Internationale Spectator 4 – 2015 (jrg. 69) – Item 2 van 20

artikel

Instabiliteit rond Europa

Confrontatie met een nieuwe werkelijkheid[1]

Alfred van Staden

Net als zijn Europese partners wordt Nederland geconfronteerd met een nieuwe werkelijkheid. Lange tijd was het buitenlands en veiligheidsbeleid van Den Haag gebaseerd op de veronderstelling dat de zone van vrede, stabiliteit en welvaart die binnen de grenzen van de Europese Unie was ontstaan, zou kunnen worden uitgebreid naar geheel Europa en zijn directe omgeving. De mogelijkheden tot beïnvloeding van de verhoudingen buiten het EU-gebied zijn echter overschat.

Met het ingrijpen van Rusland in Oekraïne, de opmars van ISIS in Syrië en Irak en de desintegratie van Libië, is aan de flanken van Europa een ‘gordel van instabiliteit’ ontstaan die een directe bedreiging vormt voor de veiligheid van Europa en dus ook van Nederland. Daarom adviseert de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) de regering het Nederlandse veiligheidsbeleid te herijken.

Rusland

Aan de oostgrens van Europa zal de huidige instabiliteit als gevolg van de Russische intimidatiepolitiek voor langere tijd voortduren. Het leiderschap van president Poetin lijkt vooralsnog gesteund te worden door de heersende elite. Mocht hij toch op enig moment het veld moeten ruimen, dan zal dit waarschijnlijk geen wijziging in het binnen- en buitenlands beleid van Rusland tot gevolg hebben.

In de visie van de Russische president vormen de binnenlandse politieke orde, het buitenlands beleid en Ruslands internationale positie een onlosmakelijke drie-eenheid. Een sterke staat is een voorwaarde voor een assertief buitenlands beleid, dat op haar beurt weer voorwaarde is voor een onafhankelijke plaats op het wereldtoneel.

Rusland hanteert daarbij een eigen opvatting van nationale soevereiniteit. Dit begrip staat voor een machtspositie die zich keert tegen inmenging van buitenaf, geen bedreiging toestaat van het interne regime en de privileges van de huidige elite beschermt. Het staat ook voor een positie die een maximale internationale bewegingsvrijheid mogelijk moet maken, zeker in de eigen geografische omgeving.

Militaire parade in Moskou op 9 mei 2015

Militaire parade in Moskou op 9 mei 2015 ter ere van de overwinning op Nazi-Duitsland. Foto: Flickr / Misha Sokolnikov

Moskou’s militaire macht

Sinds een aantal jaren investeert Rusland fors in de modernisering van de krijgsmacht. In 2015 zal een derde van het federale budget worden besteed aan uitgaven voor defensie en veiligheid in het algemeen. Van dit budget is een belangrijk deel geoormerkt voor de vernieuwing van de Russische kernwapens. Kernwapens vervullen een belangrijke rol in de Russische militaire doctrine. Simulaties van inzet van deze wapens maakten deel uit van vrijwel alle grote militaire oefeningen in de afgelopen jaren. Oefeningen van het Russische leger hebben een steeds grootschaliger karakter gekregen.[2] Vooral de Baltische staten maken zich zorgen over Russische militaire verplaatsingen en troepenconcentraties in hun buurt.

In Poetins visie vormen de binnenlandse politieke orde, het buitenlandbeleid en Ruslands internationale positie een drie-eenheid

De crisis rond Oekraïne heeft laten zien dat Rusland zich voorts bedient van een breed scala aan instrumenten van hybride oorlogvoering. Weliswaar is hybride oorlogvoering als zodanig geen nieuw fenomeen, maar de wijze waarop Rusland van deze methode gebruik maakt door middel van bijvoorbeeld cyber- en informatie-operaties en manipulatie van energietoevoer, is dat wel. Daarnaast vertonen Russische bommenwerpers en oorlogsschepen zich steeds vaker in het luchtruim boven Europa c.q. de wateren rond Europa. Ze veroorzaken incidenten die niet anders dan als provocaties zijn te bestempelen.

De schaduw van de Russische militaire macht reikt over de oostgrenzen van Europa heen en destabilisatie van de Baltische staten door Rusland is niet uitgesloten. De AIV komt tot de conclusie dat de relatie van de EU-lidstaten met Rusland moet worden gebaseerd op een realistisch beeld van het land. Dit houdt in: Rusland maakt aanspraak op een positie van grote mogendheid in de wereld (en wenst dienovereenkomstig te worden behandeld), streeft naar herstel van de vroegere Sovjetinvloedssfeer en ziet zichzelf niet als deelgenoot van de Europese samenwerking.

