Internationale Spectator 4 – 2015 (jrg. 69) – Item 16 van 20

THEMA ARTIKELGeweld in Midden-Amerika

Aanpak van geweld en criminaliteit in Midden-Amerika

Lysette Meuleman

Midden-Amerika kent een groot veiligheidsprobleem. De regio herbergt enkele van de top tien gevaarlijkste steden ter wereld; en Latijns-Amerika wordt als de gevaarlijkste regio ter wereld gezien.[1] Een aanzienlijk deel van het geweld in Midden-Amerika vindt zijn oorsprong in de Mara’s, zogenaamde Midden-Amerikaanse gangs of bendes.

Het geweld komt voort uit intergang- en intragang-conflicten, zoals territoriale disputen en lokale drugshandel. De afgelopen jaren blijven de criminaliteit en het daarmee gepaard gaande geweld echter niet langer beperkt tot lokaal en klein misbruik. De gangs zijn steeds meer verwikkeld in wereldwijde drugshandel en grensoverschrijdende georganiseerde criminaliteit.

Deze mondiale handel loopt vanaf Latijns-Amerika, via Midden-Amerika en de Cariben naar de Verenigde Staten, of via West-Afrika naar Europa. In deze keten vinden diversificatie en verergering van criminaliteit plaats; het betreft naast de genoemde drugshandel onder andere mensenhandel, wapenhandel en corruptie. Deze handel heeft grote ontwrichtende gevolgen voor de samenleving en overheden in gebieden waar de handel plaatsvindt.

Dit komt bovenop de bestaande problematische sociale en economische omstandigheden in deze landen. Instituties kunnen niet langer het hoofd bieden aan de toenemende druk op hun functioneren. Daarnaast veroorzaakt het geweld een vluchtelingenstroom richting de Verenigde Staten dat een verdere ontwrichting van de betrokken landen ten gevolge heeft, vooral wat betreft economie en demografie.

Verbreding en verdieping van criminaliteit en geweld

Kortom, er is sprake van verbreding, verdieping en regionale verspreiding van het geweld en de criminaliteit. Overheden, internationale organisaties en NGO’s hebben diverse strategieën en programma’s opgezet om deze ontwikkeling tegen te gaan. Is dit beleid succesvol geweest?

Dit artikel concentreert zich op beleid betreffende publieke veiligheid, maar er zal ook gekeken worden naar projecten omtrent democratisering en versterking van instituties. De regio betreft Midden-Amerika, d.w.z. de landen Honduras, El Salvador, Guatemala, Costa Rica en Nicaragua.

Het eerste deel behandelt beleid en interventies van Midden-Amerikaanse overheden. Deze proberen het geweld voornamelijk tegen te gaan door harde repressie. Het tweede deel zal ingaan op projecten en programma’s van NGO’s. Deze projecten zijn meestal gericht op preventie van geweld, reïntegratie van jongeren in de maatschappij en het versterken van instituties. In tegenstelling tot het overheidsbeleid, is er weinig onderzoek gedaan naar de effectiviteit van dergelijke programma’s.

Het laatste gedeelte van het essay zal zich richten op wapenstilstanden tussen gangs. Aangezien dit een relatief nieuw en niet veel voorkomend fenomeen is, is er weinig data beschikbaar. Niettemin kan deze ontwikkeling een interessante nieuwe blik op toekomstig beleid werpen.

Politie in Managua, Nicaragua 2011

Politie in Managua, Nicaragua 2011. Foto: Flickr / Jorge Mejía peralta

Mano Dura

Het overheidsbeleid van in het bijzonder de landen in de Noordelijke Driehoek (Honduras, El Salvador en Guatemala) is voornamelijk gericht op Mano Dura (‘Harde Hand’). Dit is een repressief ‘zero tolerance’-beleid, dat er onder andere toe heeft geleid dat meer arrestaties worden verricht en het met de mensenrechten niet zo nauw genomen wordt.[2] Alleen associatie met gangs is al voldoende voor een jarenlange gevangenisstraf, zelfs als het om minderjarigen gaat. Ofschoon in El Salvador ongrondwettelijk verklaard, hebben alle drie de landen Mano Dura de hoeksteen van hun beleid gemaakt.

