De G20, de OESO en Nederland

De G20 is inmiddels moeilijk weg te denken als enig forum waar ‘gevestigde’ en opkomende landen op gelijke voet samenwerken. Wat betekent de opkomst van de G20 voor Nederland?

De G20 is tegenwoordig een bekend begrip, dat met regelmaat het economische wereldnieuws beheerst.[1] Het is opgericht in 1999 op initiatief van de Verenigde Staten en Canada als informeel platform van “systematically significant countries” in reactie op de financiële crisis in Azië, blijft de G20 lang vrij onzichtbaar, maar wel effectief functioneren op het technisch niveau van ministers van financiën en centrale bankiers, bijvoorbeeld op het gebied van het bestrijden van de financiering van terrorisme.

Dit verandert geheel in 2008 als met de ineenstorting van de Lehman Brothers bank de mondiale financiële crisis uitbreekt. De Amerikaanse president Bush roept dan, op voorstel van de Franse president Sarkozy en de Britse premier Brown, een G20 bijeen op het niveau van regeringsleiders om op gecoördineerde wijze de crisis te lijf te gaan en een wereldwijde economische depressie af te wenden.

Wat begint als een eenmalige top met het oog op de crisisbestrijding, groeit al snel uit tot een permanente traditie. In 2009 onder voorzitterschap van president Obama roept de G20 zichzelf pontificaal uit tot “the premier forum for international economic cooperation”. De aandacht verschuift geleidelijk aan van crisisbestrijding (2008-2010) tot structureel beleid, gericht op een houdbaar en evenwichtig herstel van de groei van de wereldeconomie.

Hoewel er af en toe kritische geluiden blijven klinken over de gebrekkige legitimiteit van de G20 als een de facto zelf benoemde club landen, is de G20 inmiddels moeilijk weg te denken als enig forum waar ‘gevestigde’ en opkomende landen op gelijke voet samenwerken. De term ‘op gelijke voet’ is daarbij van monumentale betekenis en is in G20-landen tot een mantra verheven, dit geldt ook op het werk-niveau.

Toenemende rol van de OESO in de G20
Vanaf 2010 verbreedt de tot dan toe strikt financieel-economische G20-agenda zich gaandeweg. Er duiken steeds meer onderwerpen op: landbouw/voedsel; handel; investeringen; werkgelegenheid; belastingen; anti-corruptie; energie; klimaat; het MKB; enz. We zien daarnaast het verschijnsel van G20 Ministersvergaderingen op andere terreinen dan alleen Financiën, zoals Sociale Zaken, Landbouw, Handel, Buitenlandse Zaken, Toerisme en Energie. In 2016 heeft China voor het eerst het voorzitterschap van de G20, met een agenda die veel nadruk legt op de stimulering van handel, investeringen en innovatie.[2]

Over de effectiviteit van de G20 lopen de meningen van analisten uiteen. Als crisisbestrijder is de G20 volgens de meeste deskundigen succesvol geweest met gecoördineerde vraagstimulering, striktere financiële regulering en het tegengaan van protectionisme. Lastiger lijkt het om grote stappen te zetten op meer structurele beleidsterreinen die vérreikende nationale beleidsmaatregelen vergen. Een goed voorbeeld is de implementatie van de Brisbane Groei Strategieën, waarbij de OESO in een gezamenlijk rapport met het IMF en de Wereldbank voor de G20-top in Antalya (november 2015) vaststelde dat minder dan de helft van de beleidsvoornemens in de nationale groeistrategieën daadwerkelijk zijn geïmplementeerd, met een positief groei effect van 0,8%-punt in 2018, waar het gestelde doel 2,1%-punt is.

