten mogen hun bronnen beschermen. Het is belangrijk – maar het gaat niet om leven en dood van de democratische rechtsstaat.

Geen early warning system?

Als het er echt op aan komt, is een eerste probleem dat de afbraak van de rechtsstaat heel snel kan verlopen, terwijl het Hof pas met een vertraging van jaren daarop kan reageren. De ingrijpende hervormingen van de rechterlijke organisatie in Polen en Hongarije verlopen razendsnel en plaatsen het Hof in wezen voor een voldongen feit. Zeker, het Hof deed een uitvoerige en sterk beargumenteerde uitspraak in de zaak van de Hongaarse rechter Andràs Baka – maar wel ruim vier jaar nadat Baka uit zijn positie als president van het Hongaarse Hooggerechtshof was gezet. Voor Lajos Erményi, de voormalige nummer 2 van datzelfde hof, kwam de uitspraak helemaal te laat: hij overleed tijdens de procedure in Straatsburg. Zo bezien is het EHRM alles behalve een early warning system. De vraag is of het Hof dat niet beter kan organiseren.

Een tweede probleem is dat het Hof vast zit in een juridisch stramien. Dat heb je nu eenmaal met gerechtshoven, ik hoor het u zeggen, maar het brengt wel allerlei beperkingen met zich. Het EVRM beschermt de academische vrijheid als zodanig niet, en dus is het nog niet zo eenvoudig om een goede klacht te formuleren over de doelbewuste afbraak van die vrijheid in Turkije en Hongarije – de ontslagen, de reorganisaties, het chilling effect dat daarvan uitgaat. Het EVRM beschermt wél het recht op een onafhankelijke en onpartijdige rechter – maar wie kan in Straatsburg klagen als de regering week in, week uit kritiek levert op de rechterlijke macht? Wie kan klagen als rechters in de krant worden afgeschilderd als ‘traitors’ en ‘enemies of the people’, terwijl de regering de andere kant op kijkt? De burger, die het gezag van zijn gerechten voor zijn ogen ziet afbrokkelen?

Het EVRM laat alleen individuele klachten toe als de klager zelf slachtoffer is, aantoonbaar nadeel heeft geleden. En dat is nu eenmaal lastig hard te maken als er geduldig wordt gezaagd aan de poten van de rechtsstaat. Zo doet zich dus de paradoxale situatie voor dat het Hof er niet goed de vinger achter kan krijgen als het werkelijk om het behoud van de rechtsstaat gaat. De bedreigingen laten zich lang niet altijd vangen in een juridische procedure.

Vertragingen

Het belangrijkste probleem is echter dat de lidstaten uitspraken soms botweg naast zich neerleggen. Vrijwel alle staten zijn traag bij het uitvoeren van de arresten van het EHRM. Op dit moment wachten bijna 10.000 (!) arresten van het Hof op tenuitvoerlegging. Die zaken betreffen 46 van de 47 lidstaten, en ze gaan natuurlijk lang niet allemaal over moord en doodslag. Ook arresten over trage processen en abominabele detentie-omstandigheden moeten worden uitgevoerd. Dat laat zich soms verklaren door het feit dat wetgeving moet worden aangepast of dat fondsen moeten worden vrijgemaakt – en dat duurt nu eenmaal even.

Maar soms is er geen enkele aanvaardbare reden voor de vertraging. Neem de zaak van Rasul Jafarov. Hiervoor zagen we dat zijn NGO op allerlei manieren werd dwarsgezeten. Het EHRM zag er in maart 2016 een schending van het EVRM in – maar Azerbeidzjan heeft de schadevergoeding die hem werd toegekend, nog altijd niet betaald.

Extremer nog is het geval van Ilgar Mammadov, een oppositieleider uit hetzelfde land. Hij werd begin 2013 opgepakt nadat hij zich op zijn blog kritisch had uitgelaten over het optreden van de politie; later werd hij veroordeeld tot zeven jaar gevangenisstraf. Het Hof constateerde dat de autoriteiten hem op oneigenlijke gronden vasthielden en hem in wezen alleen maar het zwijgen wilden opleggen. Vandaag de dag zit Mammadov nog steeds vast.

Dat roept dus de vraag op hoe serieus de lidstaten het EVRM nemen. Die vraag geldt natuurlijk in de eerste plaats de staat die door het EHRM wordt veroordeeld. Maar die vraag geldt ook de lidstaten in hun rol als lid van het Comité van Ministers. Hoeveel druk oefenen zij uit op een land dat een arrest van het Hof negeert? Als een land daarmee wegkomt, is het met het gezag van het ‘geweten van Europa’ natuurlijk zo gedaan. Het Comité van Ministers vergadert achter gesloten deuren, en dat maakt het uiteraard lastig om met stelligheid te zeggen hoe het er daar aan toegaat. Maar het algemene beeld is toch wel dat de landen uit Noordwest-Europa van oudsher een actieve rol speelden en daarmee politieke steun aan de uitspraken van het Hof gaven. Dat maakt het ook zo zorgwekkend indien landen als het Verenigd Koninkrijk – en Nederland in de tijd van de gedoogcoalitie – zich van het Hof afkeren: het gaat niet alleen om de tenuitvoerlegging van de arresten van het Hof in die landen zelf, maar ook, en misschien nog wel meer, om de steun voor het Hof als zodanig.

