Het elixer van de harde aanpak van mensensmokkel in de Sahel

Is het verstandig een systeem te criminaliseren dat al eeuwenlang het economisch fundament van een samenleving vormt? Ogenschijnlijk niet. Toch lijkt dit momenteel te gebeuren met het anti-migratiebeleid in de Sahel, in een poging van het Westen de dreiging van extremisme en migratie voor Europa een halt toe te roepen.^[1] Net als bij de ‘security first’-aanpakken van de war on terror en de war on drugs ligt de focus op criminaliteit, terwijl daar in de praktijk maar matige successen mee worden geboekt.

Sinds mensenheugenis vindt er in het grensgebied tussen Mali, Mauritanië, Algerije, Libië, Niger en Soedan een levendige economische handel plaats – een handel die zich over landsgrenzen heen en tussen volkeren manifesteert. Maar sinds deze handelsnetwerken hoogtijdagen beleven dankzij de mensensmokkel richting Europa en criminele bendes een steeds grotere invloed krijgen, worden ze door Europese landen gecriminaliseerd.

Tijdens de eerste bijeenkomst van het Nederlands EU-voorzitterschap nam Nederland, geleid door het ministerie van Justitie & Veiligheid, het voortouw in de aanpak van mensensmokkel naar Europa door het barrièremodel te gebruiken. De plannen beogen barrières tegen lokale smokkel op te hogen en smokkelaars te straffen, met als doel migratie vanuit Afrika naar Europa in te dammen. De smokkel wordt moeilijker gemaakt en de straffen verhoogd. Een paar maanden eerder, tijdens de Valletta summit, kwamen Europese en Afrikaanse regeringsleiders tot een actieplan; ook daarin wordt het barrièremodel genoemd om de mensensmokkel vanuit Afrika tegen te gaan en waarin de Sahel een sleutelpositie heeft.^[2]

Al is de aandacht voor mensensmokkel noodzakelijk, er zijn diverse redenen waarom we niet direct moeten aannemen dat deze interventie in de Sahel het gewenste effect zal hebben. De twee belangrijkste redenen zijn: dat het sanctioneren van smokkelaars de smokkel niet zal stoppen zolang de vraag zo groot blijft, maar vooral: dat de condities van criminaliteit in de Sahel-landen, de belangrijkste doorvoerlanden voor deze smokkel, een sensitievere aanpak vereisen dan bovengenoemde interventie.

Nomadisme uit noodzaak…
Het heftige migratiedebat in Europa wordt in het geval van de Sahel helaas ten onrechte gebruikt om smokkelaars als terroristen te bestempelen. En dat terwijl de totstandkoming van hun smokkelroutes juist een logisch gevolg is van de leefomstandigheden van de bevolking in dit droge en uitgestrekte gebied. Zo beslaat het droge noorden van Mali, bestaande uit de regionen Timboektoe, Gao en Kidal, twee derde van het land, terwijl daar maar 9% van de Malinese bevolking woont en maar voor 5% aan de nationale economie bijdraagt. De Club du Sahel et Afrique de l’Ouest (CSAO)[3] concludeert dat men niet per se armer is, maar wel minder toegang heeft tot drinkwater en onderwijs, en daardoor vaker te kampen heeft met slechte oogsten.^[4] Om met de tijden van droogte en schaarste voor mens en dier om te kunnen gaan, heeft een groot deel van de bevolking een (semi-)nomadisch bestaan.

Deze nomadische groepen hebben daarnaast door de eeuwen heen in het gebied een levendige grensoverschrijdende handel opgebouwd.^[5] Zo smokkelde het netwerk in tijden van nood gesubsidieerd voedsel uit Algerije naar Noord-Mali en bracht het seizoensmigranten in omgekeerde richting naar Algerije, als daar werk voorhanden was. Groepen als de Tebu en de Tuareg waren langs deze routes actief om de dagenlange overtocht door de Sahel-Sahara te begeleiden, daarbij voortbouwend op hun lokale kennis en etnische netwerken die de met het potlood getrokken grenzen overschrijden.

Dit type uitwisseling vormt tot nu het fundament van de lokale economie en voorziet in een behoefte die door gebrekkige toegang tot publieke voorzieningen, voedsel en drinkwater is ontstaan. De grensoverschrijdende smokkel heeft daarmee een belangrijke waarde voor de inwoners van de regio. Maar juist die belangrijke waarde lijkt zich thans te transformeren tot een gevaar, nu criminelen in steeds grotere mate gebruik maken van de netwerken voor grootschalige mensensmokkel.

… werd een million dollar industry
Deze handelsnetwerken zijn lucratiever geworden door de toegenomen migratie en daarom door criminele groepen ontdekt. Vooral ten noorden van de Sahel is deze transformatie van ‘onschuldige’ illegale handel naar criminele mensensmokkel goed merkbaar. Zo is Libië sinds de val van Khadaffi en de politieke crisis die daarop volgde een belangrijke doorvoerhaven richting Europa geworden. De lokale smokkelindustrie is de laatste jaren pijlsnel gegroeid.^[6] Smokkelaars hebben eenvoudigweg hun grensoverschrijdende netwerken van facilitators en recruiters geactiveerd om de groeiende behoefte van jonge Afrikanen om naar Europa te reizen, uit te buiten.

