De blijvende relevantie van de EU

De vluchtelingencrisis stelt de Europese Unie voor een zware krachtproef. Het is onzeker hoe de EU deze zal doorstaan. De Amerikaanse politicoloog George Friedman meent de uitkomst al te kennen: door een overmaat aan tegenstrijdige belangen zal de EU marginaliseren en afglijden tot een museumstuk. Dat risico is zeker aanwezig, maar absoluut niet onafwendbaar. Friedman miskent de ingrijpende gevolgen die het falen van de Europese integratie zou hebben voor het ‘zaken doen’ en voor het functioneren van de lidstaten in de wereldeconomie. Naarmate die consequenties duidelijker worden, zullen deze ook tegenkrachten oproepen.

Middelpuntvliedende krachten
De Europese Unie is onderhevig aan sterke middelpuntvliedende krachten. Nu de stabiliteit van de eurozone althans voorlopig lijkt verzekerd, is het de vluchtelingencrisis die scherpe scheidslijnen trekt tussen de lidstaten van de EU. Deze zijn nog verdiept door de nationalistische (en anti-Duitse) opstelling van de nieuwe Poolse regering en de aantasting van de rechtsstaat waarover de Europese Commissie haar zorgen uitspreekt.[1]

Daarenboven zijn er nog de Britten – in het bijzonder de Engelsen – die hun voortdurende strijd of ze nu wel of niet enige soevereiniteit willen delen met landen op het continent, binnenkort per referendum gaan beslechten – hopelijk voor een lange reeks van jaren. En ook Nederland mag naar de stembus, voor een raadgevend referendum over het Associatie-akkoord dat de EU met Oekraïne heeft gesloten. De uitslag daarvan kan nog wat extra splijtstof binnen de EU opleveren.

De afgelopen zestig jaar heeft de Europese integratie zich sterk verbreed (naar nieuwe beleidsterreinen), verdiept (door verdergaande, sterker bindende afspraken) en stapsgewijs uitgebreid van oorspronkelijk 6 naar inmiddels 28 lidstaten. Onderwijl is daarmee het IJzeren Gordijn doorbroken dat Europa ruim 40 jaar in twee blokken verdeelde.

Maar die verbreding, verdieping en uitbreiding hebben zich niet zonder slag of stoot voltrokken. Crises en crisismanagement hebben de dynamiek van de Europese integratie door de jaren heen sterk bepaald. Daarbij heeft Europa veel ervaring opgedaan – op moéten doen – in het beheersen van tegenstellingen en conflicten tussen lidstaten door een evenwichtige, op consensus gerichte belangenafweging in gemeenschappelijke structuren.[2]

Deling der machten
Die binding in gemeenschappelijke structuren – integratie – vormt een cruciaal element; met meer vrijblijvende samenwerking tussen lidstaten kun je niet een interne markt met gemeenschappelijk beleid en een euro overeind houden. Integratie is gericht op het bundelen van nationale soevereiniteit, ter wille van versterking van het effectieve handelingsvermogen van de lidstaten gezamenlijk. De macht is daarbij over verschillende instellingen verdeeld en wordt daardoor met de lidstaten gedeeld; de EU staat ook niet gelijk aan ‘Brussel’.

Die deling der machten, deze noodzaak om samen te werken, biedt waarborgen voor een evenwichtige belangenafweging en tegen de toepassing van het recht van de sterkste. Daardoor ook vallen lidstaten niet uiteen in systematische winnaars en verliezers. Voor elke lidstaat is het op zijn tijd een kwestie van geven en nemen. Dat maakt wisselende coalities mogelijk en dempt mogelijke conflicten langs meer structurele scheidslijnen, zoals tussen oude en nieuwe lidstaten, of tussen Noord en Zuid.[3]

Met de noodzaak zich te schikken in een groter geheel, werd de afgelopen tijd vooral Griekenland geconfronteerd. Vorig jaar heeft het Griekse volk zich driemaal uitgesproken, tweemaal in parlementsverkiezingen en eenmaal per referendum. Bij het referendum koos een overtuigende meerderheid van de Grieken zowel vóór de euro als tegen bezuinigingen en hervormingen. De overige lidstaten van de eurozone bleken echter niet bereid om deze combinatie van voorkeuren te honoreren en te financieren. Uiteindelijk heeft de Griekse regering in juli 2015 eieren voor haar geld gekozen, waarmee de weg werd vrijgemaakt voor een nieuw reddingpakket.[4]

