Han ten Broeke - 10 vuistregels voor realistisch buitenlands beleid
Opinions Diplomacy and Foreign Affairs

Han ten Broeke - 10 vuistregels voor realistisch buitenlands beleid

02 Mar 2016 - 14:54
Photo: VVD / Han ten Broeke
Back to archive

“I’m an idealist without illusions”, zei John F. Kennedy.[1] Die uitspraak drukt de essentie uit van een realistisch buitenlands beleid zoals dat door Nederland gevoerd zou moeten worden. Een buitenlands beleid waarin de wereld zoals die is en niet zoals die zou moeten zijn, centraal staat. De 19de-eeuwse Duitse politicus August Ludwig von Rochau formuleerde Realpolitik minder prozaïsch, maar trof in wezen dezelfde kern:

The Realpolitik does not move in a foggy future, but in the present's field of vision, it does not consider its task to consist in the realization of ideals, but in the attainment of concrete ends, and it knows, with reservations, to content itself with partial results, if their complete attainment is not achievable for the time being. Ultimately, the Realpolitik is an enemy of all kinds of self-delusion.[2]

 

 

Een realistisch buitenlands beleid wordt gedreven door de overtuiging dat machtspolitiek en pragmatisme in de internationale betrekkingen meer opleveren dan een morele beschouwing van de internationale verhoudingen.[3] Daarbij hoort ook het besef dat het maken van zogenoemde ‘vuile handen’ soms onvermijdelijk is (bekend als het ‘dirty hands-problem’). Anders gezegd is het soms noodzakelijk tegen eigen, diepgewortelde morele waarden in te handelen, om op die manier het grootste goed te behartigen.[4] Zoals de Amerikaanse politicoloog Michael Walzer het in 1973 treffend formuleerde als een paradox: “the politician must sometimes do wrong to do right”.[5] Zonder de bereidheid vuile handen te maken zal de veiligheid van een land worden geofferd en daarmee uiteindelijk ook vrijheid en welvaart. Vrij naar voormalig Secretary of State Henry Kissinger, bereikt een land dat streeft naar morele perfectie op den duur perfectie noch veiligheid.[6]

Een realistische benadering van buitenlandpolitiek is overigens niet iets uit de theorieboeken of het verleden, maar belangrijker dan ooit. Juist nu dient een land als Nederland, zoals Halbe Zijlstra al betoogde in Liberaal Reveil,[7] zich bewust te zijn van wat zijn – zeer relatieve – positie in de wereld is, om vervolgens helder te definiëren waar de eigen kracht ligt. Alleen dan kan een effectief buitenlandbeleid, waarbij Nederland zijn vrijheid, veiligheid en welvaart behoudt of zelfs verbetert, vorm krijgen.

In dit artikel worden tien vuistregels voor een realistisch buitenlands beleid beschreven, voorzien van context, illustraties en aanbevelingen. Klik hier voor de korte versie op onze website, en lees ook ons dossier 'Een realistisch buitenlands beleid?' met reacties van verschillende politieke partijen en expert Joris Voorhoeve op dit manifest.

 

Inhoudsopgave

 

 
Hoewel ontwikkelingen als mondialisering, de opkomst van nieuwe actoren en postmodernisme tot een zekere erosie van de natiestaat hebben geleid, blijft deze voorlopig de dominante eenheid in de internationale betrekkingen. De natiestaat emancipeert, hij evolueert, maar hij abdiceert nog lang niet. Kardinaal de Richelieu, de 16de-eeuwse Franse staatsman, ontwikkelde al het idee van de staat als abstracte eenheid, met een nationaal belang dat berekenbaar was. Deze ‘berekenbare principes’, ook wel de raison d’état genoemd, vormen de drijfveer voor het handelen van de staat. En dus moet het buitenlands beleid in de eerste plaats worden gebruikt als instrument om het nationaal belang – opgebouwd uit vrijheid, veiligheid en welvaart – van de burgers en de staat te dienen. Zoals George Kennan het ooit formuleerde: “A political society does not live to conduct foreign policy; it would be more correct to say that it conducts foreign policy in order to live.[8]
 
Over de rol die moraliteit in het buitenlands beleid dient te spelen en wat de verhouding tussen het nationaal belang en moraliteit dient te zijn, is uitvoerig geschreven. Zo betoogde de Amerikaanse politicoloog Stanley Hoffmann in 1996 dat moraliteit een grotere rol moest krijgen in buitenlands beleid dan tot die tijd het geval was geweest: buitenlands beleid moest een wereld helpen vormgeven waarin burgers zich niet alleen fysiek, maar bovenal ‘moreel veilig’ kunnen voelen.[9] Een concept als ‘the responsibility to protect’ (R2P), waarbij staten de verantwoordelijkheid zouden hebben in te grijpen bij genocides of ernstige mensenrechtenschendingen, is daarvan een voortvloeisel.
 
Daartegenover staat de overtuiging van bijvoorbeeld politicoloog Hans Morgenthau.[10] Volgens hem is er sprake van een spanning tussen succesvol politiek handelen en wat velen als moreel beschouwen. De hoogste morele plicht van regeringen was in zijn ogen het zelfbehoud van de staat. Thans zouden we wellicht zeggen: de bevolking. Moralisme zoals hij het zag, was in die zin per definitie vervlochten met het nationaal belang. In een artikel in Harper’s Magazine in 1971, met de veelzeggende titel ‘The Necessary Amorality of Foreign Affairs’, schreef de Amerikaanse historicus Arthur Schlesinger, Jr. zelfs dat “[t]he compulsion to see foreign affairs in moral terms may have, with the noblest of intentions, the most ghastly consequences.”[11] In Nederland zouden we zeggen: de weg naar de hel is geplaveid met goede voornemens. Dat betekent overigens niet dat buitenlands beleid immoreel is, of dient te zijn. Wel dat een realistisch beleid nu eenmaal onmiskenbaar ‘amorele’ keuzes met zich kan brengen.[12]
 
Een synthese tussen beide visies is gelukkig mogelijk en die wordt zichtbaar in de traditie van het Nederlands buitenlands beleid. Zij ligt ook verankerd in een uniek artikel in onze Grondwet, t.w. artikel 97, waarin zowel de verdediging en bescherming van de belangen van het Koninkrijk als de handhaving en de bevordering van de internationale rechtsorde wordt genoemd. Waar velen de Nederlandse buitenlandse politiek een moralistische traditie beogen toe te schrijven,[13] toont onder anderen politicoloog Alfred van Staden aan dat realisme in werkelijkheid ook in de Nederlandse buitenlandpolitiek altijd op de eerste plaats heeft gestaan. [14] Ons buitenlands beleid is, in de woorden van Duco Hellema, veelal een vorm van “georganiseerde aanpassing aan de internationale omstandigheden”[15] geweest, waarbij moralisme in de meeste gevallen op de tweede plaats kwam te staan. Dat moge de observatie van de deskundigen der internationale politiek zijn, maar het staat in schril contrast met het zelfbeeld van de Nederlandse politiek, waarin de ‘opgeheven vinger’ niet alleen ter linkerzijde, maar nu ook door (nationalistisch) rechts wordt gehanteerd. Het is daarom noodzakelijker dan ooit de uitgangspunten van een realistische buitenlandse politiek nog eens sterk te markeren.
 
Overwegingen in de buitenlandse politiek moeten niet blind zijn voor morele drijfveren, maar mogen het nationaal belang daar nooit onder laten lijden. In die zin volgt moraliteit op een krachtig en belangen gedreven buitenlands beleid. Het zijn immers de sterke landen, met sterke defensie en een sterke economie, die zich een verlichte, morele buitenlandse politiek kunnen permitteren. Buitenlands beleid moet dan ook een afgeleide blijven van de internationale werkelijkheid en in de eerste plaats een instrument zijn om het nationaal belang te dienen. Het ‘we moeten iets doen’-devies, dat onder andere in de jaren ’90 leidde tot de Nederlandse deelname aan de VN-missie in Bosnië, is niet alleen onverenigbaar met een belangen gestuurde buitenlandpolitiek: het kan zelfs levensgevaarlijk zijn.

 

 
Wanorde en geweld veroorzaken momenteel enorme instabiliteit aan onze Europese buitengrenzen en bedreigen dus ook de belangen van Nederland. De gevolgen van een failed state in Libië, een burgeroorlog in Syrië of een frozen conflict aan de rand van Oost-Europa dwingen Nederland tot keuzes die alle  onze vrijheid, veiligheid en welvaart kunnen beperken. Ze raken de omzet van bedrijven, leiden tot ontwrichtende migratiestromen, tot privacy beperkende maatregelen en enorme kosten voor vluchtelingenopvang. Daarnaast dwingen ze Nederland om in EU-verband de grensbewaking te militariseren of in NAVO-verband militair af te schrikken of in te grijpen.
 
Nederland kan nog zo enthousiast militairen bijdragen aan een vredesmissie om diep in Afrika of Azië de vrede te handhaven, maar als landen in onze Europese achtertuin tot brandhaarden verworden, dwingt dat ons tot het stellen van prioriteiten. De inzet van militairen, maar ook van hulpgelden om landen in transitie meer veerkracht te geven, dient in de eerste plaats gericht te zijn op onze eigen belangen en dus op de gebieden rondom Europa. Pas wanneer daar voldoende wordt ondernomen om de eigen achtertuin stabiel te houden, kunnen we ons de luxe permitteren verder dan de eigen buitengrenzen te kijken. Een buitenlands beleid dat die volgorde ook maar enigszins omkeert, zal het draagvlak voor datzelfde beleid ondermijnen.
 
Om tot een serieus Europees buitenlands beleid te komen, moet dat kleiner en concreter worden gemaakt. Alleen dan maken de Europese Unie en haar lidstaten kans invloedrijk te zijn. Anders gezegd, gaan wij primair over het Europese grondgebied en de eigen achtertuin en niet over ‘de rest van de wereld’. Zolang dat inzicht niet leidend wordt gemaakt voor het gehanteerde buitenlands beleid, blijft het een kwestie van ‘overpromise and underdeliver. Terecht pleitte Eurocommissaris Frans Timmermans voor een pragmatische benadering van de huidige en existentiële vluchtelingencrisis, die hij dan ook de “lakmoesproef voor Europa” noemt. Die Europese benadering moet zich, volgens hem, in de allereerste plaats richten op de collectieve bescherming van de Europese buitengrenzen, steun aan de directe regio en actieve bemoeienis om aldaar conflicten te voorkomen.[16]
 
Hier klinkt door dat de nood aan een effectief Europees buitenlands beleid even groot is, als haar handelingsvermogen onvermijdelijk begrensd. “Qui trop embrasse mal étreint”, zei Frits Bolkestein al in 1997.[17] Wie teveel omarmt, kan niet krachtig omhelzen. De essentie van het Europese subsidiariteitsbeginsel, en in wezen ook van Europese samenwerking, is het principe dat de Europese Unie slechts een bevoegdheid overneemt als zij in staat is doeltreffender op te treden dan de EU-landen op hun respectievelijke nationale (of lokale) niveau.
 
Tot nu toe zijn EU-lidstaten uitermate terughoudend geweest met het overdragen van bevoegdheden op het gebied van buitenlands en veiligheidsbeleid naar supranationale Europese instituties. Gemeenschappelijk Europees buitenlands en veiligheidsbeleid is dan ook overwegend intergouvernementeel van aard en respecteert in hoge mate de dominantie van de nationale staat als ultieme actor. Maar bij een toenemend aantal buitenlandse crises waarmee ons continent te maken krijgt, vervaagt het onderscheid tussen interne en externe veiligheid. ISIS manifesteert zich immers zowel aan onze buitengrenzen als in onze binnensteden. En ook een epidemie als Ebola kan zich via een vliegtuig naar Europa verplaatsen en daar vele slachtoffers maken. Dergelijke crises vragen om een Europese Unie die in staat is om snel en slagvaardig te reageren.
 
