ARTIKEL
Het Europese coalitielandschap in beweging
Coalitievorming is ‘the name of the game’ binnen de Europese Unie. Met de Brexit, een herleving van de Frans-Duitse as en EU-hervorming is er veel beweging in het Europese coalitielandschap. Tekenen zich nieuwe coalitiepatronen af die hun stempel op de EU kunnen drukken? Jan Rood duidt in deze inleidende bijdrage de dynamiek van het Europese coalitiespel.
Wil een land daadwerkelijk invloed kunnen uitoefenen op de besluitvorming in de Europese Raad/Raad van Ministers, dan heeft het medestanders nodig. Dat is niet van vandaag, maar is altijd het geval geweest. Inderdaad: “From its beginnings, European integration has been shaped by coalition structures.”[1] Daarmee kent het coalitiespel (historische) patronen. Sommige landen weten elkaar gemakkelijker te vinden, om reden van geografische nabijheid dan wel thematische gelijkgezindheid. Grote lidstaten, Duitsland en Frankrijk voorop, nemen een bijzondere plek in. Zonder hen is een winnende coalitie niet mogelijk.[2]
Met de aankomende Brexit worden de coalitieverhoudingen binnen de EU opgeschud. ‘Brexit redraws EU alliances’, kopte Politico (14 april 2018). Sommige lidstaten – waaronder Nederland – vrezen met het vertrek van de Britten aan invloed te verliezen, terwijl andere juist aan gewicht hopen te winnen. Kortom, Brexit heeft onmiskenbaar tot een nieuwe dynamiek in het coalitiespel geleid: een zoektocht naar nieuwe partners, naar nieuwe evenwichten.
Die zoektocht heeft extra politieke lading nu met het aantreden van de Grosse Koalition (GroKo) in Duitsland de Frans-Duitse as een heropleving lijkt door te maken. Met de GroKo is Angela Merkel aan haar vierde termijn als bondskanselier van Duitsland begonnen. En aan Franse zijde is daar het elan van Emmanuel Macron, gekozen op een sterk pro-Europese agenda. Daarmee staat het spel rond hervorming van de EU – de leaders’ agenda van Raadsvoorzitter Donald Tusk – en de toekomstige financiering van de Unie definitief op de wagen. Een spel met een hoge politieke inzet: de toekomstige (in-)richting van het Europese project. Een spel dat een deel van de (kleinere) lidstaten – niet in de laatste plaats Nederland – nerveus maakt. Zullen zij geconfronteerd worden met Frans-Duitse voldongen feiten en daarvoor de rekening gepresenteerd krijgen?
© European External Action / Flickr
Federica Mogherini met Angela Merkel en Emmanuel Macron op een top vorig jaar in Parijs.
Tegen die achtergrond – Brexit, herleving van de Frans-Duitse as en EU-hervorming – is duidelijk sprake van beweging in het Europese coalitiespel.[3] Het Nederlands initiatief van maart jl. om met zeven andere landen een alliantie te vormen, mede bedoeld als tegenwicht tegen al te vérgaande Franse plannen voor hervorming van de Eurozone en de EU-begroting,[4] is hiervan één voorbeeld.[5]
Hoe nu deze dynamiek te duiden? Wie gaat met wie? In hoeverre spelen meer structurele geografische en themaspecifieke samenwerkingsverbanden een rol? En welke vragen roept dit spel op voor de positionering van Nederland?
Coalitievorming: het waarom en hoe
Coalitievorming mag dan van alle tijden zijn, de noodzaak coalities aan te gaan heeft de afgelopen decennia door een aantal ontwikkelingen sterk aan urgentie gewonnen. Eén factor is de toegenomen mogelijkheid om binnen de Raad tot gekwalificeerde meerderheidsbesluitvorming (QMV)[6] over te gaan. Binnen de Raad is consensus, ook indien QMV mogelijk is, weliswaar de leefregel, maar de invloed van een individuele lidstaat op de inhoud van het gemeenschappelijk compromis wordt mede bepaald door het vermogen om medestanders te vinden. Hoe dan ook is het niet langer mogelijk om individueel een besluit te blokkeren.