Een effectieve aanpak van het vluchtelingenvraagstuk gaat de krachten van afzonderlijke lidstaten verre te boven. Natuurlijk kunnen landen proberen zich te onttrekken aan internationale verplichtingen om vluchtelingen asiel te verlenen door het eigen grondgebied af te schermen. Nog daargelaten of zo’n aanpak effectief kan zijn, is deze moreel onverantwoord en economisch schadelijk. Het herinvoeren van grenscontroles in het Schengen-gebied gaat met forse maatschappelijke kosten gepaard, in de vorm van wachttijden voor grensoverschrijdend transport, pendelen en toerisme. De economische kosten daarvan belopen in de miljarden euro’s.[5] Bovendien kan dit leiden tot verdere erosie van de interne markt – waardoor de aanzienlijke economische voordelen ervan[6] op het spel worden gezet.

‘Brussel, dat zijn wij’
Dit is niet de eerste keer dat voorspeld wordt dat de EU aan middelpuntvliedende krachten ten onder gaat. Tot nu toe is de Europese integratie uit elke crisis sterker naar voren gekomen, maar het zou niet verstandig zijn op een verborgen-hand-mechanisme te vertrouwen.[7] Het zou deze keer wel eens mis kunnen gaan, omdat – zoals Caroline de Gruyter vaststelt – “vrijwel niemand zich verantwoordelijk voelt voor Europa” [8]:

“De reden dat Europa het zo moeilijk heeft, is niet Brexit, niet de instroom van vluchtelingen en niet de doorsudderende banken- en eurocrisis. Dat zijn maar symptomen, hoe ernstig ook. Het ware probleem is dat de nationale politici die Europa moeten laten draaien hun werk niet goed doen, en vervolgens ‘Brussel’ de schuld geven. […] Maar Brussel, dat zijn wij. Brussel is wat Europeanen ervan maken, Europeanen van hoog tot laag. Als niemand er wat van maakt, en zich nergens verantwoordelijk voor voelt, gaat Europa met een noodsnelheid tegen de muur. Op een dag krijgen wij daar ontzettende spijt van”, zo stelt Caroline de Gruyter. En dan zou Friedman gelijk krijgen met zijn voorspelling.

Friedman signaleert dat de politieke elite geïsoleerd staat, strijdt in een vacuüm, en dat zakenlieden ervan uitgaan dat Europese politici niet in staat zijn de vluchtelingencrisis te bezweren. Zij lijken dat als gegeven te aanvaarden – wat opmerkelijk is, gelet op de mogelijke gevolgen voor de Europese economieën. Ondernemend Nederland, zo stelt Tom-Jan Meeuws vast, maakt zich wel degelijk zorgen over de gevolgen van de migrantencrisis voor de interne markt. Maar men spreekt zich niet uit, men lijkt zich erbij neer te leggen dat de publieke opinie het debat stuurt.[9]

Nu blijkt uit een recent onderzoek van de Bertelsmann Stichting dat die publieke opinie over de Europese integratie helemaal niet zo negatief gestemd is. Een meerderheid van de burgers in de lidstaten van de EU is namelijk voorstander van meer politieke en economische integratie. Dat geldt vooral voor de bevolking in de zuidelijke lidstaten. De brede steun voor het geldende regime (EU-lidmaatschap, euro in de eurozone-landen) gaat overigens wel gepaard met brede ontevredenheid over het gevoerde beleid.[10]

‘Wake up call’
Een deel van het probleem is dat de verworvenheden van Europese integratie – zoals de interne markt en het vrij verkeer van personen – inmiddels als vanzelfsprekend worden ervaren. De (tijdelijke) invoering van grenscontroles kan als een ‘wake up call’ fungeren, om betrokken burgers en bedrijven duidelijk te maken welke verworvenheden hier op het spel staan en hen te motiveren zich in de discussie over de toekomst van Europa te mengen.

Op 6 april a.s. mag de Nederlandse bevolking naar de stembus om zich uit te spreken over het samenwerkingsakkoord dat de EU met Oekraïne heeft gesloten. Het akkoord is vorig jaar al door beide Kamers der Staten-Generaal goedgekeurd. Dit raadgevende referendum kan van invloed zijn op de toekomst van dit nabuurschapsland van de EU – maar vooral op het Nederlandse Europadebat en langs die weg op de toekomst van de EU zelf. Een positieve uitslag geeft de elite de kans om de band met de publieke opinie over Europa te herstellen en daarmee de nasmaak van het referendum van 2005 weg te werken.