Het beleid gaat gepaard met stevige militarisering van de politiemacht. De personeelstekorten in de politiemacht die door het nieuwe beleid ontstonden, werden opgevuld door militairen voor publieke taken in te zetten. Verder besloten de drie landen in 2004 tot grensoverschrijdende samenwerking op basis van Mano Dura-beleid.[3]

Op de korte termijn was dit beleid zeer succesvol, maar deze effecten werden tenietgedaan op de lange termijn. Veel van de gearresteerde gang-leden werden door gebrek aan bewijs weer vrijgelaten; gevangenissen raakten overvol en het juridische systeem kon de vele rechtszaken niet aan.[4] Als tegenreactie transformeerden de gangs: ze werden minder zichtbaar in het straatbeeld, en daardoor mobieler. In de gevangenissen legden ze contacten met andere facties, met als gevolg een sterkere organisatie en bredere regionale focus.

Het verschil tussen gangs en de georganiseerde criminaliteit verdween: de gangs namen steeds meer deel aan deze georganiseerde grensoverschrijdende misdaad.[5] Door de stigmatisering werd het voor gangleden steeds moeilijker de gang te verlaten en te re-integreren in de samenleving.[6]

Honduras, El Salvador en Guatemala hebben Mano Dura tot hoeksteen van hun beleid gemaakt.

Bovendien leidde het beleid niet tot vermindering van criminaliteit en geweld. Integendeel, de arrestaties gingen vaak gepaard met mensenrechtenschendingen; criminaliteit en geweld stegen. Doordat het juridische systeem niet was opgewassen tegen de hoeveelheid werk, nam de straffeloosheid toe.[7] Hoewel het aantal moorden gepleegd door gangs omlaag ging, steeg het totale aantal moorden. De gangs werden gewelddadiger en gingen wraakacties op burgers ondernemen. Geweld werd normaler in de gehele samenleving.[8]

Al hanteert de ‘Noordelijke Driehoek’ officieel geen Mano Dura-beleid meer, zij wordt in praktijk nog wel steeds uitgevoerd. De militarisering van de politie gaat door, evenals de mensenrechtenschendingen. Het rechtssysteem is nog steeds overspoeld en er is een gebrek aan politieke wil om noodzakelijke hervormingen door te voeren. Ook vanuit de samenleving blijft de roep om harde repressie klinken, ondanks de gebrekkige resultaten.[9]

Tweede generatie-benaderingen

De afgelopen jaren is er meer nadruk gelegd op alternatief beleid. Dit zijn de ‘tweede generatie-benaderingen’, oftewel beleid dat meer gericht is op preventie, rehabilitatie en reïntegratie. Officieel hebben alle landen in Midden-Amerika een dergelijk beleid, maar het verschil zit ‘m in de uitvoering. Voor sommige landen kan men zich afvragen of dit beleid wel werkelijk met de daad of slechts met het woord beleden wordt. De internationale gemeenschap en NGO’s ondersteunen en implementeren voornamelijk deze tweede generatie-benaderingen.

Tweede generatie-benaderingen nemen de context waaruit het geweld voortkomt nadrukkelijk mee in het vaststellen van het beleid. De programma’s werken bottom-up in plaats van top-down en maken de samenleving en sociale instituties verantwoordelijk voor beleid in plaats van in te zetten op militaire aanwezigheid. Men richt zich op de oorzaken in plaats van de symptomen van geweld.

De belangrijkste actoren in de implementatie van tweede generatie-programma’s zijn, zoals gezegd, de NGO’s. Naast preventieprojecten voor jongeren, rehabilitatie- en reïntegratieprojecten bestaan deze programma’s ook uit initiatieven ten behoeve van vergroting van institutionele capaciteiten en versterking van bestuur.[10] De NGO’s verschillen sterk qua grootte en werkwijze. Het betreft nationale zowel als internationale NGO’s, met private financiering van donorlanden of de internationale gemeenschap.