De Britten waren in de EU een ‘natuurlijke partner’ voor vooral de noordelijke lidstaten, waaronder Nederland
Het coalitiespel heeft daarbij, door de uitbreiding van het ledental, door institutionele ontwikkelingen en de verbreding van de Europese beleidsagenda, aan complexiteit en dynamiek gewonnen. Door de uitbreiding is het aantal landen noodzakelijk voor een meerderheid toegenomen, wat impliceert dat meer lidstaten actief moeten worden ‘bewerkt’. Institutioneel is vooral de prominente rol van de Europese Raad van groot belang. Daarmee is een extra inherent politieke laag in het Raadstraject ontstaan, waarbij onderlinge (persoonlijke) relaties op Chef-niveau van cruciale betekenis zijn; dit laatste te meer omdat het op dat niveau welhaast per definitie om gevoelige kwesties gaat. Tot slot is het spel verder gecompliceerd omdat steeds meer (gevoelige) onderwerpen op de Europese agenda staan en coalitievorming zich daarmee tot steeds meer beleidsterreinen uitstrekt.
Eén gevolg is dat nog meer nadruk op vroegtijdige afstemming en coalitievorming is komen te liggen. Met 27/28 lidstaten plaatst een lidstaat die pas in het formele Raadstraject actief lobbyt zichzelf buitenspel. Juist de voorfasen van dit traject zijn dan ook cruciaal, zowel in de Brusselse multilaterale arena als bilateraal tussen de hoofdsteden. Dit belang is met het toegenomen gewicht van de Europese Raad alleen maar groter geworden.. De noodzaak hiertoe weegt zwaarder voor kleine(-re) lidstaten, die hoe dan ook een beslissend gewicht ontberen. Daarmee is ook de bijzondere positie van grote lidstaten onderstreept, Frankrijk en Duitland voorop. Zij hebben wèl dat gewicht en kunnen bovendien gemakkelijker opschalen naar het niveau van de Europese Raad.
Binnen dit krachtenveld staan die lidstaten op voorsprong die in een vroegtijdig stadium meer of minder geïnstitutionaliseerde onderlinge overlegstructuren hebben, die hen in staat stellen elkaar te sonderen en informeren, standpunten op elkaar af te stemmen, etc., zonder dat dit overigens in de praktijk gezamenlijk stemgedrag garandeert. Het hoeft in dit licht niet te verbazen dat de Unie een breed scala aan dergelijke verbanden kent, op basis van territoriale nabijheid en thematische gelijkgezindheid dan wel instellingsgebonden.
Coalities en coalitiepatronen
Het voorgaande verklaart waarom tussen sommige EU-lidstaten om redenen van nabijheid dan wel thematische gelijkgezindheid in de voorfasen van Europese besluitvorming sprake is van hechtere consultatie en afstemming. Dit coalitiepatroon staat als gevolg van de Brexit onder druk. Het Verenigd Koninkrijk, hoewel een ‘awkward partner’, speelde als één van de grote lidstaten op tal van dossiers een belangrijke en sturende rol. Dit gold voor de algehele oriëntatie van het integratieproces – tegen ‘ever closer union’ – maar evenzeer voor thema’s als vrijhandel en interne markt, deregulering, de financiën van de Unie en het belang van trans-Atlantische samenwerking.
Het VK vormde daarnaast een welkom tegenwicht tegen Frans-Duitse dominantie en had met de City of London voldoende gewicht om de belangen van non-Eurolanden te kunnen behartigen. Daarmee waren de Britten een ‘natuurlijke partner’ voor vooral de noordelijke EU-lidstaten, waaronder Nederland. Die rol is uitgespeeld en heeft vooral bij deze landen tot de genoemde zoektocht naar nieuwe verbanden en partners geleid. Daarbij vrezen deze lidstaten vooral een relatieve positieversterking van de zuidelijke lidstaten en een verschuiving van het politieke zwaartepunt naar het Frans-Duitse centrum. Een kanteling die hen naar de rand van het continent zou duwen.
