THEMA ARTIKELOnrust in het Oosten van Europa
De EU moet het Oostelijk Partnerschap herzien
EU-initiatieven op het gebied van buitenlands beleid zijn doorgaans als een mammoettanker. De start is traag, maar eenmaal op stoom zijn ze moeilijk te stoppen of van richting te veranderen. Toch lijkt de Europese Unie het Oostelijk Partnerschap niet te kunnen voortzetten nu de relatie met Rusland verder verslechtert en het nog jonge initiatief wordt geconfronteerd met twee splitsingen. Tijd voor Brussel het Oostelijk Partnerschap te vernieuwen.
Het Oostelijk Partnerschap kwam in 2009 tot stand op initiatief van Polen en Zweden en is onderdeel van het bredere Nabuurschapsbeleid uit 2004, dat ook Noord-Afrika en delen van het Midden-Oosten omvat. Het Oostelijk Partnerschap dat de relaties met Oost-Europa (Moldavië, Oekraïne en Wit-Rusland) en de Zuid-Kaukasus (Armenië, Azerbeidzjan en Georgië) voor haar rekening neemt en buren “alles biedt behalve instituties” wordt momenteel door de EU geëvalueerd als onderdeel van het Nabuurschapsbeleid – begin maart verscheen een ‘EU green paper’ om de discussie verder aan te zwengelen en richting te geven.
Met betrekking tot de oostelijke component werd op 21 en 22 mei jl. in Riga een top georganiseerd door Europese Raad-voorzitter Letland, terwijl de volledige evaluatie van het Nabuurschapsbeleid pas in de herfst wordt verwacht. Enige aanpassingen liggen in de lijn der verwachtingen, maar een volledig nieuw beleid lijkt onwaarschijnlijk.
Vermeden geopolitiek
Toch lijkt de EU het Oostelijk Partnerschap niet te kunnen voortzetten terwijl de relatie met Rusland verder verslechtert en de door Brussel vermeden geopolitiek in de ‘gedeelde regio’ met Rusland nu een harde realiteit is. Het Oostelijk Partnerschap wordt geconfronteerd met twee splitsingen, die het zelf hielp bewerkstelligen.
Ten eerste, een scheiding tussen Oekraïne – waar het EU-partnerschapsbeleid de Maidan-protesten deed ontstaan – en de rest: Oekraïne is niet alleen in bevolkingsomvang ongeveer gelijk aan de andere vijf landen samen, maar vereist nu ook een andere aanpak vanwege het conflict met Rusland en de noodzaak van Europese hulp. Kan het land zijn soevereiniteit behouden onder voortdurende Russische aanvallen? Zijn Europa en partners bereid massaal te investeren in een onafhankelijk Oekraïne?
Ten tweede, een scheiding tussen landen die vorig jaar een associatie- en vrijhandelsovereenkomst tekenden met de Europese Unie (Georgië, Moldavië en Oekraïne) en landen die voor lidmaatschap van de door Rusland geleide Euraziatische Economische Unie (EEU) kozen (Armenië en Wit-Rusland) of zich aan geen van beide verbond (Azerbeidzjan). Betekent dit dat de EU deze laatste drie landen opgeeft en een splitsing accepteert?
Het Maidan-plein in Kiev in 2013. Foto: Europese Unie
Flexibiliteit vereist
Om te voorkomen dat de EU kansen laat liggen met landen die geen overeenkomst tekenden en zich ervan te vergewissen dat degenen die dat wel deden ook de overeenkomsten implementeren, is flexibiliteit vereist.
Dit geldt zeker voor Oekraïne, waar vanwege de oorlog momenteel weinig terechtkomt van hervormingen. Uiteindelijk zal óf Rusland de strijd winnen, waarbij Oekraïne terugkeert naar een corrupte politiek die in de praktijk tegen Moskou aanschurkt en qua retoriek holle Europese hervormingsbeloftes doet, óf Oekraïne weet Rusland buiten de deur te houden, met ‘tijdelijk’ verlies van de Krim en een gedeelte van de Donbass-regio, waarna het zich kan richten op hervormingen en aansluiting bij Europa.
De EU en partners moeten proberen het conflict zoveel mogelijk uit de militaire en in de economische sfeer te brengen – de kracht van Europa en de zwakte van Rusland
De krachten die de Maidan-revolutie bewerkstelligden, steunen de regering in haar strijd tegen de door Rusland gesteunde separatisten, maar zullen hervormingen eisen wanneer het conflict tot een einde komt. Pas wanneer de Minsk II-overeenkomst naar tevredenheid wordt uitgevoerd, er geen gevechten meer plaatsvinden en Kiev een hervormingsplan indient, zal er naar verluidt een donorconferentie worden georganiseerd.