Maar dat is de EU niet.[18] Voormalig secretaris-generaal van de NAVO Jaap De Hoop Scheffer pleegt de EU ook wel aan te duiden als “een financiële reus, een politieke puber en een militaire pygmee”. De positie van de Hoge Vertegenwoordiger van de Europese Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid is weliswaar verbeterd in het Verdrag van Lissabon, maar om tot actie over te gaan dient zij zichzelf eerst een mandaat te verschaffen, alsook haar woordvoeringslijn af te stemmen met 28 afzonderlijke lidstaten. Vaak hebben veel van deze landen ook nog eens verschillende of zelfs tegenstrijdige belangen. Het gevolg is dat de Hoge Vertegenwoordiger veel tijd kwijt is aan het navigeren van de politieke agenda’s van de verschillende lidstaten. Posities zijn na liters water bij de wijn dermate algemeen, dat van slagvaardig optreden nauwelijks gesproken kan worden.
 
Hoe graag veel federalisten het ook willen, zullen nationale belangen voorlopig niet zodanig convergeren dat deze realiteit significant zal veranderen. Nationale identiteiten en belangen zijn dermate verschillend, dat Europees buitenlands beleid altijd een sterk intergouvernementeel en vooral ook consensueel karakter zal behouden. Om die reden zal de Hoge Vertegenwoordiger buiten het continent amper de rol van bemiddelaar in een conflict tussen twee partijen kunnen vervullen (tenzij als facilitator).[19] Daarvoor is de Europese diplomatieke machine te stroef en zijn de handelingskaders te smal. De Europese Unie ontbeert namelijk een stok achter de deur waarmee de Verenigde Staten zich juist van de EU onderscheiden. Hoezeer de VS in de huidige wereld van wanorde een terughoudende of zelfs voormalige hegemoon is geworden, zij is nog steeds “the Indispensible Nation”[20] omdat zij naast de potentie van geld, ook de potentie van geweld meebrengt.
 
Dat neemt niet weg dat er ook terreinen zijn waarop de Unie op het gebied van buitenlands en veiligheidsbeleid een meerwaarde kan opleveren. Voor de meeste terreinen is die rol begrensd tot de (directe) eigen omgeving. Uitzonderingen zijn handelspolitiek en in toenemende mate energiebeleid[21]. Door als blok op te treden bij het aangaan van vrijhandelsakkoorden – bijvoorbeeld het Trans-Atlantisch Vrijhandels- en Investeringsverdrag met de Verenigde Staten en gasdeals met derde landen – kan de Europese Unie veel meer bereiken dan de som der delen, in dit geval de verschillende lidstaten. Het gevolg kan zijn dat de lidstaten de bilaterale inspanningen op het gebied van bijvoorbeeld energiepolitiek langzamerhand kunnen afbouwen, mits de EU in staat blijkt dergelijke projecten zorgvuldig te controleren. Of de lidstaten de Unie deze rol gunnen, is echter verre van zeker.

 

 
Nederland heeft in internationaal verband vaak gebokst boven de eigen gewichtsklasse. Ondanks het feit dat Nederland klein van omvang is, speelde het bijvoorbeeld een relatief prominente rol bij de oprichting en ontwikkeling van internationale organisaties als de Verenigde Naties,[22] de NAVO en de EU, maar ook bijvoorbeeld het IMF en de Wereldbank. Tot voor kort mocht Nederland ook aanschuiven bij de G20,[23] de bijeenkomsten van de twintig belangrijkste economieën in de wereld.[24] Ook levert ons land regelmatig belangrijke en gewaardeerde bijdragen aan internationale militaire missies en diplomatieke initiatieven.
 
Die praktijk kan tot het misverstand leiden dat Nederland evenveel invloed kan uitoefenen als de landen in de gewichtsklasse waar Nederland regelmatig in meespeelt. Dat die overtuiging leeft onder degenen die de afgelopen jaren medeverantwoordelijk zijn geweest voor het vormgeven van Nederlands buitenlands beleid, werd mooi onder woorden gebracht in het in 2010 verschenen rapport Aan het buitenland gehecht: over verankering en strategie van Nederlands buitenlandbeleid van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR). De WRR constateerde dat Nederlands buitenlandbeleid bestond “uit een brede waaier van aspiraties, standpunten en activiteiten en in het midden van die waaier zit weinig dat de verschillende bestanddelen met elkaar verbindt”.[25] Geen (harde) kern dus, bestaande uit harde keuzes gebaseerd op een afweging van belangen en bedreigingen. De WRR paste hier een analyse van de Amerikaanse politicoloog Michael Mandelbaum op toe, die het buitenlandbeleid van de Amerikaanse president Bill Clinton vergeleek met een donut.[26] Als voorbeeld gebruikte de WRR de mensenrechtennota van 2007, waarbij de meer dan 100 actiepunten expliciet een mensenrechtenambitie op basis van het principe van ‘iedereen, altijd en overal’ reflecteerde.[27]
 
Yvonne Kleistra constateerde in het verlengde van het WRR-rapport treffend in de Clingendael-publicatie Bezinning op het buitenland: het Nederlands buitenlands beleid in een onzekere wereld[28] hoe een groot deel van de beleidselites, maar ook van de samenleving, overal aanwezig wil zijn en blijven, “zeker ook gezien de aard en de omvang van de problemen waarmee de internationale gemeenschap zich tegenwoordig geconfronteerd ziet”. Er is sprake van “een dieperliggende behoefte tot uiting om de kop boven het maaiveld uit te steken en meer te willen doen dan redelijkerwijs mag worden verwacht van een land als Nederland”. Ook voormalig minister van Defensie Joris Voorhoeve kwam – overigens al in 1982 – tot deze conclusie in een publicatie van de TeldersStichting. “Nederland is een kleine mogendheid, maar voert een buitenlands beleid dat gebaseerd is op het gevoel voor veel in de wereld medeverantwoordelijk te zijn,” aldus Voorhoeve.[29]
 
De ambitie om van Nederland een gidsland op veel verschillende terreinen te maken en internationaal bovenproportioneel te presteren, werd al in 1972 expliciet bepleit door de Commissie-Mansholt, een maatschappelijke denktank in het kader van de gezamenlijke campagne van de PvdA, D66 en de PRR, alsmede door het Kabinet-Den Uyl. Nederland moest een leidende rol op zich nemen in het veranderen van de wereld.[30] Maar ook na de val van het Kabinet-Den Uyl bleef het gidslandprincipe weerklank vinden op en rond het Binnenhof.[31] Het pleidooi van de Commissie-Mansholt kan als een keerpunt in de evolutie van het Nederlands buitenlands beleid worden aangemerkt: vanaf dit moment werd het denken over de rol van Nederland op het wereldtoneel schromelijk overschat. Progressief Nederland nam toen het stokje over van de conservatieve flank in de politiek, die de realiteit van een Nederland zonder koloniën maar moeilijk kon aanvaarden.
 
De realiteit van dit moment gebiedt ons vast te stellen, en dat betoogde Kleistra al, dat Nederland alle (mensenrechten)problemen in de wereld niet zelfstandig kan oplossen. Hetzelfde geldt voor het armoedevraagstuk, smeltende ijskappen, het vluchtelingenvraagstuk, burgeroorlogen en internationaal terrorisme. Nederland kan op een aantal van deze terreinen wel verantwoordelijkheid nemen, of zelfs het voortouw, “maar dat betekent niet automatisch dat we op al deze terreinen [ook] alles moeten (blijven) doen”, zo stelde Kleistra terecht. Zelfs voor supermachten is de wereld maar zeer beperkt maakbaar, laat staan voor de landen die in hun schaduw staan.
 
Nederland doet er dus goed aan verantwoordelijkheid te nemen op een aantal terreinen waarop het verschil kan maken of waarop een significante Nederlandse bijdrage verwacht mag worden. Hierin ligt overigens vooral een verantwoordelijkheid bij het parlement, dat nauwelijks prioriteiten stelt en bij elk event een actie dan wel een bijdrage van Nederland verwacht.[32] Maar een afweging van vitale belangen en existentiële bedreigingen is een voorwaarde. Prestaties in internationaal verband worden daarmee namelijk concreter en zichtbaarder. Bovendien kan deze ‘niche-inzet’ een handelsmerk vormen en expertise opleveren die de Nederlandse reputatie ten goede komt.
 
Dit is geen pleidooi voor ad hoc-diplomatie zoals die wordt bedreven door landen die uitsluitend door eigenbelang gedreven worden. Dit is een pleidooi voor een slimmere en meer selectieve toepassing van onze, ook door waarden gedreven, buitenlandse politiek en de erkenning dat een bredere mondiale acceptatie van die waarden juist in ons belang is. Nederland heeft al sinds Hugo de Groot in 1609 zijn Mare Liberum schreef immers belang bij een “rules based” wereld. Maar in deze wereld verliezen op regels en verdragen gebaseerde multilaterale organisaties zoals de VN hun invloed ten gunste van niet op regels gebaseerde vergadertafels als de G7, de G8 of de G20. Nu al leeft het merendeel van de wereldbevolking, speelt de bulk van de wereldhandel zich af en berust een groeiend aandeel van het mondiale BBP in dat deel van de wereld dat zich weinig tot niets gelegen laat liggen aan Nederlandse bemoeizucht of als westers gepercipieerde betweterij. Dat is geen reden te twijfelen aan de universaliteit van mensenrechten, wel om het ongelijk van Fukuyama’s “End of History” te erkennen dat, wie onze ontwikkeling doormaakt ook wordt zoals wij.
 
Ook hier is realisme geboden. De huidige poging van Nederland om per 2017 een zetel in de VN-Veiligheidsraad te bemachtigen, wordt nog steeds doordrenkt van geloof in multilaterale maakbaarheid. De Nederlandse speerpunten zijn vrede, recht en ontwikkeling, maar de positie in de Veiligheidsraad is er in de eerste plaats een van macht en kennis. Die moet gericht worden aangewend om het multilaterale systeem met hele kleine stappen te verbeteren. Ook zal de neiging van het Nederlandse parlement moeten worden weerstaan eindeloze boodschappenlijstjes na te jagen om overal en altijd mensenrechten aan de orde of centraal te stellen. Anders is de zetel in de Veiligheidsraad, hoewel het hoogst haalbare machtsgremium voor een land als Nederland, minder in ons belang dan een klapstoeltje bij de G20.
 
Kortom, het doel moet niet zijn om Nederland op tal van terreinen als gidsland erkend te krijgen, maar om een stabiliserend buitenlands beleid te voeren dat gericht is op ons eigen belang. Met een afgewogen mix van een kwalitatief hoogwaardig diplomatiek netwerk, een veelzijdig inzetbare krijgsmacht en een genereus beleid op ontwikkelingshulp, voldoet Nederland aan alle voorwaarden om die rol te kunnen vervullen. Het Nederlands buitenlands beleid kan dan als hefboom werken om grotere effecten aan te jagen. Het stellen van scherpe prioriteiten in de buitenland-agenda is daarvoor wel een keiharde voorwaarde.

 

 
Hoeveel goed werk de Verenigde Naties en de Europese Unie op politiek, economisch, sociaal en cultureel terrein ook verrichten, er is maar één internationale organisatie die Nederland veilig kan houden, en dat is de NAVO.
 
Die rol heeft de NAVO gedurende de gehele Koude Oorlog vervuld.[33] Hoewel de dreigingsaard sindsdien fors is veranderd, blijft de NAVO de enige organisatie die (militair) in staat is bedreigingen van onze veiligheid slagvaardig te beantwoorden, iets waartoe de EU en VN veel minder in staat zijn.
 