© Pixabay
Een Brexitmanifestatie in Londen in 2017.
Verklaart Brexit daarmee de zoektocht naar alternatieve coalities c.q. nieuwe vrienden zoals die in 2017 begon,[7] urgentie heeft deze zoektocht gekregen met de uitkomst van de verkiezingen in Duitsland en vooral Frankrijk. Met de verkiezing van Emmanuel Macron tot Frans president is een nieuwe dynamiek ontstaan rond het vraagstuk van hervorming van de EU. Macron zet in op een ingrijpende hervorming van de Unie, met bijzondere aandacht voor verdieping van de Eurozone, inclusief deling van risico’s en meer financiële middelen. Een inzet die hij alleen waar kan maken met steun van Duitsland; een inzet ook die haaks staat op de visie van de kleinere noordelijke Euro- en non-Euro-lidstaten. Daarin ligt de nadruk op handhaving van bestaande regels, een beleid van kleine en concrete stappen voorwaarts en een kleinere Europese begroting.[8] Met het VK buiten boord zien zij zich in de Franse plannen bevestigd in hun vrees het kind van de rekening te worden.
Die vrees is in zoverre reëel dat, bezien vanuit het Europese coalitielandschap, de Frans-Duitse as onmiskenbaar de meeste hechte coalitie is. Op basis van het Élysée-verdrag (1963) heeft zich, gemeten naar institutionalisering, intensiteit en niveaus van overleg, en breedte van de agenda, een unieke vorm van samenwerking ontwikkeld, die haar betekenis vooral ontleent aan de onlosmakelijke band met het Europese project.[9] Meer dan andere coalities vormt het Frans-Duitse koppel een integraal onderdeel van de Europese samenwerking. Overeenstemming tussen beide is een voorwaarde voor voortgang EU-breed. In die rol wijkt de Frans-Duitse relatie fundamenteel af van andere meer of minder structurele territoriale en themaspecifieke samenwerkingsverbanden.
Bij die laatste gaat het in de EU van vandaag dan o.a. om samenwerking tussen België, Nederland en Luxemburg in het kader van de Benelux Politieke Samenwerking (BPS); een vorm van informele consultatie in het voortraject van besluitvorming van de (Europese) Raad. De BPS – losstaand van de verdragsmatige samenwerking in de Benelux-Unie – is een van de oudste voorbeelden van territoriale samenwerking binnen de EU. De praktijk van de BPS laat overigens zien dat Nederland enerzijds en België en Luxemburg anderzijds op tal van Europese dossiers niet gelijkgezind zijn. Naast de BPS kan gewezen worden op de Visegrad-4 (Polen, Hongarije, Tsjechië en Slowakije), die elkaar steeds nadrukkelijker vinden op thema’s die een dieper wordende Oost-West-scheidslijn binnen de Unie markeren (rechtsstaat, migratie, klimaat, etc.). En in het noorden van de Unie en de Baltische regio is sprake van samenwerking in het kader van het NB-6- en NB-8-verband.[10]
De Frans-Duitse is onmiskenbaar de meeste hechte coalitie in het Europese coalitielandschap
Meer duurzame samenwerking tussen groepen van lidstaten vindt daarnaast op specifieke thema’s plaats. Te noemen zijn o.a. justitie en binnenlandse zaken (de ‘Salzburg-groep’), sociaal beleid (de ‘Aachen-groep’), EU-financiën (de ‘nettobetalersgroep’) en marktliberalisering (‘Kopenhagen-groep’). Nederland is lid van deze twee laatste groepen. Tot slot is er de ‘Northern Lights Group’, een platform voor vooroverleg op Sherpa-niveau vóór aanvang van een Europese Raad, waaraan Nederland, het VK, Denemarken, Zweden, Finland, Duitsland en Estland deelnemen.