Politieke en economische relatie EU-Rusland op nieuwe leest

De EU zou er daarom goed aan doen de politieke en economische relatie met Rusland op een nieuwe leest te schoeien. De veiligheidspolitieke dimensie moet een zwaarder gewicht krijgen teneinde meer recht te doen aan de aard van de onderlinge betrekkingen. Deze wordt in belangrijke mate bepaald door competitie om invloed in de wederzijdse buurregio, waarbij Rusland grove druk niet schuwt. De EU dient derhalve afstand te nemen van het huidige model van de partnerschaps- en samenwerkingsovereenkomst, dat hinkt op de gedachte dat Rusland uiteindelijk de waarden en regels van de Unie zal overnemen.

Hoewel mogelijkheden voor overleg en dialoog altijd moeten worden benut, zijn de vooruitzichten voor constructieve samenwerking met Rusland waarschijnlijk voor langere tijd ronduit slecht. De EU-lidstaten dienen hoe dan ook te voorkomen dat ze door Rusland uit elkaar worden gespeeld, bijvoorbeeld op energiegebied of over verlenging van het Europese sanctieregime.

Het Midden-Oosten en Noord-Afrika

Volgens de AIV zal ook de instabiliteit in het Midden-Oosten en Noord-Afrika geruime tijd aanhouden. Om te beginnen met Irak: de Amerikaanse bezetting van dit land heeft zoals bekend geleid tot de ontmanteling van het Baath-regime (inclusief de strijdkrachten) en de politieke marginalisering van de soennitische bevolking. Vooral dit laatste maakte krachten vrij voor de opkomst van ISIS.

De vooruitzichten voor constructieve samenwerking met Rusland zijn waarschijnlijk voor langere tijd ronduit slecht

Wat Syrië betreft, heeft het Westen zich lange tijd afzijdig gehouden. Hier profiteerde ISIS enerzijds van de weerzin onder grote delen van de Syrische bevolking tegen het bewind van president Bashar al-Assad en anderzijds van het onvermogen van de zogenaamde gematigde groepen in Syrië een einde aan dit bewind te maken. De dreiging die van ISIS uitgaat, werd manifest na de uitroeping van het ‘kalifaat’ door ISIS in Syrië en Irak in juni 2014, de snelle terreinwinst die deze beweging daarop boekte en de groei van het aantal jihadstrijders.

Libië grootste veiligheidsrisico voor Europa

De AIV legt er echter de nadruk op dat de situatie in Libië door de geografische nabijheid van dit land een groter en directer veiligheidsrisico voor Europa vormt dan die in Syrië en Irak. Het machtsvacuüm dat in Libië is ontstaan na de interventie van de NAVO en de val van Khaddafi in 2011, heeft geleid tot een situatie van totale wetteloosheid. Hierdoor is Libië een failed state geworden. Door de aansluiting van extremistische bewegingen in het land bij ISIS zijn de conflicthaarden in Syrië, Irak en Libië in zekere mate met elkaar verbonden. De anarchie in Libië heeft een uitstralingseffect in de verre omtrek. Naast een broedplaats voor terroristische organisaties, die mogelijk aanslagen voorbereiden in Europa, vormt Libië het centrum voor een internationaal crimineel netwerk dat handelt in wapens, drugs en mensen.

De westerse regeringen kunnen betrekkelijk weinig directe invloed in de onderhavige regio uitoefenen. De strijd om de politieke toekomst van de Arabische wereld, zo beklemtoont de AIV, is een strijd die vooral door de mensen in de Arabische landen zelf moet worden gevoerd. Deze landen dragen de verantwoordelijkheid voor de oplossing van hun conflicten. Europa en de Verenigde Staten moeten zich dan ook zoveel mogelijk op de achtergrond houden. Beide hebben wel een groot belang bij de uitkomst van de strijd om de politieke controle over de landen in de regio en dat rechtvaardigt naar de mening van de AIV steun, materieel en personeel, aan groeperingen die niet vijandig tegenover de westelijke wereld staan.

Alleen wanneer een humanitaire catastrofe dreigt of westerse veiligheidsbelangen rechtstreeks worden geraakt, komt militair ingrijpen in aanmerking. De AIV beveelt de Nederlandse regering aan versnippering in de Nederlandse ondersteuningsprogramma’s tegen te gaan. De Nederlandse bijdragen ten behoeve van Irak en Syrië moeten in hoofdzaak worden gericht op hervormingen van de veiligheidssector en op humanitaire bijstand. Nederland zou ook een aandeel dienen te nemen in mogelijke EU-ondersteuning, bijvoorbeeld in de vorm van trainers en adviseurs, van de wettige regering in Libië.