De NAVO is inmiddels getransformeerd van een organisatie voor collectieve defensie (dat wil zeggen: de bescherming van bondgenootschappelijk territorium) naar een organisatie voor collectieve veiligheid (lees: de bescherming van bondgenootschappelijke burgers en belangen).[34] De NAVO waarborgt vrede en stabiliteit in de Euro-Atlantische regio, handhaaft de transatlantische band, verdedigt het bondgenootschappelijk grondgebied en draagt bij aan conflictpreventie en crisisbeheersing aan onze buitengrenzen. Mede dankzij een gulle bijdrage van de Amerikanen, vervult de NAVO die taken al jaren buitengewoon goed.
 
De positie van de NAVO als hoeksteen van ons veiligheidsbeleid wordt gelukkig door de laatste Nederlandse regeringen onderschreven. Er is sprake van een grote continuïteit in beleid als het gaat om transatlantische samenwerking en de kwaliteit van deze samenwerking vormt nog steeds, zo constateert hoogleraar internationale betrekkingen Alfred van Staden, het ijkpunt van Nederlands veiligheidsbeleid.[35] Terecht, want geen bondgenoot heeft de afgelopen decennia in veiligheidsopzicht zoveel voor Nederland en Europa betekend als de Verenigde Staten. En nog steeds lopen de Amerikanen voorop als het gaat om de internationale strijd tegen vijanden van het Westen, waar dan ook ter wereld. Hun bijdrage in de strijd om veiligheid en stabiliteit in het Westen is nog altijd onmisbaar. Eveneens terecht stelde voormalig permanent vertegenwoordiger bij de NAVO Herman Schaper, dat de “[n]auwe samenwerking met de Amerikanen […] noodzakelijk [is] bij de verdediging en bevordering van onze waarden en belangen”.[36]
 
De Verenigde Staten zijn de enige macht die het collectieve goed van veiligheid voor Europa wilden garanderen en daarbij ons free riders-gedrag op de koop toe namen. Maar dat veranderde met hun ‘pivot to Asia’. De uitdaging aan onze oostgrens maakt het noodzakelijk dat wij de Amerikanen overtuigen van een ‘pivot back’. Daarvoor zal een serieuzere defensie-inspanning moeten worden gepleegd en moeten onze constant afgenomen defensie-uitgaven worden omgebogen.
 
Tegelijkertijd zien we de positie van de NAVO in ons buitenlands beleid veranderen. Hoewel nog altijd wordt onderschreven dat de NAVO in strikt militaire zin van essentieel belang is voor ons veiligheidsbeleid,[37] zien we dat politici en bewindvoerders zich nog wel eens proberen te ontworstelen van transatlantische reflexen. Nederland, zo constateerde de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid in 2010, neemt een steeds pragmatischer en minder onvoorwaardelijke houding aan ten aanzien van de NAVO.[38]
 
De nog altijd aanwezige dreiging van nucleaire wapens, terrorisme en fragiele staten toont echter aan dat een sterke organisatie met ervaring op het gebied van afschrikking, crisisbeheersing en interventie noodzakelijk is en blijft. De NAVO is bijna altijd inzetbaar geweest tegen dergelijke dreigingen, terwijl de EU op deze terreinen weinig heeft te bieden. Natuurlijk vervult de EU een nuttige rol in crisisbeheersingsoperaties daar waar het gaat om inspanningen van “minder heftige” aard, zoals Clingendael-deskundige Marcel de Haas terecht constateerde, “maar in het brede spectrum van dreigingen speelt de EU een bijrol naast de NAVO”.[39]
 
Om die reden is het van belang dat we de NAVO het primaat als hoeksteen van ons veiligheidsbeleid blijven toekennen. De NAVO heeft haar sporen verdiend en bij een gebrek aan een alternatief zal Nederland dit bondgenootschap moeten koesteren. Verwaarlozing van de NAVO of van de Nederlandse bijdrage is verwaarlozing van onze veiligheid.
 
Dit betekent eveneens dat dromen over een Europees of VN-leger moeten worden opgegeven. Na de Tweede Wereldoorlog zijn daartoe meermaals proefballonnetjes opgelaten. Tot een Europees leger kwam het in de jaren ’50 niet, omdat vooral Frankrijk grote stappen in die richting niet zag zitten. Ook in de decennia daarna kwam vérgaande integratie van de diverse krijgsmachten niet van de grond. In de jaren ’90 pleitte D66-voorman Hans van Mierlo voor een VN-leger. Hij vond dat het maar eens afgelopen moest zijn met lidstaten die hardnekkig weigerden troepen beschikbaar te stellen bij escalerende conflicten. Om de onwil van lidstaten te omzeilen, moesten de VN een zelfstandig leger oprichten, vond Van Mierlo. De ontwikkeling daarvan achtte hij “onafwendbaar”.[40] D66 pleit nog altijd hartstochtelijk oor een Europees leger. [41]
 
Waar dergelijke voorstellen aan voorbij gaan, is dat de realiteit van defensiesamenwerking aantoont dat een dergelijk leger onwenselijk is. Dat wordt duidelijk als een Europese krijgsmacht tegenover de NAVO wordt gezet.
 
De NAVO is meer dan de optelsom van de bijdragen van de afzonderlijke verdragsstaten. De organisatie kent een gemeenschappelijk defensiebeleid, heeft een eigen infrastructuur en eigen middelen. De strijdkrachten maken deel uit van een geïntegreerde militaire structuur, waarbij dezelfde procedures worden gehanteerd en dezelfde taal wordt gesproken. Door jarenlange samenwerking en een duidelijke koersbepaling is een effectieve inzet van NAVO-eenheden mogelijk geworden. Een grotere bijdrage van Europa dient dan ook in de eerste plaats vorm te krijgen door verder in de NAVO te investeren. Het ontwikkelen van een autonome EU-capaciteit, bijvoorbeeld om van de EU een grotere speler op het wereldtoneel te maken, is niet alleen ineffectief, maar dreigt bovendien te leiden tot uitholling van de NAVO.[42]
 
Daar komt bij dat een Europees leger de nationale zeggenschap over de Nederlandse krijgsmacht zal doen eroderen. Een volledig geïntegreerd Europees leger veronderstelt, zo oordeelde Clingendael-onderzoeker Dick Zandee terecht, een Europese superstaat, waarbij besluiten over militaire inzet overkoepelend worden genomen. Dat terwijl regeringen, parlementen en burgers in de EU-lidstaten dit federale ideaal helemaal niet delen. Soevereiniteit op die wijze afstaan, is voor de meeste lidstaten en burgers nog altijd een brug te ver. En geef ze eens ongelijk.
 
Bovendien is een Europese krijgsmacht praktisch onhaalbaar. Een dergelijke krijgsmacht zal volgens Zandee leiden tot een “Babylonische spraakverwarring”, wegens een gebrek aan verenigbaar materieel en het ontbreken van standaardisatie en interoperabiliteit.[43]
 
Wel moet Nederland inzetten op defensiesamenwerking ín Europa. Bij voorkeur met die landen die overeenkomsten vertonen wat betreft omvang, (militaire) cultuur, historie, visie en strategie. Zij kan vorm krijgen op zowel bi- als multilateraal niveau. Zo delen we met België succesvolle integratie van de marines, gebaseerd op hetzelfde materieel (fregatten en mijnenjagers). Dat is volgens Zandee ook mogelijk voor beide luchtmachten. Met de Duitsers hebben we recentelijk een succesvolle integratie van onze Luchtmobiele Brigade en hun Division Schnelle Kräfte achter de rug. Nederland participeert ook in de pas opgerichte Joint Expeditionary Force (JEF), samen met Denemarken, Estland, Letland, Litouwen, Noorwegen en het Verenigd Koninkrijk. Verder ligt een toekomstige samenwerking met de Britten en Fransen ook voor de hand. Integratie van delen van onze krijgsmacht met landen als Portugal, Slowakije of Kroatië ligt daarentegen geenszins voor de hand. Daarvoor zijn onze parlementaire besluitvormingsprocedures, krijgsmachtsculturen en defensie-ambities te verschillend. De bestaande EU-battlegroups – die tot nu toe alleen zijn ingezet bij het verlenen van noodhulp aan Pakistan – moeten eindelijk eens worden ingezet. Voorwaarde is dat dit in de eigen omgeving gebeurt en complementair is aan de NAVO. Op die wijze kan het een zeer nuttig middel zijn in het Europees buitenlands beleid. Als die wil niet bestaat, is het beter de battlegroups te ontbinden. Zoals Clingendael-onderzoeker Kees Homan ooit betoogde: “use them or lose them![44]
 
Al met al zal Europese defensiesamenwerking via Brussel niet een niveau kunnen bereiken dat verder gaat dan coördinatie – en dat is een niveau dat Nederland feitelijk al gepasseerd is. We kunnen onszelf een hoop moeite besparen door ons in te spannen voor flexibele verbanden tussen gelijkgezinden in Europa en een versterking van de NAVO. Een Europees leger, laat staan een VN-leger, is dagdromerij.

 

 
Naoorlogse internationale organisaties als de Europese Unie en de NAVO hebben het Europese continent twee onbetaalbare verworvenheden opgeleverd: vrede en orde. Maar deze verworvenheden komen met een prijs. Wie zaken als oorlogen en vrede als vanzelfsprekendheden gaat beschouwen, zal op den duur meer gaan geven om postmoderne luxegoederen dan om orde. In de wereld van de internationale politiek vormen vrijheid en mensenrechten een voorbeeld van zo’n luxegoed. Althans, zo worden mensenrechten in veel landen ervaren. Moreel gezag is van groot belang, mits ook de bereidheid wordt getoond pal te staan voor deze principes en er zelfs voor te vechten.[45] Landen beginnen hier echter pas significant om te geven zodra ze veilig en welvarend zijn. Het is voor landen als de behoeftepiramide van Maslow voor individuen: pas zodra veiligheid en zekerheid gewaarborgd zijn, kan het land zich andere wensen permitteren.
 
De Nederlandse Eurocommissaris Frans Timmermans bracht de Europese luxepositie mooi onder woorden in een toespraak die hij recent hield in het kader van de Prague European Summit. Hij stelde dat de Europese Unie de weg is om het systeem gebaseerd op macht te vervangen door een systeem van recht.[46] Voormalig Europarlementariër Derk-Jan Eppink reageerde kritisch op deze toespraak: “Europa wil een wereld zonder macht waarin de rest van de wereld wordt zoals Europa. Maar in de wereld woedt een ruwe machtsstrijd waarin Europa als zelfbenoemde goedzak onvermijdelijk slachtoffer wordt.”[47]
 
Eppink heeft gelijk. Waar de Europese Unie vooral bezig is met het verspreiden van Europese waarden, zijn macht en invloed buiten Europa nog altijd de primaire instrumenten om belangen te verdedigen. Europa beschikt over soft power, de aantrekkingskracht op andere landen van stabiliteit, welvaart en democratie, maar weet dit onvoldoende te steunen met hard power, de mogelijkheid geloofwaardig militair in te grijpen. Vroeger spraken Europese landen in onderhandelingen ook de taal van macht, alleen zijn deze het intussen verleerd. Grote delen van de wereld – een handjevol democratieën onder de opkomende mogendheden daargelaten – zijn niet geïnteresseerd in liberale westerse normen en waarden en mensenrechten.
 