Deze niet volledige opsomming[11] laat zien dat sprake is van een breed en gevarieerd palet aan coalitieverbanden binnen de EU. Maar deze zijn verschillend qua samenstelling, frequentie, intensiteit en niveau van overleg. Kenmerkend is daarnaast dat zij sterk informeel zijn, gericht op de voorfasen van formele besluitvorming, en hoe dan ook de partijen niet binden, en dat de mate van gelijkgezindheid sterk wordt bepaald door het beleidsterrein dat aan de orde is. Daarnaast valt op dat op de zuidelijke dimensie van de EU niet of nauwelijks sprake is van structurele samenwerking c.q. coalitievorming.
Beweging op de assen: is er een patroon?
Brexit en het EU-toekomstdebat hebben onmiskenbaar tot beweging geleid binnen de Unie. De heropleving van het Frans-Duitse duo – dit na de moeizame periode-Merkel/Hollande – is één voorbeeld. De bewegingen tussen kleinere lidstaten, met Nederland als een belangrijke initiator, vormen een ander voorbeeld. Zo zocht Nederland op trilateraal niveau toenadering tot Ierland en Denemarken, werden samen met de BPS-partners de banden aangehaald met de Visegrad-landen, alsmede met de ‘Nordics’ en de ‘Baltics’, en was er, tot slot, de al genoemde gezamenlijke paper betreffende de Euro en de financiering van de Unie; een initiatief dat door sommigen benoemd is als de vorming van een Hanze Liga 2.0. Deze initiatieven laten zien dat de beweging vooral plaatsvindt op de noordelijke en Oostelijke dimensie van de Unie,[12] ingegeven door het aankomend verlies van de Britse partner en de gevoelige onderwerpen op de EU-hervormingsagenda.
Daarnaast zijn het vooral de kleine en kleinere lidstaten die elkaar op deze flank opzoeken. Tussen zuidelijke lidstaten hebben weliswaar ook enkele ad-hoc bijeenkomsten plaatsgevonden, maar gezien het recente aantreden van een eurosceptisch-populistische regering in Italië en de interne politieke problemen in Spanje zal zuidelijke samenwerking er niet eenvoudiger op worden.
© European Parliament
Het vertrek van de Britten uit de EU heeft voor vooral de noordelijke EU-lidstaten geleid tot een zoektocht naar nieuwe verbanden en partners.
Tekenen zich hiermee nieuwe coalitiepatronen af, die hun stempel op de Unie kunnen drukken? Het minste dat geconcludeerd kan worden, is dat de beweging duidt op onzekerheid: onzekerheid over de eigen positie, over de ‘nieuwe’ verhoudingen binnen de EU en over de toekomst van de Unie. Daarbij is geen sprake van nu al duidelijke nieuwe coalitieverhoudingen. Het is ook uitermate onwaarschijnlijk dat zich uit deze dynamiek een brede coherente coalitie zal vormen met een soortelijk gewicht gelijk aan de Frans-Duitse as; met andere woorden, een coalitie die in staat is de richting van de EU beslissend te beïnvloeden. Bestaande coalitieverbanden als de BPS en Visegrad-4 ontberen dat gewicht hoe dan ook, waarbij de Visegrad-4 hooguit als hindermacht zou kunnen fungeren.
Dit laat onverlet dat het vooral voor kleine(-re) lidstaten cruciaal is medestanders te vinden en tegenstanders te overtuigen. De beschreven dynamiek vindt hierin haar oorspong. Maar in een EU van 27 waarin consensus de praktijk is, gaat het uiteindelijk om breed samengestelde en fluïde coalities, inclusief grote/grotere lidstaten, waarbij samenstelling en coherentie sterk afhankelijk zijn van het thema en uitruilmogelijkheden; en dat binnen een Unie met diepere breuklijnen.[13] Kortom, geen vaste coalities, maar een divers geschakeerd patroon van wisselende verbanden, waarin het meer gestructureerd overleg binnen en tussen groepen van landen (BPS, V-4, etc.), afhankelijk van de fase, een plek kan hebben.
