opinie
Schaf VN-vetorecht bij inzet chemische wapens af
Het vetorecht van de vijf permanente leden van de VN-Veiligheidsraad (P5) staat al vele jaren ter discussie. Frankrijk stelt nu voor dat de P5 hun veto opgeven als het een resolutie aangaande massale wreedheden betreft. VVD-Kamerlid Han ten Broeke pleit in dit artikel voor een pragmatische invulling van het Franse voorstel door de gedragscode automatisch toe te passen bij de inzet van chemische wapens.
Nog voordat de Verenigde Naties werden opgericht, liet Nederland bij monde van de toenmalige minister van Buitenlandse Zaken Van Kleffens al een kritisch geluid horen ten aanzien van het vetorecht. De minister voorspelde in 1945 dat het vetorecht een gezonde internationale rechtsorde in de weg zou staan. Een voorspelling die – helaas – uitgekomen is.
De gruwelijkheden die plaatsvonden in Rwanda, het voormalig Joegoslavië en Soedan – zonder ingrijpen van de Veiligheidsraad – staan eenieder nog helder voor de geest. De frustratie over het gebruik van het vetorecht kreeg een nieuwe impuls toen China en Rusland met hun veto internationaal ingrijpen in Syrië tegenhielden.
Manke VN
In een tijd waarin bevolkingen voortdurend worden bedreigd met massamoord, mogen humanitaire interventies niet door een manke VN onmogelijk worden gemaakt. Dat is simpelweg onaanvaardbaar. Verandering van het vetorecht van de permanente leden, waarmee de volkenrechtelijke orde minder als een dwangbuis kan gaan werken, is noodzakelijk om de legitimiteit en autoriteit van de Veiligheidsraad – en daarmee van de internationale vrede, veiligheid en stabiliteit – te waarborgen.
De meeste permanente leden van de VN-Veiligheidsraad zijn echter tegen afschaffing van het vetorecht. Daar met name Rusland en de Verenigde Staten meermaals hebben aangegeven niets te zien in een beperking van hun vetorecht – zij kunnen er daarmee immers in invloed alleen nog maar op achteruitgaan – zal een formeel amendement van het Handvest geen enkele kans van slagen hebben.
Zitting van de VN-Veiligheidsraad. Foto: VN
Frans initiatief
Lidstaten zijn in het verleden met creatievere oplossingen gekomen, helaas zonder succes. Frankrijk, één van de permanente leden, neemt nu het initiatief. In 2013 kwam de Franse minister van Buitenlandse Zaken Laurent Fabius met een veelbelovend voorstel: afzien van het gebruik van het vetorecht indien er sprake is van massale wreedheden.[1] Het gaat in dit voorstel om een niet-bindende gedragscode waarin wordt vastgelegd dat de permanente leden gezamenlijk en vrijwillig hun veto opgeven als het een resolutie aangaande massale wreedheden betreft, een Responsibility to Abstain.[2]
Morele kosten
Weliswaar is de vorm van een gedragscode noodzakelijk, het is tevens een zwakte. De Australische oud-minister van Buitenlandse Zaken verwoordde het treffend: “the trouble with gentleman’s agreements is that there aren’t enough bloody gentlemen”.[3] Toch vormt dit geen doorslaggevend argument tegen een Responsibility to Abstain.
Hoewel het initiatief geen juridische verplichtingen creëert om van het gebruik van het veto af te zien, zal een dergelijke overeenkomst de politieke en morele kosten van het gebruik van het vetorecht wel degelijk vergroten. De P5 worden gedwongen duidelijker dan voorheen te motiveren waarom zij tegen een resolutie stemmen, ofwel comply or explain, waarmee een ‘hidden veto’ – permanente leden kunnen stemming over resoluties afwenden door te dreigen met een veto – minder gemakkelijk kan worden ingezet.
Een dergelijke overeenkomst zal de politieke en morele kosten van het gebruik van het vetorecht wel degelijk vergroten
Dit zal leiden tot internationale discussie, waarmee de consensus over een fundamentele humanitaire ondergrens, te weten: het niet inzetten van het veto bij massale wreedheden, dichterbij wordt gebracht, gevolgd door een mobilization of shame – in de internationale politiek een van de weinige pressiemiddelen – als het veto tóch wordt ingezet.
Een nadeel van het Franse voorstel is dat de gedragscode niet van toepassing is indien ‘vitale nationale belangen’ in het geding zijn. Het risico is zeer groot dat de grote mogendheden creatief met deze definitie om zullen gaan. Zo is China voor 40% eigenaar van de Greater Nile Oil Pipeline in Soedan en houdt Poetin er een zeer vriendschappelijke relatie met Bashar al-Assad op na. Voor beide landen geldt dat ze wat betreft ontwikkelingen in respectievelijk Soedan en Syrië kunnen stellen dat deze hun ‘vitale, nationale belangen’ kunnen raken. Maar ook zij zullen dat dan in the court of public opinion moeten motiveren.
Leidende rol Nederland
De steun voor het Franse voorstel die toenmalig minister Timmermans – zij het in zeer algemene termen – kenbaar maakte, was een stap in de goede richting. Nederland dient echter actiever bij te dragen aan het actuele debat over de toekomstige status van het vetorecht. Nederland, het land dat de bevordering van de internationale rechtsorde in zijn grondwet heeft verankerd, kan een leidende rol spelen bij de toekomstige discussie over de nauwe relatie tussen ‘vitale, nationale belangen’ en de belangen van de internationale rechtsorde als geheel.