Een land als China heeft volgens Nick Witney, voormalig chef van het Europees Defensieagentschap, eerder een neo-Westfaalse visie op internationale politiek, gestoeld op de principes van nationale soevereiniteit en non-interventie. Zulke leiders – gezeteld in steden als Beijing, Moskou, Teheran en Caïro – zijn ofwel militairen, ofwel dagelijks bezig met militaire middelen, en ze aarzelen niet deze te gebruiken. Hoewel regimes van deze landen doorgaans primair gericht zijn op het handhaven van interne stabiliteit, verlangen zij in hun buitenlandbeleid militaire allianties, wapens en samenwerking met andere wereldleiders die militaire zaken evenzeer begrijpen.[48]
 
Ook Anders Fogh Rasmussen, voormalig secretaris-generaal van de NAVO, waarschuwde Europese politici dat soft power alleen ontoereikend is. In een toespraak voor Europarlementariërs op 6 mei 2013 zei hij: “We Europeans must understand that soft power alone is really no power at all. Without hard capabilities to back up its diplomacy, Europe will lack credibility and influence.”[49]
 
Democratie groeit niet uit de loop van een geweer, maar evenmin kun je oorlogen beslechten door eindeloos te onderhandelen. Dit wil nog niet zeggen dat we als Europese landen direct hele vloten aan oorlogsschepen moeten sturen, in het verlengde van de uitspraak van Frederik de Grote dat diplomatie zonder wapens als muziek zonder instrumenten is. De roep om hard power wil evenmin zeggen dat de Europese soft power-benadering van beïnvloeding van geen enkele betekenis is geweest. Integendeel: door landen het perspectief te bieden op leningen, handelsrelaties en associatie- en stabilisatieakkoorden, hebben we in veel gevallen democratische instituties helpen ontwikkelen en mensenrechten weten te bevorderen. Dat is de stabiliteit in onze eigen achtertuin ten goede gekomen en dus is het wel degelijk nuttig en verstandig beleid geweest (en ook daarom is het sluiten van een associatieakkoord met EU-buurlanden als Oekraïne ongelooflijk belangrijk).
 
Wil Europa echter een grotere rol op het wereldtoneel spelen, en serieus genomen worden in die landen waar Europa veranderingen wil afdwingen, dan zal het soft power-instrumentarium moeten rusten op een fundament van hard power in de vorm van militaire macht. Militaire middelen zijn immers niet alleen instrumenten om weerstand te bieden aan militaire dreigingen, ze zijn ook instrumenten van de diplomatie – de dagdromerij van veel Europese politici ten spijt. Vijandelijke regimes aan de buitengrenzen van Europa kunnen zonder veel weerstand wanorde scheppen in buurlanden, bij de gratie van de wetenschap dat een westers militair antwoord uitblijft. Zeker nu de militaire voorsprong van het Westen aan het afbrokkelen is, zoals Mark Urban in zijn boek The Edge: Is the Military Dominance of the West Coming to an End? zo kernachtig heeft beschreven, is er op dit terrein voor de meeste lidstaten werk aan de winkel.[50]
 
In het verlengde van de Europese toewijding aan de inzet van soft power in de internationale betrekkingen, leeft in westerse landen ook een aantal onrealistische ideeën omtrent diplomatie.
 
Allereerst overschatten veel westerse bewindvoerders en politici de rol, en in het bijzonder de volgordelijkheid, van diplomatie in oorlogstijd. Wanneer sprake is van een burgeroorlog, bijvoorbeeld zoals nu in Syrië, verwachten velen dat diplomatiek overleg tussen strijdende partijen de verhoudingen gemakkelijk kan doen veranderen. Maar niets is minder waar. Condoleezza Rice en Robert Gates, respectievelijk voormalig Secretary of State en Secretary of Defense van de Verenigde Staten, verwoordden het treffend in een recent opiniestuk in The Washington Post: “diplomacy follows the facts on the ground, not the other way around.[51] Landen die dit inzien, wijden hun inspanningen in het creëren van dergelijke ‘facts on the ground’ in hun voordeel, om vervolgens, na succes, aan tafel te schuiven en een diplomatiek akkoord te bereiken dat hun belangen beter weerspiegelt. De Russen zijn hier meester in, zoals het afgelopen jaar in Syrië bleek toen de Russen met luchtbombardementen Assad terug in het zadel hielpen en tegelijkertijd de voorwaarden voor het vredesproces dicteerden. Maar ook de Turken maken regelmatig gebruik van de zwakte van Europa of van de afwezigheid van de Amerikanen, bijvoorbeeld door er in dezelfde Syrische burgeroorlog niet voor terug te deinzen om militaire avonturen aan te gaan, ondanks het lidmaatschap van de NAVO.
 
Op het Europese continent leven echter meer misverstanden over de diplomatie. Politici en bewindvoerders uit EU-landen pleiten vaak voor een Europese bemiddelende rol in het vredesproces tussen Israël en de Palestijnen. In het Nederlandse parlement is zelfs door collega’s gepleit voor een rol voor Nederland een ‘Oslo-achtig’ vredesproces te faciliteren teneinde een duurzaam akkoord te bereiken.[52] Voormalig Secretary of State van de Verenigde Staten Madeleine Albright begreep wat degenen die dit voorstellen niet begrijpen: diplomatieke initiatieven, in het bijzonder vredesbesprekingen, zijn als champignons – “they grow best in the dark”.[53] Wie hard verkondigt een rol te willen spelen, zal die rol nooit toebedeeld krijgen.
 
Tot slot zullen we ons ook moeten neerleggen bij de effectiviteit van stille diplomatie. Waar het aanspreken van elkaar in Nederland als deugd wordt ervaren, ervaart men dit in de meer traditioneel ingestelde landen als beledigend. Want waar trots in het Westen steeds als ‘oneigenlijker’ wordt ervaren, viert deze emotie elders nog altijd hoogtij. Wanneer we proberen activisten of journalisten vrij te krijgen uit landen als Saoedi-Arabië of Egypte, zullen westerse regeringen met tact moeten handelen. Op de grote trom slaan, kan voor regeringen contraproductief werken, omdat de zaak daarmee verwordt tot een erekwestie. Publiciteit wordt dan schadelijk en dat gaat ten koste van de effectiviteit van diplomatie. Het Westen doet er goed aan de kwaliteit van diplomatie niet te beoordelen op de vraag of een bepaalde boodschap publiekelijk is verkondigd, maar of resultaten zijn bereikt. In plaats van de champagne te ontkurken als weer eens publiekelijk stelling is genomen tegen het mensenrechtenbeleid van zogenoemde schurkenstaten, zal iets vaker zelfbeheersing moeten prevaleren. Voor veel linkse partijen zal het aanvaarden van die realiteit nog heel moeilijk blijken.

 

 
In de internationale politiek blijkt ‘gewone diplomatie’ soms onvoldoende effectief om een gewenst effect te bereiken. Vroeger gaf een dergelijke situatie aanleiding tot het initiëren van een oorlog, door Von Clausewitz ooit gedefinieerd als “de voortzetting van politiek met andere middelen”.[54]
 
Die gewoonte is gelukkig niet meer de norm, althans niet in de westerse wereld. Toch kan de dreiging van militaire vergelding, soms ook wel ‘coercive diplomacy’ genoemd, veel vruchten afwerpen. Het idee van op afschrikking gestoelde diplomatie, is dat de ander vanwege de dreiging van bestraffing voor niet-naleving van normen of afspraken zal besluiten dit alsnog wel te doen.[55] Om een geloofwaardige afschrikkingspositie te verwerven, dient een land te beschikken over ‘capability’ – men moet dus in staat zijn de ander significante schade toe te brengen – en ‘intent’ – waarbij de ander moet kunnen aannemen dat er geloofwaardige bereidheid is om te bestraffen.
 
Hoewel dit concept voornamelijk wordt toegepast in theoretische discussies over nucleaire wapens, is een geloofwaardige afschrikkingspositie ook van belang bij conventionele wapens en zelfs in de internationale politiek in algemene zin. Om Rusland af te schrikken van het oversteken van de grens met één van de Baltische staten, moet de NAVO aantonen in staat en bereid te zijn een dergelijke expeditie militair te beantwoorden. Die geloofwaardige dreiging van een dergelijke reactie moet de Russen doen voorkómen een dergelijke poging te ondernemen. Dit is des te dringender geworden nu Rusland heeft getoond over een serieuze hybride dreiging te beschikken. Daarbij worden onder andere speciale eenheden (zogenoemde ‘groene mannetjes’), cyberdreigingen en propaganda of grootschalige en langdurige desinformatie gecombineerd tot offensieve handelingen die onder de drempel van artikel 5 van het NAVO-handvest (lijken te) blijven. De NAVO moet hard werken aan een antwoord dat ook werkt als afschrikking tegen dergelijke, diffuse dreigingen. Het hackerscollectief Anonymous heeft een effectiever antwoord op een deel van de bedreiging en aantrekkingskracht die van ISIS uitgaat dan het enige militaire bondgenootschap dat de wereld tot nog toe vrij en veilig hield: de NAVO.
 
Om een dergelijke afschrikkingspositie ook daadwerkelijk te behouden, is het van belang dat het Westen – want vanzelfsprekend is dit niet iets wat Nederland zelfstandig kan – een geloofwaardig track record opbouwt als het gaat om het handhaven van rode lijnen. Het besluit om het overtreden van de rode lijn inzake de inzet van chemische wapens door Assad in Syrië niet te beantwoorden met een militaire vergeldingsactie, heeft de westerse afschrikkingspositie enorme schade toegebracht. Elke situatie waaruit een onwil blijkt om een serieuze provocatie niet te beantwoorden, ondermijnt de westerse afschrikkingspositie en daarmee, op termijn, ook de westerse veiligheid. Een rode lijn trekken is haar per definitie ook verdedigen. De westerse onwil of tegenzin om onwrikbare posities met het geweldsinstrument af te dwingen, past in een postmoderne wereld, maar niet in onze wereld, waarin autoritaire staten dit als onmacht zien waarvan direct gebruik moet worden gemaakt. De Russische bombardementen in Syrië zijn dan ook net zozeer bedoeld om het regime van Assad weer in het zadel te helpen, alsook om de NAVO uit elkaar te spelen. De Turkse wens de NAVO juist dieper in de Syrische oorlog te trekken, toont aan dat een tegenstander en een lidstaat van de NAVO dezelfde agressieve impulsen kunnen vertonen, indien zij zich niet geremd voelen.
 
We doen er daarom goed aan als bondgenootschap niet alleen te werken aan de capaciteit om te vergelden, maar ook het tonen van de bereidheid om daartoe over te gaan. Om veiligheid, vrijheid en welvaart te behouden, moeten we de bereidheid tonen zo nodig delen van die vrijheid en welvaart tijdelijk op te geven. Op die wijze verkrijgt het Westen meer diplomatiek kapitaal in onderhandelingen met tegenstanders. Bovendien kan een geloofwaardige afschrikkingspositie een grote aanval op ons bondgenootschap voorkomen. Geen onnodige spierballentaal dus, maar één van de belangrijkste voorwaarden voor onze veiligheid.

 

 
Wie orde in de wereld wil handhaven, moet een balans vinden tussen terughoudendheid, kracht en legitimiteit, schreef Henry Kissinger in zijn boek World Order.[56] Hoewel het met de Vrede van Westfalen geïntroduceerde concept van non-interventie nog altijd een belangrijke pijler is van stabiliteit in de wereld, vraagt de huidige dynamiek in de wereld om een tweede pijler, die interventie in sommige gevallen, in het belang van de wereldorde, en bij uitzondering, legitimeert.
 
Tegen die achtergrond introduceerde Kofi Annan als Secretaris-Generaal van de Verenigde Naties aan het begin van deze eeuw het begrip ‘Responsibility to Protect’(R2P). De kern van dit principe is dat soevereiniteit niet absoluut is en dat staten hun soevereiniteit verliezen wanneer zij er, al dan niet bewust, niet in slagen hun bevolkingen te beschermen tegen grove mensenrechtenschendingen, genocide en etnische zuivering. De verantwoordelijkheid om de bevolking te beschermen vloeit dan over naar de ‘internationale gemeenschap’, die deze verantwoordelijkheid volgens het R2P-principe vervolgens ook moet nemen.[57]
 
Bij besluiten over militaire interventie kan men niet over één nacht ijs gaan. Een militaire interventie vergt allereerst de inzet van militairen en zeker wanneer geen sprake is van een directe bedreiging van de nationale veiligheid, dient een dergelijk besluit met extra veel zorgvuldigheid te worden genomen.
 