De EU en partners moeten proberen het conflict zo veel mogelijk uit de militaire en in de economische sfeer te brengen – de kracht van Europa en de zwakte van Rusland. Het land zal massale (macro-economische) hulp nodig hebben en daarnaast zal de EU een actieve en begeleidende rol moeten spelen bij de hervormingen; van decentralisatie tot anti-corruptie en van het juridische stelsel tot een omslag in de veiligheidssector.
Moldavië beste jongetje van de klas
Moldavië werd de afgelopen jaren door de EU gepresenteerd als het beste jongetje van de klas. Een pro-Europese coalitie wist het land sinds 2009 richting een associatieovereenkomst met Brussel te loodsen, hoewel de hervormingen vooralsnog oppervlakkig blijven. De nieuwe regeringscoalitie die eind februari tot stand kwam beschikt niet over een meerderheid in het parlement en is afhankelijk van communistische steun, wat een standvastig hervormingsbeleid zal tegenhouden.
Rusland geeft steun aan een oppositiepartij – de socialisten – en heeft het land nog niet opgegeven, aangezien het ook een ‘bevroren conflict’ exploiteert in Transnistrië, dat zich begin jaren negentig afscheidde van Moldavië. Het is zaak voor de EU Moldavië zo snel mogelijk van het vrijhandelsovereenkomst te laten profiteren, aangezien de armoede enorm is en het land gevoelig blijft voor Russische handelsembargo’s.
Wit-Russisch spel
De Wit-Russische leider Alexandr Loekasjenko maakte al lang geleden zijn keuze voor Rusland. Het land participeert ook maar gedeeltelijk in het Oostelijk Partnerschap vanwege de EU-sancties die nog van kracht zijn.
Enerzijds zit Wit-Rusland in zijn maag met de sterke band met Rusland en het EEU-lidmaatschap, nu het snel bergafwaarts gaat met de Russische economie; anderzijds probeert Loekasjenko een slag te slaan door zich te profileren als vredesstichter en neutrale partij tussen Rusland en Oekraïne, c.q. het ‘Westen’. Het Wit-Russische spel van de ene machtige buur tegen de andere uitspelen, zal niet worden beëindigd door een sterkere bilaterale focus in EU-beleid. Wel kan de EU meer flexibel reageren om hervormingen te bevorderen.
Hoog risico Zuid-Kaukasus
In de Zuid-Kaukasus is het beeld al even gemengd, terwijl deze regio ook een hoog risico loopt op een conflict waarbij Rusland betrokken is; hetzij in Georgië, waar Rusland Abchazië en Zuid-Ossetië onafhankelijk verklaarde na een korte oorlog in 2008, of in Nagorno-Karabach waar Rusland steun verleent aan het geïsoleerde Armenië tegen het rijke Azerbeidzjan.
Georgië heeft vorig jaar een associatieovereenkomst met Brussel getekend en hoopt in de toekomst ook NAVO-lid te worden. De vreedzame overgang van Mikheil Saakasjvili’s leiderschap (door eerlijke verkiezingen in 2011 en 2013) naar een ‘Georgische Droom coalitie’ gefinancierd door de miljardair Bidzina Ivanishvili, heeft veel bijgedragen aan de democratische weerbaarheid van het land. Waar de Georgische keuze voor Europa ondubbelzinnig is, zal de weg naar verdere hervormingen moeizaam zijn en actieve steun van Europa vereisen.
Armenië afhankelijk van Rusland
Armenië had, net als Georgië, Moldavië en Oekraïne, zich via hervormingen en onderhandelingen voorbereid op het sluiten van een associatie- en vrijhandelsovereenkomst met de EU, maar moest hier in september 2013 onder druk van Moskou van af zien. Jerevan is afhankelijk van militaire steun van Rusland alsmede van energieleveranties, terwijl het welzijn van een grote groep Armeense migratiewerkers in Rusland op het spel staat.
Armenië is nog niet verloren als partner voor Europa
Armenië ‘koos’ voor de Euraziatische Economische Unie, waar het begin 2015 lid van werd toen deze organisatie (met Rusland, Wit-Rusland, Kazachstan en binnenkort Kirgizië als andere leden) uit een douane-unie ontstond. Armenië probeert nu alsnog een associatieovereenkomst zonder vrijhandelscomponent los te krijgen in Brussel, dat daar momenteel terughoudend op reageert. Hier is flexibiliteit vereist, omdat Armenië dan misschien wel voor Rusland heeft moeten kiezen, maar als partner voor Europa nog niet verloren is.