Hier is dus nog het nodige werk aan de winkel. Toch worden ook ten aanzien van structuur-vraagstukken wel successen geboekt, zoals bij de bestrijding van belastingontwijking.[3]

Hoewel de G20 graag prat gaat op het flexibele en informele karakter, is er inmiddels wel degelijk sprake van een zekere institutionalisering, met (sous-) sherpa’s, ambtelijke werk- en expertgroepen e.d. Rond het G20-circuit heeft zich ook een groeiende groep stakeholders georganiseerd om invloed uit te oefenen op de G20- agenda. Dit loopt uiteen van het bedrijfsleven (B20), tot de vakbeweging (L20), NGO’s (C20), jongeren (Y20), vrouwen (W20) en denktanks (T20).

Bij gebrek aan een vast G20-secretariaat heeft de OESO zich de facto ontwikkeld tot het ‘quasi’-secretariaat van de G20. Dat is wel begrijpelijk, gezien het feit dat de OESO sterk is qua data, benchmarking en solide economische ‘evidence based’ analyses op een zeer uiteenlopend aantal terreinen die goed sporen met de uitwaaierende G20-agenda. Er is een steeds nauwere samenwerking met het G20-voorzitterschap, dat zich nu ook doorzet onder het Chinese voorzitterschap, o.a. tot uitdrukking komend in een trainingsprogramma voor Chinese ambtenaren bij de OESO. Tijdens het historische bezoek van de Chinese premier Li Keqiang (juli 2015) is hiervoor zelfs een apart Memorandum of Understanding getekend.

Er bestaat inmiddels een aparte webpagina waarop het imposante volume aan OESO-rapporten voor de G20 te vinden is: www.oecd.org./g20.

Wat betekent de opkomst van de G20 voor Nederland?
Welke implicaties heeft de opkomst van de G20 voor niet-G20-landen, zoals Nederland? Deze vraag wordt met het verstrijken van de tijd urgenter.

In de eerste plaats is deze ontwikkeling van invloed, omdat de G20 meer en meer een dominante factor wordt in de internationale beleidsarena, waarbij de agenda eveneens de neiging vertoont eerder breder dan smaller te worden. Hoewel er binnen de G20 stemmen opgaan die een minder brede, meer financieel-economische agenda bepleiten, lijkt de praktijk zich per saldo eerder in tegengestelde richting te bewegen, zoals hierboven al is aangegeven. We zullen in de toekomst als Nederland dan ook vaker en op meer terreinen geconfronteerd worden met G20-beleid.

Binnen de G20 gaan stemmen op die een minder brede, meer financieel-economische agenda bepleiten

In de tweede plaats is dit urgent voor Nederland, omdat de G20, anders dan wel eens wordt beweerd, geen papieren tijger is, maar doorgaans tamelijk succesvol blijkt in het effectueren van internationale beleidsmaatregelen. Daarmee dreigt dus een situatie te ontstaan waarin niet-G20 landen zoals Nederland meer en vaker in de positie van toeschouwers en “policy takers” terechtkomen. Want het zal vaker gaan voorkomen dat beleid dat in de G20 (of soms en marge van de G20) is uitgestippeld, vervolgens met grote stappen wordt uitgerold in de economische beleidsarena, al of niet via de bestaande internationale organisaties zoals de OESO.

Een voorbeeld uit het recente verleden is het belastingterrein, waar met hulp van de OESO in de G20 forse stappen zijn gezet over automatische uitwisseling van belastinggegevens en het tegengaan van belastingontwijking door multinationale ondernemingen (het project “Base Erosion and Profit Shifting – BEPS)”.[4] Daarbij was soms sprake van een grote-landen-bias, met weinig oog voor implementatie in kleine en middelgrote economieën. Uiteindelijk is het gelukt de besluitvorming bij te buigen naar een meer acceptabele vormgeving, via de waarborgen die het consensus-besluitvormingsmechanisme biedt in het OESO Committee for Fiscal Affairs (CFA).