Daarnaast leert de geschiedenis van interventies ons dat deze in eerste instantie simpel kunnen lijken, maar in feite uitermate complex zijn en desastreuze neveneffecten kunnen ontketenen.[58] Grofweg hebben we nu hele interventies (Irak, 2003), halve interventies (Libië, 2011) en non-interventies (Syrië, 2011-heden) gezien, die alle een grote prijs van het Westen vragen. Een oorlog beginnen is gemakkelijk, een oorlog snel en schoon beëindigen des te moeilijker. Zoals de Amerikanen zeggen: “if you break it, you own it.
 
Bovendien kan van een ‘verantwoordelijkheid’ in de strikte zin van het woord nooit worden gesproken. Voor de inzet van militairen kan alleen maar overtuigend worden gekozen wanneer nationale regeringen een zwaarwegend (nationaal) belang vaststellen,[59] alvorens hun krijgsmacht te mobiliseren. Wanneer sprake zou zijn van een onvoorwaardelijke verantwoordelijkheid, een morele plicht, verliezen staten gedeeltelijk de bevoegdheid om zelf te bepalen of de krijgsmacht al dan niet dient te worden ingezet.
 
Toch is het van belang dat staten, ondanks alle complexiteiten en nadelen, inzien dat de overtreding van fundamentele normen, die de basis vormen van de wereldorde, wordt voorkomen of beantwoord. “Because you can't intervene everywhere, you don't conclude you can't intervene anywhere,” zou Zbigniew Brzeziński, de voormalig Nationaal Veiligheidsadviseur van president Jimmy Carter, hier ooit over hebben gezegd. Integendeel, zou ik eraan willen toevoegen. Wanneer een volgende inzet van chemische wapens of een genocide dreigt, zal de internationale gemeenschap, indien de militaire opportuniteit zich voordoet, de optie moeten openhouden het beginsel van non-interventie terzijde te schuiven om de internationale orde en veiligheid te handhaven, ook als een dergelijke overweging op een Russisch of Chinees veto stuit in de VN-Veiligheidsraad, zoals Peter van Walsum, lid van de Commissie-Davids, middels een kanttekening in het rapport over de besluitvorming rondom de missie in Irak, overtuigend betoogde.[60] Indien een interventie immers per definitie uitblijft, zal dit worden ervaren als vrijbrief voor een volgende keer. Dan vormt non-interventie niet meer de basis van, maar een bedreiging voor de wereldorde. Een balans tussen terughoudendheid en kracht, oog voor opportuniteit, maar ook ontvankelijkheid voor argumenten die legitimiteit laten prevaleren boven legaliteit, zijn dus geboden.[61]
 
Het ingrijpen in Libië in 2011 wordt vaak onterecht opgeworpen als bewijs voor de stelling dat interventies nooit en te nimmer het gewenste effect kunnen hebben. Paradoxaal genoeg lijkt haast iedere beslissing, of die nu is om te interveniëren of juist om het niet te doen, achteraf onverstandig. Dat komt omdat achteraf aan de beslissing de fictie wordt toegevoegd dat als het tegenovergestelde zou zijn besloten, de latere doden niet gevallen zouden zijn en de oorlogschaos niet zou zijn ontstaan. Zeker in het geval van Libië is dat oordeel onterecht. De interventie begon als een reactie op de concrete dreiging van Khadaffi om een bloedbad aan te richten onder de bevolking van Benghazi. De operatie viel eerst dus wel degelijk onder de R2P-noemer. Pas toen rebellen door westerse bombardementen konden doorstoten, veranderde dat en eindigde het geheel uiteindelijk in het afzetten van Khadaffi en daarmee dus in regime change.[62] Vervolgens werd ervoor gekozen na de val van het regime niet (langdurig) te stabiliseren. Het gevolg was dat het vacuüm dat ontstond na het wegvallen van Khadaffi opgevuld werd door de diverse strijdende milities. Libië bleef daardoor achter in chaos. De interventie in Libië kan daarmee misschien een voorbeeld worden genoemd van hoe het niet moet, maar dat komt dan vooral door het hybride karakter ervan. Als een (meer) zuivere keuze tussen beide opties wordt gemaakt, kunnen interventies wel degelijk succesvol zijn.[63] Bij regime change, waaraan in zeer uitzonderlijke situaties de voorkeur kan worden gegeven, moet dan wel de bereidheid bestaan om – afhankelijk van de specifieke situatie – langdurig aanwezig te blijven om het land te stabiliseren.

 

 
Realistisch buitenlands beleid is per definitie inconsequent van aard. Dat komt niet doordat aanhangers van deze school geen principes hebben. Integendeel. De leidende principes zijn heel helder: duurzame veiligheid, vrijheid en welvaart voor de eigen staat. Realistische oplossingen voor problemen in de wereld vragen echter om maatwerk: er zijn geen ‘one size fits all’-oplossingen. Het draait telkens om het vinden van de oplossingen die het best aansluiten bij onze belangen en de marges van het mogelijke. We mogen ons niet laten gijzelen door het categorisch imperatief dat als we in soortgelijke gevallen niet overal kunnen optreden, dat dan nergens doen. Buitenlands beleid is nu eenmaal geen invuloefening.
 
Een veelgehoord punt van kritiek is dat het Westen sommige landen luid en duidelijk aanspreekt op mensenrechtenschendingen, en andere landen niet, of ‘slechts’ in stilte. Daar worden dan regelmatig economische of energiebelangen vermoed – want buitenlands beleid is alleen maar zuiver als het overal en altijd door een mensenrechtenbril wordt bekken. Even bekend is de verontwaardiging wanneer een slachting in het ene land leidt tot een militaire interventie en in het andere land niet. Of wanneer we de ene wrede dictator verafschuwen, terwijl we van de andere de (soms bloedige) hand schudden.
 
De ongemakkelijke waarheid is dat dezelfde kwaal niet altijd met hetzelfde medicijn kan worden bestreden. Waar het publiekelijk aankaarten van de homorechten in Oekraïne kan leiden tot significante, positieve veranderingen, kan dezelfde aanpak in Oeganda tot een averechts effect leiden. Bijvoorbeeld omdat de strijd om emancipatie van homoseksuelen (nog) meer wordt ervaren als een door het Westen opgedrongen, koloniaal product. De oproep tot het vrijlaten van een gevangene in Marokko kan de vorst doen besluiten de gevangene in kwestie vrij te laten, waar dezelfde oproep in een soortgelijk geval in Egypte of Saoedi-Arabië de druk zal doen toenemen de persoon in hechtenis te houden of zelfs ter dood te veroordelen om daarmee een signaal af te geven. Niet de mensenrechten moeten bepalen met wie we relaties onderhouden, maar we moeten hen binnen die relaties onderhouden over de mensenrechten.
 
Ook de vraag of militaire interventie wenselijk is, kan niet afhangen van het aantal slachtoffers (alleen). De afweging wordt, zoals eerder in het artikel reeds betoogd, ook gestuurd door de militaire en politieke haalbaarheid, lokaal draagvlak voor westerse bemoeienis of de mate waarin de interventie redelijkerwijs kan leiden tot meer stabiliteit.
 
Buitenlands beleid krijgt hierdoor onvermijdelijk een ogenschijnlijk inconsequent en tegenstrijdig karakter. Ze vormen volgens historici Duco Hellema en Mathieu Segers zelfs “de essentie van de huidige dynamiek in de politiek”.[64] In zekere zin is dat onvermijdelijk. Inconsequent staat ook niet gelijk aan hypocriet. Allesomvattende standaardoplossingen bestaan niet. Ze maken de wereld vrijer noch veiliger en leiden hoogstens tot een schoon geweten. Wie effectief buitenlands beleid wil voeren, vaart op een kompas van eigen belangen en waarden, maar wordt gedwongen flexibel met de wind om te gaan.
 
Het is, tot slot, ook goed te beseffen dat de wereld, nog minder dan de nationale staat, maakbaar is en dat de capaciteit om gewenste resultaten te bereiken met het buitenlands beleid beperkt is. De tragiek van buitenlands beleid is dat het vaak een keuze is tussen een middelmatige, een slechte of een desastreuze uitkomst. Bovendien is het menselijk vermogen voorspellingen te doen, zeer beperkt. Dit ontslaat ons niet van de verplichting zo scherp als mogelijk situaties te analyseren en verantwoordelijkheid te nemen waar onze belangen dat vergen.

 

 
Een realistische buitenlandse politiek vereist dat we in onze omgang met andere landen een onderscheid maken tussen (I) vrienden, landen waarmee we vriendschappelijke relaties onderhouden; (II) zogenoemde ‘ongemakkelijke vrienden’, die strategisch gezien nodig zijn om onze belangen te borgen; (III) ‘tegenstanders’, die opzettelijk onze belangen schaden en die indirect of impliciet onze veiligheid bedreigen via bijvoorbeeld de veiligheid van onze bondgenoten, of het schenden van gemeenschappelijke verdragen die onze veiligheid borgen; en (IV) ‘echte vijanden’, die direct of expliciet onze veiligheid bedreigen. De lastigste categorie is die van de ongemakkelijke vrienden, die ons in onze buitenlandse politiek tot buitengewoon onbehaaglijke keuzes kunnen dwingen.
 
Met veel landen delen we belangrijke strategische belangen. We hebben bijvoorbeeld een stevige handelsrelatie of werken samen in de strijd tegen het internationaal terrorisme. In het binnenland hebben die landen hun mensenrechten niet altijd op orde, bijvoorbeeld omdat de bestrijding van armoede hoger op de agenda staat, of omdat een groot deel van de bevolking nog conservatiever is dan het regime zelf en dus helemaal niet zit te wachten op onze liberale kijk op bijvoorbeeld LHBT’s of de vrijheid van vereniging. Het zijn landen als China, waar een demonstratie tegen regeringsbeleid ondenkbaar is; Egypte, waar lidmaatschap van de Moslim Broederschap je een cel- of zelfs de doodstraf kan opleveren; of Saoedi-Arabië, waar bloggen kan leiden tot de Middeleeuwse zweep – of zelfs het zwaard.
 