De vraag is hoe serieus de lidstaten het EVRM nemen

Nu is de kwestie-Mammadov zó buitensporig, dat de Raad van Europa in actie is gekomen: voor het eerst in de geschiedenis is een speciale inbreukprocedure ingesteld. Hopelijk is dit goed nieuws voor Ilgar Mammadov – maar het heeft lang geduurd, en er bevinden zich meer dissidenten in zijn positie.

De Venetië Commissie en andere organen

We zouden de Raad van Europa geen recht doen als we geen enkele aandacht zouden besteden aan enige andere organen die zich inzetten voor de bescherming van mensenrechten en de rechtsstaat. Doordat zij niet aan strakke procedures zijn gebonden, zijn zij vrijer om zich op de actualiteit te richten en onderwerpen te agenderen. Zo zet Nils Muižnieks, de Commissaris voor de Rechten van de Mens, zich op veel fronten in om de rechtsstaat te steunen. Zijn werk stemt intussen niet tot uitbundigheid:

“In the future, we will likely look back at 2016 as a critical turning point for human rights in Europe. In a positive scenario, we will look back and see it as a low point from which European countries individually and collectively bounced back to reaffirm their commitment to human rights and co-operation. In a darker scenario, we will look back to 2016 as the beginning of the end of the European human rights system and European integration.” ‍‍[9]

Voor de Raad van Europa moet de kater dan ook groot zijn: veel van hetgeen sinds 1989 is bereikt, is in korte tijd door illiberal regeringen weer teruggedraaid.

De European Commission for Democracy through Law ofwel de Venetië Commissie, samen­gesteld uit experts van alle lidstaten, heeft zich over veel van deze ontwikkelingen uitgesproken – gevraagd of ongevraagd. Al doende heeft deze Commissie een imposant oeuvre opgebouwd van gedetailleerde en goed-onderbouwde adviezen; in 2017 culmineerde dat in een ‘rule of law checklist’.‍‍[10] Bij de jongste crisis rond de rechtsstaat, ditmaal in Roemenië, heeft de Raad van Europa de autoriteiten dan ook opgeroepen de voorgestelde hervormingen van de rechterlijke macht eerst nog te laten beoordelen door de Venetië Commissie.‍‍[11]

De effectiviteit van de Commissie is echter afhankelijk van het gezag dat haar wordt toegekend. In veel landen wordt de Venetië Commissie hoog aangeslagen, maar juist in Warschau, Boedapest en Ankara is men de laatste tijd minder onder de indruk.‍‍[12]

Slot

Zo eindigt deze bijdrage in mineur. Het ontbreekt de Raad van Europa niet aan normen, niet aan instrumenten en niet aan inzet. Wél kan de prioritering van activiteiten beter en hapert de regie een beetje: verschillende organen houden zich in hun eigen tempo met verschillende deelaspecten bezig; een gecoördineerd beleid ten aanzien van individuele landen is niet altijd zichtbaar. Maar veel klemmender is dat, als puntje bij paaltje komt, het de lidstaten lijkt te ontbreken aan een sense of urgency.

Uiteindelijk komt alles aan op politieke wil, op de bereidheid enerzijds kritiek serieus te nemen, anderzijds elkaar in ernst aan te spreken als het mis gaat. Maar aan die wil en die bereidheid lijkt het te ontbreken. Een staat wordt (1) veroordeeld door het EHRM, lapt dat arrest (2) aan z’n laars – en (3) komt daar mee weg. Elk van de drie stappen is een reden voor zorg, maar het is vooral de derde stap die zo dramatisch is.

Hoe heeft het zo ver kunnen komen? Een mogelijke verklaring is historisch van aard. De samenwerking in het kader van de Raad van Europa was in eerste instantie een reactie op de oorlog – dat wil zeggen: een oorlog die inmiddels al weer ruim zeventig jaar achter ons ligt en die steeds krachtiger verhalen nodig heeft om weer tot leven te worden gebracht. Ook de Koude Oorlog kwam al weer ruim een kwart eeuw geleden tot een einde. En als dan illiberal ideologieën weer furore maken en als daarmee ook het enthousiasme voor de rechten van de mens verflauwt, dan begint de motor van de Raad van Europa te sputteren.

Het is in dat verband nuttig, maar niet geruststellend, om nog eens terug te bladeren naar de toespraak van Winston Churchill in 1946 aan de Universiteit van Zürich, waar het proces van Europese samenwerking begon:

“The League of Nations did not fail because of its principles or conceptions. It failed because these principles were deserted by those States which had brought it into being. It failed because the Governments of those days feared to face the facts and act while time remained.” ‍‍[13]

Out-sourcing van mensenrechten aan gespecialiseerde Europese organisaties is één ding. Maar als dat leidt tot onthechte reacties, als lidstaten zich erbij neerleggen dat andere landen zich eenzijdig onttrekken aan hun verdragsverplichtingen op het gebied van de rechtsstaat en de mensenrechten, dan tast dat niet alleen het morele zelfbeeld van Europa aan, maar ook de geloofwaardigheid van de hele Europese samenwerking. Voor Europa is dat bedreigender dan de Brexit-crisis.

Noten

Auteurs

---

Deel dit item

---

Download & print PDF