Costa Rica, 2007

Costa Rica, 2007. Foto: Flickr / Fran Devinney

Vanuit de overheid hebben vooral Panama en Costa Rica een beleid dat gestoeld is op tweede generatie-benaderingen. In Costa Rica laat de officiële strategie van de overheid repressief optreden nog wel toe, maar in de praktijk richt het beleid zich toch vooral op preventie en rehabilitatie.[11] Nicaragua heeft daarentegen wel beleid ontwikkeld dat zich op integratie, versterking van instituties en preventie van jongerengeweld richt, maar daar neemt de lokale politie vaker toevlucht tot repressieve methoden. Dit voedt de discussie of overheden wel echt preventie- en rehabilitatiemethoden aanhangen of dit alleen pretenderen te doen voor de buitenlandse donoren en de internationale gemeenschap.[12]

Ook de landen in de Noordelijke Driehoek hebben officieel enkele tweede generatie-programma’s, maar deze zijn ondergefinancierd en vormen geen echt alternatief voor het repressieve beleid waarop deze drie landen in hun strijd tegen criminaliteit en geweld nog steeds steunen.[13]

Effectiviteit

De heersende consensus is dat tweede generatie-benaderingen een positief effect hebben. Er is echter een aantal problemen. Ten eerste is er vaak sprake van onvoldoende steun van de kant van de lokale en centrale overheden. In de meeste gevallen kunnen NGO’s hun doelstellingen alleen bereiken als ze door de betrokken overheden worden geholpen met voldoende (financiële) middelen en door steun voor de hervormingen. Als die steun er niet is, daalt de effectiviteit van de programma’s; het kan dan zelfs betekenen dat een programma een negatief effect heeft. Als een programma voortijdig wordt afgebroken, kan dit het vertrouwen in de overheid negatief beïnvloeden vergeleken met de situatie bij de start van het programma.[14]

Ten tweede, bij een aantal grotere organisaties, zoals CARSI, is er een gebrek aan communicatie tussen de beleidsmakers op afstand en de grassroots-organisaties die de programma’s implementeren. De centrale beleidsmakers plaatsen het geweld in termen van nationale veiligheid, terwijl medewerkers ter plekke het geweld zien in relatie tot het gebrek aan persoonlijke veiligheid. Die wordt veroorzaakt wordt door structurele factoren, zoals uitsluiting, marginalisatie, gebrek aan onderwijs, tekort aan banen, groeiende economische onzekerheden en gebrek aan basale mensenrechten.[15]

Hierdoor ontstaat discrepantie tussen het door de centrale organisatie ontworpen beleid en de uitvoering ervan in de regio.

Verder is vaak sprake van gebrek aan coördinatie tussen NGO’s. Dit resulteert enerzijds in overlappende projecten en anderzijds in gebrek aan projecten op andere terreinen.[16] Vervolgens rijst de vraag of NGO’s wel alle relevante groepen in de samenleving bereiken. De meeste programma’s richten zich op onderwijs, training en leiderschap; rehabilitatieprogramma’s zijn er slechts in geringe mate. Dit kan een probleem zijn als de veroorzakers van het geweld geen toegang hebben tot de genoemde programma’s.[17]

Het laatste probleem van NGO’s is dat er geen goede evaluatiemechanismen zijn. Programma’s worden vaak geëvalueerd aan de hand van kwantitatieve indicatoren, zelfs wanneer dit niet de beste manier is. Succes wordt gedefinieerd aan de hand van de output (bijv. het aantal workshops dat wordt gegeven). Het daadwerkelijke resultaat in termen van daling van geweld of criminaliteit of van versterkte capaciteit is vaak niet bekend. Dit komt vanwege de moeilijkheid om een dergelijk resultaat te meten en toe te schrijven aan een bepaald programma.[18]

Graffiti in El Salvador, 2008

Graffiti in El Salvador, 2008. Foto: Flickr / Mario Pleitez

Wapenstilstand

Een nieuwe ontwikkeling in Midden-Amerika zijn wapenstilstanden tussen gangs. Tot nu toe hebben deze plaatsgevonden in El Salvador, Belize en Honduras. Alleen in het geval van El Salvador was dat ook een succes. In maart 2012 werd bekend dat de twee grootste mara’s een akkoord hadden gesloten. Er werd een wapenstilstand in acht genomen, in ruil voor overplaatsing van ongeveer 30 bendeleiders naar een minder streng beveiligde gevangenis. De gangs beloofden voorts geen kinderen te rekruteren, geen geweld tegen vrouwen te gebruiken, een gedeelte van de wapens in te leveren en geen moorden meer te plegen.[19]