Daarbij moet de nadruk niet komen te liggen op het vetorecht an sich, maar meer op de grootschalige wreedheden die nu doorgang kunnen vinden vanwege het onacceptabele gebruik van het instrument. Het vetorecht werd immers in het leven geroepen om te zorgen voor een werkzame relatie tussen de diverse wereldmogendheden en niet om mensenrechtenschendingen onder de mantel der liefde te bedekken door dergelijke wreedheden te scharen onder ‘vitale nationale belangen’.
Nederland kan een leidende rol spelen bij de toekomstige discussie over de nauwe relatie tussen ‘vitale, nationale belangen’ en de belangen van de internationale rechtsorde als geheel
In een gistende wereld met een toenemend aantal regionale conflicten en de daarmee gepaard gaande wreedheden moeten we in elk geval de humanitaire ondergrens veiligstellen om een zekere orde te behouden. En dat is weer een vitaal nationaal belang van een land als Nederland.
Responsibility to Protect
Een belangrijke vraag bij het Franse voorstel is wanneer er sprake is van massale wreedheden en wie het laatste woord heeft hieromtrent. Wat betreft de invulling kan gekeken worden naar het leerstuk van de Responsibility to Protect. Deze doctrine houdt in het kort in dat de internationale gemeenschap collectief mag ingrijpen wanneer een staat de eigen bevolking niet kan of wil beschermen tegen genocide, misdrijven tegen de menselijkheid of oorlogsmisdrijven. Deze misdaden zijn gedefinieerd in het Statuut van Rome inzake het Internationaal Strafhof.[4]
De secretaris-generaal van de VN krijgt het uiteindelijke laatste woord om te bepalen of er sprake is van massale wreedheden. Hij kan dit doen op eigen initiatief, op voorstel van de Hoge Commissaris voor de Mensenrechten of indien vijftig lidstaten hem hiertoe opdracht geven. De instelling van een permanente onderzoekscommissie, die de secretaris-generaal leidt, is hiervoor noodzakelijk.[5]
OPCW-inspecteurs komen aan in Syrië in oktober 2013. Foto: VN
Pragmatische invulling: chemische wapens
Nu Rusland heeft aangegeven weinig in het Franse voorstel te zien,[6] is het noodzakelijk de gedragscode op een andere, meer pragmatische manier in te vullen. Een haalbaar alternatief zou zijn dat de gedragscode automatisch van toepassing wordt indien sprake is van de inzet van chemische wapens.
De Syrische dictator al-Assad was de laatste die dit gruwelijke wapen inzette – en hij kwam daar ook nog mee weg door een last minute diplomatieke interventie van Veiligheidsraadslid Rusland, dat daarmee een militaire interventie van twee andere leden van de Veiligheidsraad voorkwam.[7] Dan gaat diplomatie werken als een instrument om weg te komen met de meest gruwelijke van alle misdaden. En wie dergelijke wapens inzet, mag niet gepardonneerd worden.
Het verbod op chemische wapens is immers de enige van de drie wapenconventies – chemisch, biologisch en nucleair – die van kracht is in 190 landen en daarmee op 98% van het wereldoppervlak.[8] Het inzetten van conventionele wapens is daarmee uiteraard niet minder immoreel. Het grote verschil met conventionele wapens is echter het volstrekt willekeurig karakter, het zeer beperkte militaire nut en de totale weerloosheid van de bevolking tegen de inzet van dit wapen. En aangezien hier al sinds de loopgraven van Ieper brede consensus over bestaat, is deze meer pragmatische invulling van het voorstel het overwegen waard.
Geloofwaardigheid herstellen
Door ineffectief optreden bij massale wreedheden heeft de Veiligheidsraad, het machtigste orgaan van de Verenigde Naties, aan geloofwaardigheid, gezag en legitimiteit ingeboet. Die erosie zal verergeren als, in een chaotisch en conflictrijke wereld als de onze – die constant om actie van de Veiligheidsraad vraagt – schurken wegkomen met een gruwelijke misdaad als de inzet van chemische wapens.
Dat is niet alleen schadelijk voor de leden van de Veiligheidsraad, maar voor alle VN-lidstaten. In het bijzonder voor een klein, open en kwetsbaar land als Nederland, dat voor zijn eigen toekomst, veiligheid en welvaart meer dan gemiddeld afhankelijk is van stabiliteit en orde in de wereld. En dus moet een appèl om de geloofwaardigheid van de Veiligheidsraad te herstellen juist van Nederland komen.
Maar ook mag van Nederland worden verwacht het Franse voorstel van een dosis realisme te voorzien. Dus pleit ik ervoor dat Nederland zijn positie en traditie inzet om deze hervorming, een beperking op de inzet van het veto, actief te bepleiten.
Steun voor Frans voorstel
De vervolgstappen zijn glashelder: voor het Franse voorstel moet actief steun worden geworven bij voldoende lidstaten. Hiervoor dient Nederland zijn campagne voor de zetel in de Veiligheidsraad te gebruiken. Het Franse voorstel moet worden beperkt tot het onomstreden verbod op de inzet van chemische wapens. Bovendien moet het een expliciet doel worden van Nederlands buitenlands beleid om het handjevol landen dat nog moet ratificeren daartoe aan te sporen.
Indien een reële barrière wordt opgeworpen voor het gebruik van veto als er sprake is van de inzet van chemische wapens – de Responsiblity to Abstain – wordt een historische stap gezet op weg naar een meer voorspelbare en stabiele wereld. Dan kan Koenders op de schouders van Van Kleffens staan.