Demonstrant in Tripoli

Demonstrant in Tripoli, februari 2014. Foto: Flickr / jorge_vitrubio.net

Europese samenwerking

De afnemende publieke steun voor de Europese integratie heeft ook een (negatieve) weerslag op de inzet van de EU-lidstaten voor het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid. Vooral de grotere lidstaten wensen belangrijke besluiten voor zichzelf te behouden en volgen veelal nationale voorkeuren.

Ook tekent zich een nieuwe rolverdeling af. Frankrijk moet Duitsland voor laten gaan als leider van Europa, terwijl Italië zich vooral bekommert om de gevolgen van de immigratiegolf uit Noord-Afrika en het Midden-Oosten. De traditionele Britse rol als Europees voortrekker in internationale veiligheidskwesties is afgezwakt doordat Londen meer afstand is gaan nemen van de EU. Gaandeweg heeft de Duitse dominantie op economisch gebied zich vertaald in een leidende rol binnen de Europese politiek. Als gevolg hiervan kijken Europese lidstaten steeds meer naar Berlijn als het gaat om de richting van hun buitenlands beleid.

Naar een Politieke Unie en een nieuwe veiligheidsstrategie

De AIV acht de tijd nog (lang) niet rijp voor de oprichting van een Europese defensiemacht, hoe wenselijk dit doel op zichzelf misschien is. Daarvoor is het noodzakelijk dat de EU-lidstaten een gemeenschappelijke visie op het buitenlands beleid ontwikkelen en overeenstemming bereiken over een Politieke Unie. Aan beide voorwaarden wordt niet voldaan. De AIV ziet vooralsnog meer in de pragmatische samenwerking van pooling and sharing tussen gelijkgestemde EU-lidstaten; dit levert meer concrete resultaten op dan het najagen van een abstract ideaal. Duitsland lijkt gaandeweg steeds meer bereid te zijn om in Europa ook op veiligheidsgebied een grotere verantwoordelijkheid op zich te nemen. De AIV vindt dit een gunstige ontwikkeling, mede in het licht van de afzijdige opstelling van het Verenigd Koninkrijk.

De AIV is van mening dat de EU zo snel mogelijk een nieuwe veiligheidsstrategie moet formuleren om mede daarmee de Europese defensiesamenwerking een nieuwe impuls te geven. In de nieuwe veiligheidsstrategie moeten reële streefdoelen worden opgenomen over de noodzakelijke Europese defensiecapaciteiten. De invoering van een Europees semester, waarin de defensieministers elkaar inzage verschaffen in en aanspreken op nationale ontwerp-defensiebegrotingen en investeringsplannen, zal kunnen bijdragen aan de intensivering van de onderlinge defensiesamenwerking.

Het Atlantisch bondgenootschap

De collectieve verdediging als kerntaak van de NAVO staat als gevolg van de gewijzigde veiligheidssituatie weer volop in de belangstelling. De opstelling van het Readiness Action Plan en de oprichting van de Very High Readiness Joint Task Force (VJTF) vormen de eerste maatregelen in reactie op de uitdaging van het Russische optreden aan de oostgrens van het bondgenootschap. Het doel van de nieuwe militaire formatie is de reactiesnelheid van de NAVO te vergroten. Een andere maatregel in dit verband is uitbreiding van air policing boven de Baltische staten.

De AIV is van oordeel dat nadere acties geboden zijn. In de eerste plaats moet worden voorzien in de behoefte aan nieuwe contingency-planning, vooral op het gebied van hybride oorlogvoering. Daarnaast moeten de NAVO-lidstaten stevig investeren in het opbouwen van de capaciteit op divisie- en legerkorpsniveau, dit om te voorkomen dat er een gevaarlijk ‘gat’ ontstaat tussen de VJTF (en de NATO Response Force) als tripwire en het nucleaire arsenaal. Met het trekken van een (te) zware wissel op de Amerikaanse escalatiebereidheid zou afbreuk worden gedaan aan de geloofwaardigheid van artikel 5 van het Noord Atlantisch-verdrag.

Verder is het noodzakelijk dat de NAVO de dreiging van cyberaanvallen en cyberwarfare aanzienlijk meer prioriteit geeft en hiervoor de noodzakelijke middelen in bondgenootschappelijk verband ontwikkelt.