Na het ingaan van de wapenstilstand daalde het aantal moorden van 14 tot 5,5 per dag.[20] Maar op langere termijn was het resultaat minder rooskleurig. Overheidssteun nam af en de rust die de wapenstilstand bracht werd niet gebruikt om tot een meer permanente oplossing voor het geweldsprobleem te komen, door bijvoorbeeld versterking van instituties en hervormingen bij de politie.[21]

In Belize en Honduras zijn de wapenstilstanden mislukt doordat de gangleiders niet in staat bleken de bendeleden te controleren.

Critici wijzen erop dat de overheid niet in staat is de wapenstilstand af te dwingen en is overgeleverd aan de grillen van de gangs. De onderhandelingen met de overheid zouden de gangs politiek kapitaal en legitimiteit hebben gegeven. Het succes van de wapenstilstand hangt volledig af van de medewerking van de gangs en hun controle over de bendeleden. Het is niet geheel onwaarschijnlijk dat de gangs het geweldsniveau weer opschroeven om meer privileges uit te onderhandelen.[22] Verder zouden gangs zich in de relatieve rust kunnen herorganiseren en de banden tussen individuele bendeleden en de georganiseerde misdaad kunnen versterken.[23]

Sinds de El Salvadoraanse overheid de steun voor de wapenstilstand introk, breekt die af en gaan de criminaliteitscijfers weer omhoog. In Belize en Honduras zijn de wapenstilstanden mislukt doordat de gangleiders niet in staat bleken de bendeleden te controleren. In Honduras waren de moordcijfers na het breken van de wapenstilstand hoger dan ervoor. Een wapenstilstand kan, zoals gezegd, alleen maar succesvol zijn als de leiders controle hebben over de gangs en alle gangs deelnemen. Verder moeten de eisen van de gangs in ruil voor de wapenstilstand redelijk zijn en er moet wettelijk aan voldaan kunnen worden.[24]

Een wapenstilstand is geen permanente oplossing; de rust die gecreëerd wordt moet worden gebruikt om de oorzaken van geweld te analyseren en aan te pakken. Door met de gangs de dialoog aan te gaan, kan er inzicht worden verkregen in hun dagelijkse strubbelingen en gebrek aan toekomstperspectieven, en kunnen de verbanden met mondiale zaken zoals migratie en grensoverschrijdende criminaliteit beter onderzocht worden.[25]

Conclusie: repressief overheidsbeleid weinig succesvol

Dit onderzoek naar beleid gericht op vermindering van geweld en criminaliteit in Midden-Amerika is niet uitputtend en volledig. De gebruikte bronnen suggereren echter dat de huidige activiteiten niet geheel succesvol zijn. Op basis van deze bronnen kan geconcludeerd worden dat het repressieve overheidsbeleid van de landen in de Noordelijke Driehoek heeft gefaald en de bestaande situatie zelfs heeft verergerd.

Hoewel de overheden voornamelijk gericht zijn op Mano Dura-beleid, is er ook sprake van tweede generatie-projecten. Deze zijn echter vaak slechts van tijdelijke aard en boeken geen langdurig resultaat. Het succes van de preventie- en rehabilitatieprogramma’s van NGO’s is moeilijk te bepalen doordat goede evaluaties ontbreken. Daarnaast kunnen zich in de implementatiefase problemen voordoen die de effectiviteit verminderen. De projecten zijn vaak ad hoc en ondergefinancierd, krijgen te weinig steun van lokale en centrale overheden en de coördinatie tussen verschillende projecten is te laag.