De OESO als voorportaal biedt hier dus een stevig en welkom anker voor kleine en middelgrote niet-G20 landen, mits ‘het spel’ intelligent wordt gespeeld. Zo beschouwd is het G20/OESO BEPS-project qua besluitvormingsmechanisme wel een ‘best-practice model’ voor toekomstige gevallen van standaard-setting.[5] Maar het blijft een nadeel dat je er als niet-G20 land niet bij bent wanneer wordt onderhandeld over de cruciale G20-beleidsconclusies en -communiqués van ministers- en regeringsleidersvergaderingen.

Met andere woorden, de opkomst van de G20 houdt voor Nederland (en andere niet G20-landen) op langere termijn reële bedreigingen in. Vergeet daarbij niet dat de G20 inmiddels een internationale beleid hub is geworden van intensief met elkaar communicerende bestuurslagen (van ambtelijke werkgroepen tot ministers en regeringsleiders), die aldus een eigen informeel circuit en taal hebben geschapen. Denk ook aan de omineuze uitdrukking: “if you’re not at the table, you may be on the menu”.

Daar staat tegenover dat de G20 natuurlijk ook grote kansen biedt. Daar waar de G20 zegenend werkt op de groei van de wereldeconomie en een open handel- en investeringsklimaat, is dat voor een middelgrote open economie als de Nederlandse natuurlijk goed nieuws. En ook anderszins wordt er in de G20 heel wat beleid ontwikkeld waarin OESO-standaarden (zoals op het gebied van corruptiebestrijding, maatschappelijk verantwoord ondernemen en gender-gelijkheid) bevorderd worden via de G20, en dus in een breder verband dan alleen de OESO-landen toepassing vinden. Daarin schuilt zelfs nog een belangrijk onbenut potentieel. De kernvraag is dan hoe Nederland als niet-G20-land hierop invloed kan uitoefenen.

Opties voor beïnvloeding van de G20-agenda door Nederland
Welke mogelijkheden heeft Nederland om zich te onttrekken aan een rol als toeschouwer en ‘policy taker’ van de G20 en daarentegen juist invloed uit te oefenen op de agenda en prioriteiten van de G20? Ik bespreek hierna de beschikbare opties.

De eerste en meest effectieve optie is: lid worden van de G20. Dit is tevens in mijn ogen de minst realistische optie. Weliswaar zat Nederland in de eerste crisisjaren nog wel bij de G20 als speciale gast, sinds 2011 is dit niet meer het geval. Op ambtelijk niveau zijn er trouwens nog wel waardevolle contacten op enkele specifieke terreinen, zoals bij voedselzekerheid, financiële inclusiviteit en infrastructuur. Hoewel wij als 17de economie van de wereld objectief gezien zeker aanspraak kunnen maken op een plaats in de G20, lijken de politieke randvoorwaarden hiervoor niet aanwezig. Binnen de G20 bestaat het besef wel dat er op langere termijn een proces van “refreshing G20 membership” is vereist voor behoud van legitimiteit, maar daarbij wordt dan eerder in de richting gedacht van meer “emerging economies” en landen uit ondervertegenwoordigde regio’s.^[6]

Een tweede optie is de bestaande openingen vanuit de G20 voor samenwerking met niet-G20-landen maximaal te benutten. Het is relatief onopgemerkt gebleven dat de Britse premier Cameron vóór de G20-top van Cannes (2011) een bijzonder interessant rapport heeft geschreven over de ‘governance’ van de G20. Daarin introduceert hij het principe van de ‘variable geometry’ en schrijft o.a. het volgende: “…the G20 should become much more consistent and effective at engaging non-members […] in its agenda-setting, sharing information and consulting about its work” en “…the quality and relevance of the G20’s output on specific topics can be improved by welcoming the effective participation of non-members. […] Participation should include actors whose interests and views are pertinent to the outcome of particular discussions on a subject.”^[7]

Denkbaar en heel verdedigbaar is het dus om een solide verhaallijn op te bouwen dat de effectiviteit van de G20 zelf gebaat is bij het volledig betrekken van grote wereldspelers bij elk afzonderlijk onderwerp, of dit nu een G20-land of een niet-G20-land betreft. Anders gezegd, op terreinen waar een niet-G20-land aantoonbaar in de top-10 meespeelt, zou de G20 er verstandig aan doen dit land in de beleidsvoorbereiding van de G20 te betrekken. Dit zou goed zijn zowel voor zowel G20’s effectiviteit als legitimiteit.