Sommigen leveren in de veronderstelling dat de hele wereld naar het Nederlandse zelfbeeld kan worden gevormd. De werkelijkheid is dat, hoezeer dergelijke repressie ons ook tegenstaat, de wereld vol onvrije landen zit, die we, linksom of rechtsom, toch nodig hebben in de aanpak van migratie, de strijd tegen terrorisme, maar ook de weg naar een beter klimaat. Toen de Amerikaanse president Obama en marge van de klimaatconferentie in Kopenhagen in 2009 volgens de Chinese staatsmedia zou hebben besloten de minister-president van China, een ongemakkelijke vriend van de Amerikanen, niet uit te nodigen voor een diner voor bondgenoten van de Verenigde Staten, liep de hele klimaattop in de soep: de conferentie leverde niets substantieels meer op.[65] Natuurlijk is de kans aanwezig dat de Chinese regering de ontbrekende uitnodiging misbruikte om de stekker eruit te trekken. Toch is de kans groot dat er meer bereikt had kunnen worden als Obama bereid was geweest ook met zijn Chinese collega’s om de tafel te zitten. Of wanneer de Europese delegaties niet alleen maar bezig waren geweest met hun eigen vergezichten, maar met effectieve onderhandelingen met de meest vervuilende staten. Daarentegen hebben eind vorig jaar in Parijs Franse diplomaten laten zien hoe het wel kan, toen zij in alle uithoeken van de wereld ieders hand schudden om een stevig klimaatakkoord tot stand te laten komen.[66]
 
Hetzelfde geldt voor tal van andere ongemakkelijke vrienden, want de realiteit is dat de wereld daar vol mee zit. We kunnen onze ziel onbevlekt houden door te weigeren handen te schudden met Al-Sisi of Erdoğan, maar uiteindelijk zal blijken dat wij deze leiders dermate hard nodig hebben, dat we die morele arrogantie enkel zullen betreuren. Dat het maken van zulke ‘vuile handen’ soms noodzakelijk is voor de nationale veiligheid, werd mooi onder woorden gebracht door Winston Churchill. “If Hitler invaded hell I would make at least a favourable reference to the devil in the House of Commons,” zou hij ooit tegen zijn particulier secretaris hebben gezegd.[67] Het is dit realisme dat de Amerikaanse politicoloog John Mearsheimer tot de conclusie bracht dat internationale politiek meedogenloos is, en ook altijd zal blijven.[68]
 
In dat licht zullen we ongemakkelijke vrienden dichtbij ons moeten houden en niet aarzelen om met hen samen te werken op die terreinen waar we strategische belangen delen. In 1973 blies politicoloog Michael Walzer de theorie van Machiavelli nieuw leven in met zijn werk over de onvermijdelijkheid van vuile handen in de politiek: “If he remains innocent […] he not only fails to do the right thing (in utilitarian terms), he may also fail to live up to the duties of his office (which imposes on him a considerable responsibility for consequences and outcomes).”[69] Met andere woorden: vuile handen horen niet alleen bij buitenlandpolitiek, ze worden hoe dan ook gemaakt als men het eigenbelang behartigt.[70]
 
Dat effect wordt nog eens versterkt in een democratie, omdat daarin per definitie ruimte bestaat om van mening te verschillen over wat het ‘hoogst haalbare’ is. In zijn werk Democracy and Tradition stelt Jeffrey Stout daarover het volgende:

Modern democratic culture, in contrast, does not have a single view of the grand scheme of things; it opens up a space in which many such views can be held and acted upon. […] They cannot decide which of their highly important moral concerns is the most important to them as a society. (All of them agree that bombing a civilian population is very bad, but not all of them think that such a horror would in all circumstances be literally inexcusable). It should come as no surprise, then, that they are of several minds on the problem of dirty hands, that the problem remains problematic for them.[71]

Wanneer we zaken durven te doen met ongemakkelijke vrienden, kunnen we, en moeten we bovendien, naast het behartigen van onze belangen, binnen de relatie ook meer van deze landen vragen, bijvoorbeeld op het vlak van mensenrechten. Mogelijkheden om dergelijke zaken effectief aan de orde te stellen, volgen vanzelf, en dergelijke landen zullen zich voor deze kritiek ontvankelijker opstellen zodra onze investering in de relatie substantieel genoeg is om ons ‘opgeheven vingertje’ te kunnen incasseren. Immers, “[t]ruth without love is brutality, and love without truth is hypocrisy.”[72]

Maar bovenal mogen onze echte vrienden, onze meest trouwe bondgenoten, niet in de steek worden gelaten. Zo is het in toenemende mate salonfähig geworden de Amerikanen te bekritiseren om hun militair optreden, bijvoorbeeld in Afghanistan, Irak, Syrië, Libië, Somalië of Pakistan. Wat velen echter onvoldoende beseffen is dat, hoe gerechtvaardigd de kritiek op Amerikaans handelen in oorlogssituaties soms ook moge zijn, de Amerikanen wel telkens de kastanjes uit het vuur halen. Waar Europese landen blijven hangen in discussies over politieke steun voor militair optreden of oneindig voorwaarden blijven stellen omtrent een politieke strategie, zijn het de Amerikanen die terroristische organisaties in het belang van het Westen indammen en kordaat optreden daar waar dat noodzakelijk is. Tegen een achtergrond van een onvermogen van Europese landen om de eigen belangen te verdedigen, verdient deze kritiek het – bijvoorbeeld wanneer nevenschade is berokkend – om arrogant en vrijblijvend genoemd te worden. Zelf willen we geen vuile handen maken. We veroordelen het gebrek aan optreden in Syrië, maar doen zelf niets. We veroordelen de Amerikaanse terugtrekking uit het Midden-Oosten, maar hebben zelf in het verleden nauwelijks iets ondernomen om onze eigen belangen in die regio te behartigen. Nog even en we bekritiseren de Amerikanen voor het uit de hand laten lopen van spanningen in de Zuid-Chinese zee – maar wat was de Europese bijdrage eigenlijk?

Voormalig minister Voorhoeve verwoordde het pakkend in een publicatie van de TeldersStichting: “Indien ons land zijn beleid uitholt door […] een weinig loyale opstelling ten opzichte van bondgenoten, zal het door andere landen op den duur als querulant worden genegeerd.”[73] Natuurlijk moeten we onze bondgenoten altijd scherp houden, bijvoorbeeld op het vlak van (on)rechtvaardige oorlogvoering. Tegelijkertijd moeten we ook meer ons best doen om hun inzet, die ook onze belangen dient, op waarde te schatten. Hetzelfde geldt voor hoe we omgaan met de Israëliërs, die al jaren, geconfronteerd met disproportionele kritiek van het Westen, de strijd tegen terrorisme voeren, die onszelf in toenemende mate te wachten staat. Na de aanslagen in Parijs deden Europese politici voorstellen die soms veel verder gingen dan wat men in Israël in het kader van de strijd tegen terrorisme voorstelde. Alleen Israël kreeg het ‘opgeheven vingertje’ en begrip voor sommige maatregelen aan de zijde van veel Europese landen lijkt nog altijd te ontbreken – en dat terwijl een aantal van de aanslagplegers in Parijs met behulp van informatie van Israëlische inlichtingendiensten konden worden geïdentificeerd, maar Israël zelf consequent niet wordt uitgenodigd voor Europese anti-terreuroverleggen vanwege kritiek op zijn nederzettingenpolitiek.[74] Is het nou verstandig dat onze principiële kritiek op de nederzettingenpolitiek van Israël effectieve terreurbestrijding in de weg staat?

Het zijn ook de Koerdische strijdkrachten in Irak en Syrië die onze waardering en steun verdienen. In plaats van te bekritiseren dat de Koerden niet bereid lijken te zijn zich veel verder dan hun eigen grondgebied te mobiliseren, zullen we hun inspanningen in de voor hen kostbare strijd tegen ISIS moeten koesteren. Want zonder de Koerden, die uiteindelijk het belangrijkste werk in het kader van die strijd verrichten, leveren onze luchtaanvallen tegen ISIS weinig op. In dat licht zal het Westen moeten bezien op welke wijze het de Koerden verder tegemoet kan komen, in plaats van enkel stil te staan bij wat de Koerden nog meer voor ons kunnen betekenen.

 

 
De Duitse socioloog Max Weber maakte in zijn essay Politik als Beruf onderscheid tussen twee ethieken in het politieke vak: een Gesinnungsethik en een Verantwortungsethik.[75] In het eerste geval gaat het niet zozeer om hoe de werkelijkheid is, maar vooral om hoe zij zou moeten zijn. Het gaat om het afleggen van getuigenis van de eigen opvattingen en het vasthouden aan onvervreemdbare principes – altijd en overal. De andere logica is die van de Verantwortungsethik, waarin het gaat om het op pragmatische wijze nastreven van het haalbare via het sluiten van compromissen met politieke tegenstanders. Manoeuvreren in de wereld zoals die werkelijk is.
 
Het gevaar van de Gesinnungsethik is dat wie telkens weer vasthoudt aan goede bedoelingen, zichzelf maar al te gemakkelijk ontslaat van de verplichting te kijken naar wat haalbaar, toetsbaar en dus effectief is. Kortom, naar wat werkt.
 
De realiteit is namelijk dat veel mensenrechten nauwelijks als universeel worden ervaren, laat staan de weg naar implementatie van deze rechten. De Amerikaanse NGO Freedom House, die onderzoek doet naar democratie en mensenrechten in de wereld, kwalificeert 107 van de 195 landen in de wereld als ‘onvrij’ of ‘gedeeltelijk vrij’.[76] De vrije landen, waartoe ook Nederland behoort, vormen de minderheid.
 
Wie een bijdrage wenst te leveren aan het wegnemen van de onvrijheid in de wereld en het implementeren van mensenrechten in de lokale wetgeving, dient in zekere mate – en dat is geen cultuurrelativisme – rekening te houden met en in te spelen op lokale omstandigheden en instituties.[77]
 
Ten eerste dienen we te beseffen dat mensenrechtenschendingen niet altijd de schuld zijn van autocratische regeringen, maar soms ook groot draagvlak genieten onder de lokale bevolking. De implementatie van mensenrechten kan worden afgeremd door de democratie, ook als deze niet of nauwelijks is geïnstitutionaliseerd in de vorm van een parlement. Zo staat een aanzienlijk deel van de Russische bevolking minstens zo onwelwillend tegenover LHBT-rechten als de eigen regering en liggen vrouwenrechten bij veel Saoedische burgers minstens zo gevoelig als bij het eigen koningshuis. We kunnen landen wel vragen om in de pas te lopen met de liberaal-westerse rechtscultuur, maar we kunnen niet verwachten dat implementatie direct volgt in het geval dat het draagvlak hiervoor ontbreekt. Elk land heeft zijn eigen zeden en gewoonten, en daarmee moet rekening worden gehouden als een ander land de les wordt gelezen.
 
Ten tweede is het aankaarten van mensenrechten in de vorm van dialoog en samenwerking vaak effectiever dan een eenzijdig ‘opgeheven vingertje’. Dat ‘vingertje’ komt namelijk al gauw over als belerend, wat in veel landen juist averechts werkt. Als we in China een serieus gesprek willen voeren over de mensenrechten, zullen we ons moeten aanpassen.[78] Zo zullen we moeten accepteren dat de weg om mensenrechten te verspreiden soms een omweg is. In veel islamitische landen accepteert men bijvoorbeeld dat vaders hun dochters naar scholen sturen met het argument dat ze daardoor betere moeders worden. Dat vinden wij al snel een verwerpelijk argument, maar als dat betekent dat vrouwen gelijke toegang krijgen tot onderwijs, dan mag dit gezien worden als een stap waarmee wij kunnen leven.
 
Ten derde zullen we ook bereid moeten zijn zelf kritiek te incasseren. Als we in Rusland over persvrijheid willen kunnen praten, dan moeten we niet direct op onze achterste benen staan als de Russen het gesprek willen openen over asielwetgeving of pedoseksualiteit in Nederland, hoe gezocht en geforceerd deze kritiek ook moge zijn.
 
De kans dat men in grote delen van Afrika of Azië op de knieën valt om de beginselen van de uniformiteit van mensenrechten te omarmen, is niet zo groot. Dan kunnen we de rest van de wereld negeren en het daarbij laten, of juist kijken naar de vergroting van de effectiviteit, middels concrete stappen die respect voor mensenrechten verbeteren in het dagelijks leven van mensen. Dergelijke stapjes veranderen meer dan een geheven vingertje dat vooral lucht verplaatst.
 
De kracht van een bilaterale boodschap in de diplomatie valt soms gemakkelijk te berekenen: landen luisteren naar andere landen, omdat ze zich ofwel geïntimideerd voelen en bang zijn dat het negeren van de boodschap hen duur komt te staan, ofwel omdat ze een sterke relatie onderhouden met het andere land en uit respect gehoor geven aan de boodschap in kwestie.
 
Dat Nederland niet over de intimidatiepotentie (of grondstoffen) beschikt om alles overal in de wereld gedaan te krijgen, behoeft weinig toelichting. Net als eigenlijk alle andere landen in de wereld, moet Nederland er rekening mee houden dat men pas echt ontvankelijk is voor kritiek als sprake is van een stevige relatie die voldoende respect genereert om de inhoud van de boodschap enig gewicht te geven.
 
Relaties krijgen over het algemeen gewicht als er sprake is van een sterke historische en culturele band, van intensieve politieke[79] en/of militaire samenwerking of van een sterke handelsrelatie.
 