De meest succesvolle projecten zijn lokale programma’s, uitgevoerd in nauwe samenwerking met de lokale gemeenschap en ondersteund door relevante politieke machten. Hierbij moeten niet de symptomen, maar de oorzaken van geweld en criminaliteit worden aangepakt. Wapenstilstanden kunnen een periode van rust creëren waarin belangrijke hervormingen kunnen plaatsvinden en zijn in die zin nuttig. El Salvador, het enige land dat tot nu toe een succesvolle wapenstilstand heeft gekend, heeft deze mogelijkheid echter te weinig of niet aangegrepen om politiehervormingen door te voeren en de instituties te versterken.

Aanbevelingen

De onderzochte studies geven een aantal aanbevelingen voor beleid en projecten gericht op het tegengaan van criminaliteit en geweld. Ten eerste is de coördinatie tussen projecten en actoren zeer belangrijk. Ten tweede, alhoewel de overheid door het arresteren van gangleiders als krachtig wordt gezien door het publiek, worden criminaliteit en geweld door die arrestaties niet effectief verminderd. De leiders zijn gemakkelijk te vervangen en de strijd om het leiderschap gaat vaak gepaard met verhoogde geweldsniveaus. Het lijkt efficiënter het niveau eronder aan te pakken. Het in een korte periode arresteren van een groot aantal van de middengroep van een gang verzwakt de organisatie en het blijkt moeilijk de organisatie weer op te bouwen. Hierdoor daalt het geweld sterk.[26]

Onderkend moet worden dat niet alle programma’s gericht op preventie, rehabilitatie en re-integratie effectief zijn. Het is belangrijk goede evaluatiemechanismen op te zetten om te onderzoeken welke projecten echt werken en waarom. Hierbij moet niet alleen naar ‘outputs’ gekeken worden, maar juist ook naar ‘outcomes’.[27] Niet het aantal trainingen telt, maar het effect van die trainingen. Verder hebben programma’s alleen effect als ze geïntegreerd plaatsvinden: in samenwerking met de lokale gemeenschap en in coördinatie met andere programma’s in de regio. Verder is het belangrijk te erkennen dat de lokale gemeenschap niet altijd de beste oplossingen voor haar problemen weet te identificeren. Er moet met de lokale gemeenschap worden samengewerkt, dat is duidelijk, maar dat betekent niet dat de programma’s de wensen van de lokale gemeenschap klakkeloos moeten overnemen.[28]

Ten slotte moet er voldoende steun komen van lokale en centrale overheden. Zonder hun steun kan een project geen langdurig effect hebben. Het verzekeren van deze steun kan moeilijk zijn, omdat programma’s niet zelden een verandering in de politieke balans veroorzaken.