De smokkelnetwerken werden rijker en actiever; de handel werd steeds meer geregulariseerd en geprofessionaliseerd. Zo vertrokken complete konvooien met migranten uit Agadez in noord-Niger naar Libië, stilzwijgend gecoördineerd door elementen uit het Nigerese leger, die onofficieel onderdeel zijn van de onderneming. Als gevolg hiervan is de omzet van deze smokkel de afgelopen jaren explosief gegroeid. Werd in 2013 de waarde van de trans-Sahara-migrantennetwerken nog geschat op 8 tot 20 miljoen dollar per jaar, eind 2015 is dit opgelopen tot 323 miljoen dollar per jaar.^[7] De smokkeleconomie is dus meer en meer in handen gekomen van goed georganiseerde en transnationale criminele netwerken.

De grenzen in de Sahel-regio zijn poreus, met gemiddeld één grenspost per 60 kilometer

Hoewel de toename en de complexiteit van de criminaliteit een reden lijkt om met grof geschut te werk te gaan, hebben eerdere militaire interventies laten zien dat dit niet werkt. Doordat lokale etnische en ideologische netwerken grensoverschrijdend zijn, kunnen criminelen zich gemakkelijk schuilhouden in andere ongecontroleerde gebieden (en dit zijn er veel in de regio) om later weer terug te slaan – het zogenaamde waterbed-effect.

Een parallel is te trekken met de war on drugs, waar de repressieve aanpak van criminele netwerken in Latijns-Amerika ertoe geleid heeft dat de drugsroutes richting Europa verlegd werden door onder andere Mali, waar politici graag hun medewerking verlenen.^[8] Ook de war on terror heeft dubbelzinnige effecten gehad. Zo is Islamitische Staat in het vacuüm gedoken dat het verzwakte al-Qaida achterliet nadat de Amerikanen haar financiën en logistiek hadden aangetast;^[9] en Boko Haram kent IS steun toe om haar eigen macht te vergroten, hetgeen laat zien dat het bloed kruipt waar het niet gaan kan.

Vanwege haar oncontroleerbaarheid is de Sahel een handig doorvoergebied geworden; lokale autoriteiten zijn er wel, maar ze nemen weinig verantwoordelijkheid.^[10] De grenscontroles zijn poreus; met op vele plaatsen niet meer dan gemiddeld één grenspost per 60 kilometer (en op sommige plaatsen zelfs per 300-400 kilometer).^[11] De lokale autoriteiten blijken slecht in staat hun gebied te controleren.^[12] Corruptie is wijdverspreid, politici en nationale legers pikken ook graag een graantje mee.[13] Een gevaarlijke mix van gebrekkig bestuurlijk gezag, de afwezigheid van de rechtsstaat, het uiteenvallen van traditioneel pastorale economieën, corruptie en een toegenomen illegale (wapen)handel – kortom, de ideale ingrediënten voor smokkel, grensoverschrijdende georganiseerde misdaad, terrorisme en witwas-praktijken.^[14] Je moet dan ook goed weten met wie je wel en met wie je niet kunt samenwerken als je de grensbewaking en politiediensten wil versterken, zoals de EU-missie EUCAP. Het sanctioneren van criminaliteit, zonder deze illegale economie en corruptie in ogenschouw te nemen, kan de strategie van ontwikkeling en goed bestuur die voor deze sancties nodig is, dus flink ondermijnen.

Hou de focus op de ontwikkeling
Terwijl de mensensmokkel door de Balkan al maanden iedere dag in het nieuws is, kijken weinig Europeanen naar de Sahel. Minister Koenders kondigde in de eerste week van januari aan dat de Nederlandse regering 1,5 miljoen euro gaat vrijmaken om het werk van mensensmokkelaars door de Sahel te bemoeilijken (tegenover 3 miljard die Europa aan Turkije geeft). Het kabinet omschrijft het als een nieuwe stap in het indammen van migratie van Afrika naar Europa. ^[15] Het beloofde geld komt bovenop de drie miljoen euro die Nederland tijdens de Valletta Summit heeft toegezegd om migratie tegen te gaan door Afrikaanse landen hun migranten te laten terugnemen. De boodschap is een politiek signaal dat we stappen zetten in de bestrijding van de smokkel.

Wel wordt beoogd dit beleid te integreren, want het komt bovenop de plannen ter bevordering van toegang tot water, voedselzekerheid en ondernemerschap. Het geld zal geïnvesteerd worden in de werkzaamheden van UNOCHA om georganiseerde misdaad tegen te gaan en in verbetering van de samenwerking tussen de lokale autoriteiten in het grensgebied tussen Mali, Niger en Burkina Faso.