Op grond van een dergelijk argumentatie is er voor Nederland een sterke case te maken om betrokken te zijn in het G20- werk inzake handel/investeringen bijvoorbeeld. Dit geldt dan zowel voor de technische werkgroepen op deze gebieden als voor de ministersvergaderingen. Het is tegen deze achtergrond zeer verheugend dat minister Ploumen heeft kunnen participeren in de G20 Handels-ministersvergadering begin oktober 2015 in Istanbul onder het Turkse voorzitterschap. En haar Directeur-Generaal Buitenlandse Economische Betrekkingen is onlangs uitgenodigd deel te nemen aan de gloednieuwe G20-werkgroep Handel en Investeringen, die onder het Chinese voorzitterschap in 2016 is opgericht. Hiermee is een eerste hoopvol begin gemaakt met G20-betrokkenheid op voor Nederland cruciale terreinen.

Een derde optie is het maximaal benutten van de rol van internationale organisaties zoals de OESO in de G20. Omdat de OESO zoals gezegd bij nagenoeg alle G20-vergaderingen aanwezig is, en Nederland lid is van de OESO, is er alle reden hier maximaal van te profiteren. Dit gebeurt nu al via de informatievoorziening aan Den Haag van wat er in de diverse G20-gremia gebeurt, via een G20 monitor. Een flinke stap verder is echter om de OESO te bewegen waar mogelijk expliciet de opvattingen van niet-G20 landen als Nederland over de verschillende onderwerpen (resp. het ontbreken van onderwerpen) in te brengen in de G20-beraadslagingen. Dit zal niet vanzelf gaan en vergt zorgvuldige inhoudelijke voorbereiding en diplomatie. Maar het is op de lange termijn ook in het belang van het OESO-Secretariaat zelf en kan de effectiviteit en de legitimiteit van hun betrokkenheid juist ten goede komen. Het vraagt tevens een proces van samenwerking met andere niet-G20-landen.

Overigens is hiervoor nodig dat we als Nederland dan wel systematisch standpunten bepalen over de meest wezenlijke onderdelen van de G20-activiteiten/beleidsvoornemens en hierover helder communiceren. Bij andere internationale organisaties die actief zijn in de G20 (EU, IMF, Wereldbank en VN) is een vergelijkbare inzet denkbaar, waarin Nederland kan pogen relevante opvattingen via deze organisaties in te brengen in het G20-proces. Het Nederlandse EU-voorzitterschap in de eerste helft van 2016 biedt ook kansen om via de EU steviger in de bus te blazen. Bij Financiën kan de Nederlandse minister (en zijn ambtenaren) in het ‘G20-Finance Track’ uit dien hoofde sowieso al aanschuiven bij de G20 Ministersvergadering. En meer structureel kan Financiën invloed blijven uitoefenen via het IMF en de deelname in de FSB.

Uiteraard sluiten deze opties elkaar geenszins uit. Inmiddels is een actief begin gemaakt met de implementatie van de tweede en derde optie. Daarmee wordt de G20 een belangrijk onderwerp in de economische diplomatie van Nederland. Daarbij is eveneens een rol weggelegd voor de bilaterale (en multilaterale) diplomatie van Nederland, o.a. gericht op G20-landen (met bijzondere aandacht voor de huidige en toekomstige G20-voorzitters) en gelijkgezinde niet-G20-landen, inclusief belangrijke stakeholders, zoals de B20, L20 en C20.