Zo onderhoudt Nederland al decennia lang een sterke relatie met Israël, die Nederland enige leverage heeft opgeleverd bij de Israëlische regering. Nederland heeft er hierdoor onder andere voor kunnen zorgen dat de Israëlische regering de beperkingen op export vanuit de Gazastrook heeft versoepeld. Een land als Zweden, dat met Israël vooral een relatie onderhoudt die bestaat uit het geven van kritiek, zou iets dergelijks nooit kunnen bereiken.
 
In sommige relaties dreigt Nederland een ‘Zweedse positie’ te verkrijgen. Zo verzette de Nederlandse politiek zich tegen de verkoop van radartechnologie aan de Egyptische marine, maar verwachtte men wel dat gehoor zou worden gegeven aan ons verzoek om journalisten te bevrijden.[80] En denk aan de moeite die een Nederlandse baggeraar had om een Nederlandse exportkredietverzekering te krijgen voor het uitgraven van het tweede Suezkanaal. Onze relatie met Saoedi-Arabië is even asymmetrisch. Een groot deel van de Nederlandse politiek veroordeelt handelsmissies of Koninklijke bezoeken naar het land, maar verwacht wel dat we de Saoedi’s zover krijgen om bloggers te bevrijden, standrechtelijke executies te voorkomen, vrouwen- en homorechten te implementeren en de rules of engagement in de oorlog in Jemen te amenderen.[81] Zonder een relatie van formaat krijgt de westerse wereld echter niets voor elkaar in een land als Saoedi-Arabië.
 
Wie effectief mensenrechtenbeleid wil voeren, bespreekt mensenrechten binnen de relaties met andere landen, en laat de relaties met die landen niet bepalen door de mensenrechten. Je bouwt een partnerschap op, om vervolgens het gesprek aan te gaan over homorechten, over de vrijheid van vereniging, over de vrijheid van meningsuiting. Wie daarentegen eerst handelsrelaties ontmoedigt, om vervolgens te denken dat we een goed gesprek kunnen voeren over homorechten, is simpelweg naïef.

 

 
Dit artikel begon met de constatering dat een realistisch buitenlands beleid rust op de pijlers vrijheid, welvaart en vooral veiligheid. Centraal staat daarbij de wereld zoals deze daadwerkelijk is, niet de wereld zoals deze zou moeten zijn.
 
Sinds de Vrede van Westfalen is de inrichting van de gemeenschap van internationale staten gebaseerd op het principe van soevereiniteit.[82] Dat principe zorgt nog altijd voor een zekere mate van orde; een praktisch systeem waarbij onafhankelijke staten hebben afgesproken zich niet (ongevraagd) te bemoeien met elkaars aangelegenheden. Door die afspraak – die niet altijd ongeschonden blijft – is er sprake van een dynamisch, maar relatief stabiel evenwicht. Als klein handelsland is Nederland, nog meer dan andere landen, gebaat bij een stabiele en voorspelbare wereldorde.
 
Tot het presidentschap van Obama werden orde en stabiliteit in de wereld - en daarmee de vrijheid, veiligheid en welvaart van Nederland – voor een lange tijd en voor een groot deel gehandhaafd door de Amerikanen. De Verenigde Staten zijn echter niet langer de grootmacht die zij ooit waren onder president Teddy Roosevelt, niet meer de sponsor van vrijheid en democratie die zij onder president Woodrow Wilson waren, en niet meer de mondiale politieagent die zij waren onder president Franklin Roosevelt. De Verenigde Staten zijn, vrij naar voormalig Secretary of State Henry Kissinger, een ‘ambivalent superpower’ geworden, worstelend met hun rol in de wereld en moe van het ‘Amerika-zijn’.[83] Links Nederland kan zichzelf feliciteren. Jarenlang wilde men af van de Amerikaanse bemoeizucht en interventiedrang. En dat ziet er dus zo uit: een wereld vol wanorde waarin Europa voortdurend wordt uitgedaagd om in te grijpen.
 
Nu de Verenigde Staten immers minder zorg kunnen en willen dragen voor de veiligheid van de vrije wereld, is het ‘every nation for itself’. Niemand gaat deze rol namelijk van de Amerikanen overnemen, in ieder geval niet op korte termijn. In de woorden van politicoloog Ian Bremmer is er derhalve sprake van een wereldorde “in which no single country or durable alliance of countries can meet the challenges of global leadership”.[84]
 
De gevolgen daarvan zijn voor iedereen zichtbaar. Waar vroeger een telefoontje uit Washington volstond om een losgeslagen dictator tot de orde te roepen, moeten we de problemen nu zelf te lijf gaan. In het belang van onze eigen veiligheid zal Nederland, samen met gelijkgestemde partners, flexibele allianties moeten aangaan en versterken om een zekere mate van zekerheid en stabiliteit te creëren. Dat is, en ook New York Times-columnist Thomas Friedman kwam tot deze conclusie,[85] misschien wel de grootste uitdaging voor de westerse wereld. Want waar orde erodeert, moet – uit realistische, en niet uit conservatieve overwegingen – een nieuwe vorm van orde worden gevonden, niet om de status quo te behouden, maar wel om deze te erkennen.
 
Alleen als we in het kader van herstel van orde in de wereld allianties aangaan en versterken, kan een machtsevenwicht gehandhaafd blijven, waarbij de kwaadwillenden van deze wereld zoveel mogelijk worden beteugeld. Zonder een dergelijk evenwicht worden conflicten, migratiestromen en andere grensoverschrijdende uitdagingen namelijk onbeheersbaar. Een land als Nederland, dat voor het overgrote deel van zijn verdienmodel – en bovendien in toenemende mate – afhankelijk is van het buitenland, kan zich niet permitteren de bedreigingen voor vrijheid, veiligheid en welvaart te laten sturen door een calvinistische behoefte aan schone handen, zelfoverschatting of de illusie dat buitenlands beleid altijd consequent moet zijn. Een realistisch buitenlands beleid dat gebaseerd is op de tien vuistregels die ik in dit artikel uiteen heb gezet, biedt uiteindelijk de beste kansen op een sterk en effectief buitenlands beleid en daarmee op een stevige positie van Nederland in de wereld.

 

 


[1] Geciteerd in: A.M. Schlesinger, Jr., A Thousand Days: John F. Kennedy in the White House, Boston, 1965.

[2] Geciteerd in: J. Bew, Realpolitik: a History, New York City, 2016, p. 15.

[3] Zie ook: R. de Wijk, Machtspolitiek, Amsterdam, 2015, p. 17.

[4] S.A. Garrett, ‘Political Leadership and the Problem of “Dirty Hands”’, Ethics & International Affairs 8 (1994), pp. 159-175.

[5] M. Walzer, ‘Political Action: The Problem of Dirty Hands’, Philosophy & Public Affairs 2 (1973), pp. 160-180.

[6] H.A. Kissinger, Diplomacy, New York City, 1994, p. 812.

[7] H. Zijlstra, ‘Realistisch Buitenlandbeleid’, Liberaal Reveil, maart 2015, pp. 46-52.

[8] George Kennan in een lezing voor Princeton University in maart 1954; gepubliceerd in: G.F. Kennan, Realities of American Foreign Policy, Princeton, 1954, p. 4.

[9] S. Hoffman, ‘In Defense of Mother Teresa: Morality in Foreign Policy’, Foreign Affairs 75(2) (1996), pp. 172-175.

[10] H.J. Morgenthau, ‘The Mainsprings of American Foreign Policy: The National Interest vs. Moral Abstractions’, American Political Science Review 44(4) (1950), p. 834.

[11] A.M. Schlesinger, ‘The Necessary Amorality of Foreign Affairs’, Harper's Magazine 243(1455), pp. 72-73.

[12] Ook moet moraliteit niet worden verward met legitimiteit. Het eerste heeft betrekking op ethiek, het tweede heeft een juridische basis.

[13] Zo schreef de Nederlandse columnist Jérôme Heldring, vaak geërgerd, over moralisme in de Nederlandse buitenlandse politiek. Zie bijvoorbeeld: P. de Bruijn, ‘Een cursus machtspolitiek’, De Groene Amsterdammer, 10 mei 1995.

[14] A. van Staden, Een trouwe bondgenoot: Nederland en het Atlantisch bondgenootschap, 1960-1971, Baarn 1974, p. 21. Zie ook: H.A. Schaper, ‘De geschiedenis als wapenkamer’, in: B.R. Bot, e.a., Lijn in de buitenlandse politiek van Nederland, Den Haag, 1984, pp. 44-45.

[15] D.A. Hellema, Nederland in de wereld: de buitenlandse politiek van Nederland, Houten, 2010, pp. 40-51.

[16] F.C.G.M. Timmermans, Broederschap: pleidooi voor verbondenheid, Amsterdam, 2015, p. 25.

[17] F. Bolkestein, ‘“Het is nog veel te vroeg voor het einde van de nationale staat’, Trouw,31 mei 1997.

[18] Echter, als ten aanzien van de eigen omgeving, zoals bijvoorbeeld de Westelijke Balkan, wel relatieve eensgezindheid wordt getoond, zijn successen mogelijk, zoals blijkt uit het Kosovo-akkoord van 2015.

[19] Overigens toont de casus-Kosovo aan dat het instituut van de Hoge Vertegenwoordiger hier op het eigen continent wel goed toe in staat is.

[20] Interview met Secretary of State Madeleine Albright op NBC-TV ‘The Today Show’ with Matt Lauer, 19 februari 1998, te vinden op: http://1997-2001.state.gov/www/statements/1998/980219a.html

[21] Elke EU-lidstaat bepaalt nog zeker de eigen energiemix. De eerste Europese dimensie was altijd de interconnectiviteit van het energienet, maar in toenemende mate wordt energiebeleid een Brusselse aangelegenheid, bijvoorbeeld met de toenemende grip op energiedragers en onderhandelde prijsvorming.

[22] Zie bijvoorbeeld de gulle Nederlandse bijdrage aan de UNHCR. Zo komt Nederland in het jaar 2015 drie keer in de top 15 van grootste donateurs van UNHCR voor: http://www.unhcr.org/558a639f9.html

[23] Zo heeft Nederland in 2008 een voortrekkersrol gespeeld bij het opzetten van mechanismen om ‘systemic risks’ uit het bankwezen te halen.

[24] Pogingen om toegang te verkrijgen tot dergelijke fora, verdienen aanmoediging. Het primaat van besluitvorming verschuift immers steeds meer naar dergelijke non-rules-based fora, die wellicht niet aangekleed zijn met verdragen, maar wel het overgrote deel van de wereldbevolking, wereldhandel en wereldeconomie vertegenwoordigen.

[25] Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Aan het buitenland gehecht: over verankering en strategie van Nederlands buitenlandbeleid (WRR-rapportnr. 85), Den Haag/Amsterdam, 2010, p. 47.

[26] Geciteerd in: T.L. Friedman, ‘Rethinking foreign affairs: are they still a U.S. affair?’, The New York Times, 7 februari 1992.

[27] Ministerie van Buitenlandse Zaken, Naar een menswaardig bestaan: een mensenrechtenstrategie voor het buitenlands beleid, Den Haag, 2007.

[28] Y. Kleistra, ‘Nederland buitenlandbeleid als een donut’, in: J.Q.T. Rood, M.L.L. Segers & D.A. Hellema (red.), Bezinning op het buitenland: het Nederlands Buitenlands beleid in een onzekere wereld, Den Haag, 2011, pp. 123-151.

[29] J.J.C. Voorhoeve, De Rol van Nederland in de Wereld, Den Haag, 1982, p. 1.

[30] J.C. Kennedy, Nieuw Babylon in aanbouw: Nederland in de jaren zestig, Amsterdam, 1997, p. 78.