Noten

D. Gagne, InSight Crime 2014 Homicide Round-up (geraadpleegd 12 januari 2015).
M.L. Glebbeek, ‘Mano Dura: Fighting Crime, Violence, and Insecurity With an Iron Fist in Central America’, in: J.B. Kuhns & J. Knutsson (red.), Police Use of Force, Santa Barbara: Praeger, 2010.
O. Jütersonke, R. Muggah & D. Rodgers, ‘Gangs, urban violence, and security interventions in Central America’, Security dialogue, jrg. 40 (2009), nr. 4-5, pp. 382-385.
S. Bakrania, ‘Policy responses to criminal violence in Latin America and the Caribbean’, GSDRC Helpdesk Research Report 934, Birmingham, UK: GSDRC, University of Birmingham, 2013, p. 4.
L. Reisman, ‘Breaking the vicious cycle: responding to Central American Youth Gang Violence’, SAIS review of International Affairs, jrg. 26:(2006), nr. 2, p. 149.
S. Bakrania, ‘Policy responses to criminal violence in Latin America and the Caribbean’, GSDRC Helpdesk Research Report 934, Birmingham, UK: GSDRC, University of Birmingham, 2013, p. 4.
S. Bakrania, ‘Policy responses to criminal violence in Latin America and the Caribbean’, GSDRC Helpdesk Research Report 934, Birmingham, UK: GSDRC, University of Birmingham, 2013, p. 4; L. ten Velde, The Northern triangle’s drugs-violence nexus, TNI Transnational Institute,. No 2012/1, p. 22.
O. Jütersonke, R. Muggah & D. Rodgers, ‘Gangs, urban violence, and security interventions in Central America’, Security dialogue, jrg. 40 (2009), nr. 4-5, p. 385.
M.L. Glebbeek, ‘Mano Dura: Fighting Crime, Violence, and Insecurity With an Iron Fist in Central America’, in: J.B. Kuhns & J. Knutsson (red.), Police Use of Force, Santa Barbara: Praeger, 2010.
N.J. Colletta & R. Muggah, ‘Context matters: interim stabilization and second generation approaches to security promotion’, Conflict, Security & Development, jrg. 9 (2009), nr. 4, p. 445.
C.R. Seelke, ‘Gangs in Central America’, Congressional Research Service, 2014, p. 10; P. Peetz, ‘Youth Violence in Central America: Discourses and Policies’, Youth Society, jrg. 43 (2011), nr. 4, p. 1483.
P. Peetz, ‘Youth Violence in Central America: Discourses and Policies’, Youth Society, jrg. 43 (2011), nr. 4, p. 1482; S. Bakrania, ‘Policy responses to criminal violence in Latin America and the Caribbean’, GSDRC Helpdesk Research Report 934, Birmingham, UK: GSDRC, University of Birmingham, 2013, p. 6; O. Jütersonke, R. Muggah & D. Rodgers, ‘Gangs, urban violence, and security interventions in Central America’, Security dialogue, jrg. 40 (2009), nr. 4-5, p. 13.
O. Jütersonke, R. Muggah & D. Rodgers, ‘Gangs, urban violence, and security interventions in Central America’, Security dialogue, jrg. 40 (2009), nr. 4-5, p. 11.
E.D. Arias & M. Ungar, ‘Community policing and Latin America’s Citizen Security Crisis’, Comparative Politics, jrg. 41 (2009), nr. 4, p. 411.
‘Citizen Security in El Salvador: Improving the Effectiveness of International Aid’, Task Force 2012. University of Washington/The Henry M. Jackson School of International Studies, p. 6.
‘Citizen Security in El Salvador: Improving the Effectiveness of International Aid’, Task Force 2012. University of Washington/The Henry M. Jackson School of International Studies, p. 6.
‘Citizen Security in El Salvador: Improving the Effectiveness of International Aid’, Task Force 2012. University of Washington/The Henry M. Jackson School of International Studies, p. 40.
IOB, Evaluatie van de Nederlandse hulp aan Nicaragua 2005-2008,. Ministerie van Buitenlandse Zaken, p. 144.
L. ten Velde, The Northern triangle’s drugs-violence nexus, TNI Transnational Institute,. No 2012/1, p. 7.
‘Truce on a tightrope: risks and lessons from El Savador’s bid to end gang warfare’, CRU Policy Brief no. 27, Clingendael Institute. 2013, p. 3.
‘Truce on a tightrope: risks and lessons from El Savador’s bid to end gang warfare’, CRU Policy Brief no. 27, Clingendael Institute. 2013, p. 3.
‘Truce on a tightrope: risks and lessons from El Savador’s bid to end gang warfare’, CRU Policy Brief no. 27, Clingendael Institute. 2013, p. 3.
S. Bakrania, ‘Policy responses to criminal violence in Latin America and the Caribbean’, GSDRC Helpdesk Research Report 934, Birmingham, UK: GSDRC, University of Birmingham, 2013, p. 9.
‘Truce on a tightrope: risks and lessons from El Savador’s bid to end gang warfare’, CRU Policy Brief no. 27, Clingendael Institute. 2013, pp. 4-7.
‘Truce on a tightrope: risks and lessons from El Savador’s bid to end gang warfare’, CRU Policy Brief no. 27, Clingendael Institute. 2013, p. 6/7.
V. Felbab-Brown, ‘Changing the Game or Dropping the Ball?’, Latin America Initiative Foreign Policy at Brookings, 2014, p. 32.
V. Felbab-Brown, ‘Changing the Game or Dropping the Ball?’, Latin America Initiative Foreign Policy at Brookings, 2014, p 36.
V. Felbab-Brown, ‘Changing the Game or Dropping the Ball?’, Latin America Initiative Foreign Policy at Brookings, 2014, p 36.