Azerbeidzjan steeds dictatorialer
Deze flexibiliteit van relaties lijkt al te gelden voor Azerbeidzjan, dat de afgelopen jaren met Brussel onderhandelde over een ‘Strategisch Moderniseringspartnerschap’; een document dat weinig om het lijf heeft vergeleken met een associatieovereenkomst, waarbij een partner een deel van alle EU-regelgeving overneemt.
De gesprekken liggen stil vanwege onvrede in Baku; Azerbeidzjan wil de nadruk leggen op samenwerking inzake energie, terwijl de Unie ook aandacht wil besteden aan democratische hervormingen. Vanwege zijn rijkdom aan olie en gas kan Azerbeidzjan het zich veroorloven zich noch aan de EU noch aan Rusland te verbinden.
Het land wordt met het jaar dictatorialer. Eerst schakelde het regime-Aliyev de politieke oppositie uit en vervolgens werden de vrije media beteugeld. Het afgelopen jaar waren NGO’s en denk tanks die geld ontvingen uit het buitenland aan de beurt; er lopen nog verscheidene processen tegen deze organisaties en veel Azeri-activisten zitten achter de tralies of zijn het land ontvlucht.
Ondertussen presenteert Azerbeidzjan zich actief als gezellig land, waar in 2012 het Europees Songfestival plaatsvond en deze zomer de eerste Europese Spelen worden georganiseerd. Vooralsnog is het aandeel van de gasimport door Europa uit Azerbeidzjan verwaarloosbaar en is het zaak voor de EU en lidstaten om een duidelijke koers te varen tegen dit regime dat hoopt te profiteren van de spanningen tussen de EU en Rusland.
President van Azerbeidzjan, Ilham Aliyev. Foto: Europese Unie, 2014
Actieve bilaterale aanpak
Een actieve bilaterale aanpak is essentieel voor de EU om het maximale uit de instrumenten die het tot haar beschikking heeft, te halen. Een van de voornaamste van die instrumenten is visumliberalisatie; toenemende mogelijkheden voor burgers uit onze buurlanden om gemakkelijk(er) de EU te bezoeken voor zaken, studie of vakantie is een gewilde ontwikkeling in deze landen en zet aan tot een aantal sleutelhervormingen.
Moldaviërs kunnen sinds 2014 de EU al zonder visum bezoeken; binnenkort is dit waarschijnlijk ook het geval voor Georgiërs en Oekraïners, op termijn gevolgd door de andere landen.
Weinig resultaten
De multilaterale aspecten van het Oostelijk Partnerschap lijken tot nu toe weinig te hebben opgeleverd. Vertegenwoordigers van de zes landen en de EU treffen elkaar regelmatig binnen diverse ‘platforms’ (democratie; economie; energie; en uitwisselingsprogramma’s), om ervaringen te delen. Er is ook een parlementaire component: Euronest. Dit laatste mechanisme voegt weinig toe, daar Wit-Rusland niet mee mag doen, Azerbeidzjan niet mee wil doen en de meeste andere landen inmiddels bilaterale delegaties hebben met het Europees Parlement.
Zes ‘vlaggenschip’-projecten (van ontwikkeling van het midden- en kleinbedrijf tot en met het milieu) hebben tot nu toe weinig concreets opgeleverd en moeten nauwkeurig geëvalueerd worden. Positiever was de creatie van een forum voor NGO’s, dat frequent bijeenkomt en de EU en partnerregeringen van advies dient – hoewel de impact beperkt blijft. Een soortgelijk forum werd ook opgericht voor uitwisseling van zakelijke contacten.
Moe van ‘groepstherapie’
Omdat de EU geen lidmaatschap in de aanbieding heeft en de oostelijke buren zich verschillend ontwikkelen, lijkt een multilaterale focus gedoemd te mislukken
Het ligt in de aard van de EU de wereld in regio’s op te delen en in de relaties met die (vaak kunstmatige) regio’s samenwerking en integratie te bevorderen overeenkomstig de recente historie van de Unie. Dit werkte redelijk op de Balkan na de oorlogen van de jaren ’90, hoewel deze landen ook snel moe waren van de ‘groepstherapie’ en hun eigen relaties wilden ontwikkelen met de EU.
Omdat de EU (vooralsnog) geen lidmaatschap in de aanbieding heeft en de oostelijke buren zich verschillend ontwikkelen, lijkt een multilaterale focus gedoemd te mislukken. Een vernieuwd Oostelijk Partnerschap zal meer flexibel moeten zijn waar het om grote projecten gaat. Alleen landen die echt interesse tonen doen dan mee, terwijl de EU alleen zou moeten coördineren; groepjes van lidstaten zouden de daadwerkelijke samenwerking aangaan.
Behalve een sterkere bilaterale focus en een meer praktische multilaterale aanpak, zou de EU de volgende zaken.