[31] J.C. Kennedy, ‘Nederland als het meest progressieve land ter wereld’, in: W. van Noort & R. Wiche, Nederland als voorbeeldige natie, Hilversum, 2006, pp. 105-118. Zie ook: J.L. Heldring, ‘Rhetoric and Reality in Dutch Foreign Policy’, The World Today (1978), pp. 409-416.

[32] Wie bijvoorbeeld opsomt wat de Tweede Kamer de afgelopen vijf jaar via de Nederlandse regering van Saoedi-Arabië heeft gevraagd, kan met gemak een lijst van vele tientallen uiteenlopende verzoeken samenstellen.

[33] J.J.C. Voorhoeve, Peace, Profits and Principles: A study of Dutch foreign policy, Den Haag, 1979, pp. 145-150.

[34] M. de Haas & J.W. van Berkum, Geeft acht: visie op Europees veiligheidsbeleid in een onzekere wereld, Gouda, 2007, pp. 38-40.

[35] A. van Staden, ‘Nederland en de transatlantische samenwerking: apologie zonder nostalgie’, Internationale Spectator 60(11) (2006), p. 568.

[36] H.A. Schaper, ‘Nederland en het permanent aanpassingsproces van de NAVO: his “This ain’t your daddy’s NATO”’, Internationale Spectator 63(3) (2009), p. 125.

[37] Adviesraad Internationale Vraagstukken, Nederland in de veranderende EU, NAVO en VN (AIV-rapportnr. 45), Den Haag, 2005, pp. 35-36.

[38] M.H. Klem, Het Nederlandse veiligheidsbeleid in een veranderende wereld, Den Haag, 2010, pp. 30-31.

[39] M. de Haas, ‘Nederlandse veiligheidsbeleid is halfslachtig’, Reformatorisch Dagblad, 18 september 2009.

[40] Geciteerd in: L. Meijer, ‘VN-leger: een gewaagde toekomstdroom’, Trouw, 24 maart 1995.

[41] M.R. Schaake & W. Hachchi, ‘Aanslagen Parijs vragen om Europees leger’, NRC Handelsblad, 27 november 2015.

[42] Een uitzondering is de antipiraterijmissie van de EU, Operatie Atalanta, die aanzienlijk beter presteerde dan die van de NAVO, Operatie Ocean Shield.

[43] D. Zandee, Europese defensiesamenwerking staat niet gelijk aan een Europees leger, Instituut Clingendael (31 oktober 2012), beschikbaar op: https://www.clingendael.nl/publication/europese-defensiesamenwerking-staat-niet-gelijk-aan-een-europees-leger (voor het laatst geraadpleegd op 16 december 2015).

[44] C. Homan, ‘EU-Battle groups: use them or lose them’, Armex 95(4) (2011), pp. 18-19.

[45] Die wil om pal te staan voor dergelijke principes kwam bijvoorbeeld mooi tot uitdrukking in Ronald Reagans toespraak met de titel ‘A time for choosing’, die hij op 27 oktober 1964, nog vóór zijn presidentschap, in Los Angeles hield.

[46] Frans Timmermans in een lezing op de Prague European Summit, 13 november 2015, beschikbaar op: http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-15-6079_en.htm (voor het laatst geraadpleegd op 16 december 2015).

[47] D.J. Eppink, ‘Het einde van de Europese droom’, de Volkskrant, 25 november 2015.

[48] N. Witney, ‘Hard truths about Europe’s soft power’, Europe’s World, 24 februari 2014, beschikbaar op: http://europesworld.org/2014/02/24/hard-truths-about-europes-soft-power/#.VleH0vkvehc(voor het laatst geraadpleegd op 16 december 2015).

[49] Anders Fogh Rasmussen in een toespraak in het Europese Parlement op 6 mei 2013, beschikbaar op: http://www.nato.int/cps/en/natohq/opinions_100218.htm (voor het laatst geraadpleegd op 16 december 2015).

[50] M.L. Urban, The Edge: Is the Military Dominance of the West Coming to an End?, Londen, 2015.

[51] C. Rice & R.M. Gates, ‘How America can counter Putin’s moves in Syria’, The Washington Post, 8 oktober 2015.

[52] Zie bijvoorbeeld de reactie van het kabinet op het AIV-advies no. 83, ‘Tussen woord en daad, perspectieven op duurzame vrede in het Midden-Oosten’, d.d. 22 juli 2013: TK 2012-2013, 23 4232 nr. 348, ‘Kabinetsreactie op het AIV-advies No. 83 “Tussen woord en daad, perspectieven op duurzame vrede in het Midden-Oosten””.

[53] Geciteerd in: L. Collins, ‘Big Pin’, The New Yorker, 5 oktober 2009.

[54] C.P.G. von Clausewitz, Vom Kriege, Berlijn, 1832.

[55] A.L. George, ‘The General Theory and Logic of Coercive Diplomacy’, in: Forceful Persuasion: Coercive Diplomacy as an Alternative to War , Washington, D.C., 1991. Zie ook: R. de Wijk, ‘The limits of military power’, The Washington Quarterly 25:1 (2002), pp. 75-92.

[56] H.A. Kissinger, World Order, New York City, 2014.

[57] G.J. Evans, The responsibility to protect, Washington, D.C., 2008; A.J. Bellamy, Responsibility to protect, Cambridge, 2009.

[58] F.R. Zakaria, ‘The Libyan Conundrum’, Time,10 maart 2011.

[59] Een voorbeeld hiervan kan het solidariteitsbeginsel, zoals uitgedrukt in artikel 5 van het NAVO-Handvest, zijn. Een ander mogelijk voorbeeld is artikel 42.7 van het Verdrag betreffende de Europese Unie, zoals ingeroepen na de aanslagen te Parijs van 13 november 2015.

[60] Rapport Commissie van Onderzoek Besluitvorming Irak, Amsterdam 2010, p. 70.

[61] Het is om die reden dat voorstellen voor realistische verbeteringen van het huidige VN-systeem van groot belang zijn, bijvoorbeeld inzake het vetorecht van VNVR-leden bij de inzet van chemische wapens. Zie ook: J.H. ten Broeke, ‘Schaf VN-vetorecht bij inzet chemische wapens af’, Internationale Spectator 4 (2015).

[62] A.J. Kuperman, ‘NATO’s Intervention in Libya: A Humanitarian Success?’, in: A. Hehir & R. Murray (red.), Libya, the Responsibility to Protect and the Future of Humanitarian Intervention, Basingstoke, 2013, pp. 214-215.

[63] Voorbeelden zijn, mits succes ook in realistische termen wordt gedefinieerd: Libië (1986), Irak (1990), Kosovo (1998), Sierra Leone (2000), Afghanistan (2001) en Ivoorkust (2004).

[64] D.A. Hellema & M.L.L. Segers, ‘Tussen zelfbewustzijn en zinsbegoocheling: een bezinning op de grondslagen van het Nederlands buitenlands beleid’, in: J.Q.T. Rood, M.L.L. Segers & D.A. Hellema (red.), Bezinning op het buitenland: het Nederlands Buitenlands beleid in een onzekere wereld, Den Haag, 2011, p. 2.

[65] I. Bremmer, Every Nation for Itself: Winners and Losers in a G-Zero World, New York City, 2012, pp. 7-10.

[66] A. Rathi, ‘This simple negotiation tactic brought 195 countries to consensus’, Quartz, 12 december 2015, beschikbaar op: http://qz.com/572623/this-simple-negotiation-tactic-brought-195-countries-to-consensus-in-the-paris-climate-talks/ (voor het laatst geraadpleegd op 17 december 2015).

[67] Geciteerd in: A. Nagorski, The Greatest Battle: Stalin, Hitler, and the Desperate Struggle for Moscow, New York City, 2007, pp. 150-151.

[68] J.J. Mearsheimer, The Tragedy of Great Power Politics, New York City, 2001, p. 2.

[69] M. Walzer, ‘Political Action: The Problem of Dirty Hands’, Philosophy & Public Affairs 2 (1973), p. 161.

[70] De Nederlandse oud-diplomaat Flip de Heer formuleerde het treffend in een recent interview in het NRC Handelsblad, toen hij stelde dat Nederland in sommige landen relaties moet onderhouden simpelweg omdat er Nederlanders in dat soort landen zitten. “Dan heb je als Nederland een ‘loopjongen’ nodig om te praten met de lokale autoriteiten. Of die aardig zijn, doet niet ter zake. Goede betrekkingen is niet hetzelfde als ware vriendschappen.” Geciteerd in: M. Kranenburg & A. Tärnhuvud, ‘Diplomatie kan niet met een app: de wereld van Flip de Heer’, NRC Handelsblad, 23 januari 2016.

[71] J. Stout, Democracy and Tradition, Princeton, 2004, pp. 199-200.

[72] W.W. Wiersbe, On Being a Leader for God, Grand Rapids, 2011, p. 39.

[73] J.J.C. Voorhoeve, De Rol van Nederland in de Wereld, Den Haag, 1982, p. 1.

[74] ‘Israel gives France intelligence on Paris attackers – media’, Reuters, 15 november 2015, beschikbaar op: http://af.reuters.com/article/egyptNews/idAFL8N13A04W20151115 (voor het laatst geraadpleegd op 18 december 2015); B. Weinthal, ‘Israel being excluded from counterterrorism parley’, The Jerusalem Post, 16 juli 2012) beschikbaar op: http://www.jpost.com/Diplomacy-and-Politics/Israel-being-excluded-from-counterterrorism-parley (voor het laatst geraadpleegd op 18 december 2015).

[75] M. Weber, Politik als Beruf, Wissenschaft als Beruf, München, 1919.

[76] A. Puddington, ‘Freedom in the World: The Democratic Leadership Gap’, in: Freedom House, Freedom in the World 2014: The Annual Survey of Political Rights and Civil Liberties, New York City/Washington, D.C., 2015, p. 7.

[77] Zie hierover de receptor-benadering, zoals uitgelegd in: T. Zwart, ‘Using local culture to further the implementation of international human rights: The receptor approach’, Human rights quarterly 34 (2012), pp. 546-569.

[78] Landen als Rusland zijn daarentegen weer, anders dan China, aanspreekbaar op verdragsrechtelijke verplichtingen die zij vrijwillig zijn aangegaan, bijvoorbeeld het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden.

[79] Voorbeelden van vormen van samenwerking die leverage opleveren, zijn lokale rule of law-programma’s, bijvoorbeeld tussen het Center for International Legal Cooperation en Indonesië; en van het Nederlands Helsinki-comité op het terrein van slachtoffers van vrouwen- en kinderhandel in Bulgarije, Roemenië en Slovenië.

[80] ‘Kamer: geen wapenexport naar Egypte’, De Telegraaf , 22 december 2011; TK 2014-2015, 2015D32522, ‘De veroordeling van journalisten in Egypte’, 8 september 2015.

[81] ‘Kritiek op bezoek koning en Koenders aan Saoedi-Arabië’, de Volkskrant, 24 januari 2015; A. Bhikie, ‘Kamer uit zorgen over terreurfinanciering uit Saudi-Arabië’, NU.nl, 18 november 2015, beschikbaar op: http://www.nu.nl/politiek/4167102/kamer-zorgen-terreurfinanciering-saudi-arabie.html (voor het laatst geraadpleegd op 17 december 2015).

[82] M. Gilbert, ‘The Terrible 20th Century’, The Globe and Mail, 31 januari 2007.

[83] H.A. Kissinger, World Order, New York City, 2014, p. 276.

[84] I. Bremmer, Every Nation for Itself: Winners and Losers in a G-Zero World, New York City, 2012, p. 1.

[85] T.L. Friedman, ‘Order vs. Disorder, Part 3’, The New York Times, 23 augustus 2014.

 

Authors

Han ten Broeke
Directeur Politieke Zaken bij The Hague Centre for Strategic Studies (HCSS)