Criminaliteit is eerder gevolg dan oorzaak van de bijzondere omstandigheden in de Sahel

Hoewel op het niveau van de VN en de EU tegelijkertijd stappen worden gezet om onder andere werkgelegenheid in deze landen te verbeteren en corruptie te bestrijden, zien we steeds vaker dat de aandacht – en de budgetten – worden verlegd richting repressieve migratiemaatregelen.^[16] Zo werd de formulering van de successen van de Valletta Summit gedomineerd door het veiligheidsbelang van Europa.^[17] En wat het VN-niveau betreft: in 2015 heeft Nederland nog 63 miljoen euro voor Minusma (United Nations Multidimensional Integrated Stabilization Mission in Mali) geoormerkt, maar voor 2016/2017 nog maar 19,5 miljoen.^[18] Hoewel het belang van een vredesmissie zeker niet in twijfel moet worden getrokken, dienen de beschikbare budgetten wel in perspectief te worden geplaatst en moet worden geconstateerd dat het beleid ten aanzien van de Sahel, door gebrek aan politieke prioriteit, vooral veiligheidsbeleid is met een humanitair, sociaal-economisch en politiek randje dan omgekeerd.

Omdat de mensensmokkel zo vervlochten is met het dagelijks bestaan in de Sahel, is het moeilijk criminele activiteiten en handel ten behoeve van levensonderhoud van elkaar te scheiden. In plaats van een focus op criminele smokkel, blijft een geïntegreerde benadering belangrijk. In de veelvoud aan ervaringen die zijn verzameld in het programma’s Sahel Watch en The Migration Trail van The Broker, komt deze constatering regelmatig terug.^[19] Gezamenlijk geven deze ervaringen ons duidelijke inzichten in waar een anti-mensensmokkelbeleid voor de Sahel-regio zich op zou moeten richten.

Lokale bevolking in basisbehoeften voorzien
Eén van die inzichten is dat criminaliteit eerder gevolg dan oorzaak is van de bijzondere omstandigheden in de Sahel. Daarom boekt de ‘security first’-aanpak zo weinig succes. De Afrikaanse bevolkingsgroei is explosief. Meer dan de helft van de bevolking bestaat uit jongeren, van wie twee derde werkloos is; en de betreffende overheden blijven in gebreke om deze werkloosheid adequaat aan te pakken. De smokkelnetwerken blijven zodoende in een behoefte voorzien.

Jongeren moeten zich veel beter kunnen ontplooien, bijvoorbeeld door financiële dienstverlening voor jonge ondernemers te verbeteren en belastingvoordelen voor startups mogelijk te maken.[20] In het noorden van de Sahel is infrastructuur nagenoeg geheel afwezig; de ontwikkeling daarvan is een manier om de toegang tot de markt te verbeteren en het gebied bereikbaar te maken, maar ook om de afhankelijkheid van smokkelnetwerken terug te dringen.[21]

Er zijn concrete acties nodig om de lokale bevolking in hun basisbehoeften te voorzien

In plaats van het criminaliseren van de smokkel, zou de internationale gemeenschap zich dan ook vooral moeten inzetten voor inclusieve groei en het terugdringen van structurele factoren van marginalisatie in de regio. Een decentraal en open politiek proces is daarbij van belang, want dat is de enige manier om de onderhandelingspositie van de bevolking te vergroten en de corruptie een tegenwicht te bieden.

Deze analyse moet een essentieel onderdeel blijven van de regionale aanpak omdat omliggende landen met dezelfde problemen kampen. Samenwerkingsverbanden tussen landen in de Sahel – via regionale instituties als de G5 Sahel Group, ECOWAS en de Afrikaanse Unie – kunnen aanjagers zijn van een publieke overheid met een groter gevoel voor maatschappelijke verantwoordelijkheid. De belangen van de bevolking, en niet van de criminele smokkelaars, zou in dit beleid centraal moeten staan. Dit kan door bijvoorbeeld grensoverschrijdende clusteractiviteiten te initiëren voor lokale autoriteiten, lokale leiders, bedrijven, religieuze en nomadische groepen, waarin praktische oplossingen gezocht worden zonder te veel bureaucratie.[22]

Bestrijd de smokkel zonder aan deze randvoorwaarden te voldoen en je marginaliseert de bevolking nog meer. Ook de VN-vertegenwoordiger voor de Sahel benadrukte dat concrete acties nodig zijn die de lokale bevolking in hun basisbehoeften voorzien, om zo de veiligheid in de regio te vergroten.^[23] In plaats van het criminaliseren van de smokkel, sprak hij over het wegnemen van de push-factoren, zoals slechte voedselzekerheid, onderwijs en gezondheidszorg.

In de Sahel is er een extra noodzaak om zo’n benadering te prefereren. Het criminaliseren van een systeem dat niet inherent crimineel is, maar vooral misbruikt wordt door criminelen, zou namelijk enorme maatschappelijke gevolgen hebben. En het is absoluut noodzakelijk dat we een effectieve aanpak in de Sahel prioriteit gaan geven. We kijken nu naar migratie uit Syrië over de Balkan, maar de hoge bevolkingsdruk, gebrekkige kansen en falend bestuur in de Sahel en in Afrika leiden tot grotere zorgen over massamigratie in de toekomst.