Verhoging defensie-uitgaven

Vooralsnog hebben de meeste NAVO-lidstaten geen gevolg gegeven aan het besluit van de NAVO-top in Wales om de defensie-uitgaven te verhogen in de richting van de NAVO-norm van 2% BBP. Gunstige uitzonderingen zijn een aantal Oost-Europese landen en Duitsland, dat de komende vier jaar in totaal 8 miljard euro aan het defensiebudget toevoegt. Frankrijk blijft hierbij met een verhoging van 3,8 miljard over eenzelfde periode duidelijk ten achter, terwijl het Verenigd Koninkrijk voor het eerst onder de 2%-drempel dreigt te zakken.

Een politiek feit van de eerste orde blijft dat de Verenigde Staten nog altijd het leeuwendeel (driekwart) van de bondgenootschappelijke defensie-uitgaven voor hun rekening nemen. De ongelijke lastenverdeling tussen beide zijden van de Atlantische Oceaan is onhoudbaar geworden, vooral omdat voor de Amerikanen tegenwoordig niet langer Europa maar Oost- en Zuidoost-Azië de strategische prioriteit is. Naar het oordeel van de AIV kunnen de Europese bondgenoten, gezien het risico van aantasting van hun vitale belangen, niet langer weglopen voor hun verantwoordelijkheid grotere offers te brengen voor de Europese veiligheid.

Internationale helikopteroefening Hot Blade in juli 2014

Internationale helikopteroefening Hot Blade in juli 2014. Foto: Ministerie van Defensie

Nederland

Nederland profileert zich nog altijd graag als ‘middelgroot’ land in Europa, maar de Nederlandse invloed is de afgelopen decennia als gevolg van uiteenlopende oorzaken verminderd. Veiligheid en veiligheidsbeleid zullen, evenals voor de andere Europese lidstaten, de komende jaren in het buitenlands beleid als geheel prioriteit moeten hebben.

Dit heeft ontegenzeggelijk gevolgen voor andere onderdelen van het beleid, zoals het Nederlandse mensenrechtenbeleid. De afnemende machtspositie van het Westen en de verruwing van de internationale verhoudingen betekenen dat de naleving van mensenrechtenafspraken een nog grotere krachtsinspanning vergt dan in het verleden al het geval was. Om resultaat te bereiken zal Nederland nog nauwer met gelijkgezinde landen moeten samenwerken.

Sterkere oriëntatie op Duitsland

De instabiliteit rondom Europa noopt Nederland tot een strategische herpositionering in Europa. De AIV acht het wenselijk dat Nederland streeft naar vormen van speciale samenwerking met één of meer grote lidstaten. Gezien de leidende rol die Duitsland in Europa speelt (vooral ook in het Oekraïne-dossier), ligt een sterke oriëntatie van Den Haag op Berlijn voor de hand. Nederland zou Duitsland moeten aanmoedigen ook op veiligheidsgebied een meer geprononceerde positie in te nemen. Waar Nederland voorheen op het gebied van veiligheidsbeleid de blik op het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten had gericht, dwingen de gewijzigde veiligheidssituatie op het Europese vasteland en de beperkte betrokkenheid van de Britten tot een meer continentaal georiënteerde opstelling.

In de NAVO dient Nederland zich nog sterker dan voorheen tot spreekbuis te maken van de landen die aandringen op een groter Europees aandeel in de gezamenlijke inspanningen. Paradoxaal is dit de beste manier om te bereiken dat de Amerikanen zich bij Europa betrokken blijven voelen. Wat verder de bilaterale relatie met Rusland aangaat, de AIV beveelt de Nederlandse regering aan geopolitieke overwegingen nadrukkelijk mee te wegen in de mate waarin met dit land banden op energiegebied worden aangegaan.

Vergroting van de defensie-inspanning hard nodig

De AIV maakt zich sterk voor een aanzienlijke vergroting van de Nederlandse defensie-inspanning. Nederland besteedt thans slechts 1,16% van het nationaal inkomen aan defensie. Daarmee zit het ver onder het gemiddelde van de Europese NAVO-landen van 1,6%. Een kwart eeuw bezuinigingen heeft een forse aanslag gepleegd op de inzetbaarheid, het voortzettings- en het escalatievermogen van de krijgsmacht. Het ambitieniveau is stelselmatig verlaagd en (ondersteunende) basiscapaciteiten zijn verminderd of zelfs geheel afgeschaft (zoals het tankwapen). Het gevolg is een groot verlies aan slagkracht.