De vrees voor Frans-Duitse dominantie en dictaten lijkt de drijvende kracht te zijn achter de Nederlandse zoektocht naar ‘nieuwe’ partners
Dit laatste relativeert ook de met name door Frankrijk bepleite optie van de vorming van een kopgroep binnen de EU. Alleen al als die kopgroep de Eurozone als fundament zou moeten hebben, vereist dat overeenstemming tussen 19 lidstaten. Lidstaten die zelf vaak weer hechte banden hebben met niet-Euro-landen. Zie het genoemde Nederlandse initiatief met o.a. Denemarken en Zweden. En dan is er nog de toch vooral Duitse wens om met de Brexit in aantocht in te zetten op behoud van eenheid binnen de Unie; een inzet die haaks staat op het idee van een kern-Europa.
Nederland tussen wal en schip?
Parlement en regering hebben hun zorg geuit over de Nederlandse positie post-Brexit.[14] Die zorg is verklaarbaar omdat onderzoek laat zien dat Nederland zijn partners structureel het meest in de Noordwest-Europese hoek van de Unie zoekt, met het VK, Zweden en Denemarken als primaire coalitiegenoten.[15] Daarnaast opereert Nederland traditioneel ‘pragmatisch’, d.w.z. dat het zich niet wenst te binden aan vaste coalities en de partnerkeuze vooral door onderwerp en gelijkgezindheid laat bepalen. Dat, zo is de vrees, wordt moeilijker met het VK eruit, de noordelijke dimensie verzwakt en een mogelijk krachtiger Frans-Duits optreden.
Vooral dat laatste lijkt de drijvende kracht te zijn achter de Nederlandse zoektocht naar ‘nieuwe’ partners: de vrees voor Frans-Duitse dominantie en dictaten.[16] Het genoemde initiatief om samen met zeven andere kleine(-re) lidstaten tegenweer te bieden tegen de Franse plannen voor de Eurozone en het EU-budget heeft in ieder geval sterk de connotatie van een tegenwicht tegen een Frans-Duitse ‘Alleingang’. Waar dit initiatief als doel heeft een blokkade op te werpen (bijv. in de vorm van een blokkerende minderheid) is dit tot mislukken gedoemd. De EU-hervormingsagenda bestaat uit ‘Chefsachen’, die op het niveau van de Europese Raad worden behandeld. Blokkerende minderheden spelen daarbij geen rol. Hoe dan ook is daarvoor in het normale Raadstraject een zodanig brede coalitie nodig, dat die bij gebrek aan interne cohesie eveneens zal mislukken.
Maar belangrijker is de vraag of inzet op blokkade, tegenwicht, etc. wel verstandig is; of daarmee niet een ‘window of opportunity’ die zich als gevolg van Brexit openbaart, wordt gemist. En dan gaat het primair om Duitsland. Ook de Duitse positie verandert als gevolg van het Britse vertrek. Ook Duitsland verliest een partner en daarmee een tegenwicht tegen Frankrijk. Op tal van thema’s liggen Frankrijk en Duitsland niet op een lijn, zeker niet als het om de uitwerking, toepassing en ‘details’ van principebesluiten gaat. Duitsland hecht tegelijkertijd zeer aan behoud van eenheid binnen de Unie. Dat Duitsland is post-Brexit ook zoekende naar partners. En dan verkeert Nederland in een bevoorrechte positie. Het is samen met/na Frankrijk de door Duitsland meest gewaardeerde partner.[17] En juist Brexit biedt Nederland mogelijkheden om die positie te verzilveren . Dat sluit coalitievorming met andere lidstaten niet uit, maar dan niet als tegenwicht, maar als inhoudelijk partner van Duitsland.