Vasthouden aan eis democratische hervormingen
Ten eerste moet de EU vasthouden aan de eis van democratische hervormingen. Deze landen worden pas echt betrouwbare partners wanneer het volwaardige democratieën zijn, met een rechtsstaat en respect voor mensenrechten. De Unie moet dubbele standaarden voorkomen, zoals in het geval van Wit-Rusland, waartegen sancties van kracht zijn, terwijl Azerbeidzjan, dat van groter strategisch en economisch belang is, gevrijwaard wordt van maatregelen.
Op de lange termijn zal een politiek van “een oogje dicht knijpen” contraproductief zijn, aangezien deze landen instabiel blijven. Anderzijds moet Europa er klaar voor zijn snel en adequaat bij te springen indien landen echt willen hervormen; de Maidan-eis was niet zo zeer gericht vóór Europa, maar voornamelijk tegen corruptie.
Uitbuiten aantrekkingskracht EU
Ten tweede zal de nadruk meer moeten komen te liggen op het ontwikkelen van contacten tussen samenlevingen naast het contact op politiek en bureaucratisch niveau. De EU heeft nog steeds een enorme aantrekkingskracht op deze samenlevingen – inclusief degenen onder Russische invloed– en die aantrekkingskracht moet meer worden uitgebuit door visumliberalisering, beurzen voor jongeren om in de EU te komen studeren en samenwerking tussen een verscheidenheid aan burgerorganisaties.
Uiteindelijk zijn we geen buren, maar wonen we in hetzelfde Europese huis. Alleen deze grensoverschrijdende ‘socialisering’ kan waarlijke democratische ontwikkelingen tot stand brengen.
Ondersteunen hervormingen veiligheidssector
Het Oostelijk Partnerschap krijgt vaak de kritiek dat het veiligheid en stabiliteit probeert te bevorderen, maar geen veiligheidscomponent heeft. Inderdaad, de kleine veiligheidsrol van de EU valt niet onder het Partnerschap, maar is onderdeel van het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid (GVDB, waaronder grenscontrole in Georgië en hervorming van grenscontroles op de grens tussen Oekraïne en Moldavië valt).
Een EU-veiligheidsstrategie gericht op de oostelijke buren ligt niet in de lijn der verwachtingen. De lidstaten zien de EU hier niet als de aangewezen organisatie. De EU kan in dat opzicht alleen een actieve rol spelen door samenwerking met de NAVO en binnen het kader van de OVSE.
Wat echter wel via het Oostelijk Partnerschap kan worden bewerkstelligd, is het ondersteunen van hervormingen in de veiligheidssector (politie, veiligheidsdiensten, maar ook juridische hervormingen, enz.). Deze hervormingen zijn in sommige landen al op gang gebracht (Georgië en Moldavië, en voorheen in Oekraïne), maar zouden mogelijk ook een rol kunnen spelen om de risico’s op conflict tussen Armenië en Azerbeidzjan te verminderen.
Actievere rol lidstaten
Daarbij moeten we erkennen dat de EU het niet alleen kan. Tijdens de demonstraties in Kiev had de EU geen invloed en in onderhandelingen met Rusland, waar Duitsland en Frankrijk het initiatief namen, evenmin. Lidstaten zullen een meer actieve en vooraanstaande rol moeten spelen. Polen en Zweden ontwikkelden het Oostelijk Partnerschap in 2009. Een nieuwe versterkte versie verdient de steun van lidstaten door het actief leiden van projecten, maar ook door EU-functionarissen en nationale bewindslieden samen naar conferenties te laten afreizen en bezoeken af te leggen.
De EU als mammoettanker zal het Oostelijk Partnerschap niet zomaar opzeggen of het radicaal over een andere boeg gooien. De EU blijft een technocratische organisatie; als buren een sterkere band met de Unie willen ontwikkelen, zullen ze dit moeten accepteren en hier mee leren werken.
Wel zal de EU meer strategisch moeten denken en handelen in de oostelijke regio’s van Europa. Op elk EU-initiatief zal Rusland een reactie beramen. Beloftes en beleid van de Unie – zoals het aanbod van een associatieovereenkomst voor Oekraïne vlak voor de Maidan-revolutie – hebben grote invloed op deze landen en samenlevingen, die vooralsnog instabiel zullen zijn, met inbegrip van Rusland zelf. Europa moet beseffen dat het ingezette beleid met een morele grondslag ook een grote verantwoordelijkheid meebrengt.
Voor meer informatie over Europa en de Kaukasus zie www.cascade-caucasus.eu. Voor meer informatie over Europa en Centraal Azië zie www.eucentralasia.eu.