De huidige toestand van de krijgsmacht is naar het oordeel van de AIV uiterst zorgwekkend en vraagt om een forse correctie, vooral in het licht van de spanningen die Rusland veroorzaakt. Door dit laatste is de eerste hoofdtaak van de krijgsmacht in het geding, het leveren van een bijdrage aan de bescherming van het bondgenootschappelijk verdragsgebied. De regering moet erop voorbereid zijn dat de NAVO ook op Nederland een beroep kan doen een omvangrijke militaire formatie ter beschikking te stellen ter afschrikking van mogelijk offensief optreden van Rusland aan de oostgrens. Hiertoe is Nederland momenteel niet of nauwelijks in staat.

Een ‘Deltaplan krijgsmacht’

De AIV stelt een geleidelijke verhoging van het defensiebudget voor naar een niveau van circa 1,6% van het BBP binnen een periode van tien jaar, met inachtneming van de NAVO norm van 2%. De AIV acht het redelijk dat Nederland, dat qua rijkdom tot de top van het bondgenootschap behoort, ten minste het gemiddelde bereikt van de Europese landen. Op basis van de huidige omvang van de Nederlandse economie betekent het voorstel op termijn een structurele verhoging van het defensiebudget met ruim 3 miljard euro.

Het lijkt de AIV gewenst een ‘Deltaplan krijgsmacht’ op te stellen, dat voorziet in een meerjarig financieel kader ten behoeve van een stabiele ontwikkeling van de krijgsmacht. Hierdoor kunnen in de eerste plaats tekorten aan onder meer reservedelen en munitievoorraden worden weggewerkt en is herstel mogelijk van de operationele basiscapaciteiten die de afgelopen jaren zijn weggesneden. Een eerste vereiste is het hervinden van de balans tussen gevechts- en ondersteunende capaciteiten.

Mocht een aanzienlijke verhoging van het defensiebudget politiek haalbaar blijken te zijn, dan kan het ambitieniveau van de krijgsmacht – en dus het voortzettingsvermogen – weer worden verhoogd. Er komt in dat geval ruimte voor vervangingsinvesteringen (onder meer onderzeeboten, fregatten en extra jachtvliegtuigen) en nieuwe investeringen. Hierbij gaat de aandacht nadrukkelijk uit naar inlichtingen- en cybercapaciteiten en special forces vanwege de toegenomen dreiging op het gebied van hybride oorlogvoering.

Als het gaat om de uitvoering van de tweede hoofdtaak van de krijgsmacht (deelname aan vredesoperaties in het kader van de bescherming van de internationale rechtsorde), is er ook dringend behoefte aan uitbreiding van de helikopter-capaciteit. Verder dient een aparte en toereikende regeling te worden getroffen voor de bekostiging van de inzet van de krijgsmacht bij uiteenlopende operaties. Teveel kosten worden nu gedekt uit het lopende defensiebudget, wat ten koste gaat van andere noodzakelijke uitgaven.

Ten slotte vindt de AIV het raadzaam dat de Nederlandse krijgsmacht in beginsel alleen deelneemt aan operaties in conflictgebieden in en aan de randen van Europa. In de afgelopen jaren was naar de mening van de Raad sprake van een te verspreide geografische inzet.

Conclusie

De Europese landen, en dus ook Nederland, worden geconfronteerd met een nieuwe werkelijkheid, in het bijzonder op veiligheidsgebied. Dit noopt tot herziening van de ambities en prioriteiten in het beleid met betrekking tot de directe omgeving van Europa. De relatie met Rusland moet op een meer realistische leest worden geschoeid, terwijl de doelstellingen ten aanzien van Noord-Afrika en het Midden-Oosten zich in eerste instantie moeten beperken tot het bereiken van minimale orde en stabiliteit.

Om de directe en indirecte gevaren die de Europese landen bedreigen het hoofd te bieden, dient de afschrikkingscapaciteit van de NAVO te worden versterkt en het Europese veiligheids- en defensiebeleid van nieuwe impulsen te worden voorzien. De Nederlandse regering moet het EU-voorzitterschap in 2016 aangrijpen om voorstellen te doen voor het maken van concrete afspraken over nieuwe gezamenlijke Europese defensie-investeringen. Ten slotte is het noodzakelijk dat Nederland aanzienlijk meer financiële middelen voor de krijgsmacht vrijmaakt.

Noten

Dit artikel is een samenvatting van het advies van de Adviesraad Internationale Vraagstukken, Instabiliteit rond Europa: Confrontatie met een nieuwe werkelijkheid, dat op 30 april 2015 is uitgebracht. De auteur was voorzitter van de Commissie Vrede en Veiligheid van de AIV, die dit advies heeft voorbereid; hij dankt Marja Kwast, secretaris van deze Commissie, voor haar hulp bij de opstelling van dit artikel.
Thomas Grove, ‘Russia starts nationwide show of force’, 16 maart 2015.