Van paria tot partner: Cuba’s buitenlands beleid (1959-heden)

Nu Cuba’s formele pariastatus op het Westelijk Halfrond ten einde is gekomen, is het tijd om de balans op te maken van ruim vijf decennia buitenlandbeleid. En welk toekomstscenario valt er voor Cuba te schetsen?[1]

Een paradoxaal eiland

Cuba is een Caraïbisch eiland van elf miljoen inwoners, met een HDI (Human Development Index) van 0,769 (2014). Dat classificeert het volgens het UNDP als nummer 67 op de wereldlijst wat betreft de mate van ontwikkeling, boven Costa Rica (69), Mexico (74) en Brazilië (75). Cuba is ook een land met een diaspora van twee miljoen migranten, die vooral in de Verenigde Staten leven. Gezondheidszorg en onderwijs zijn op Cuba gratis. Maar qua inkomen is de situatie op het eiland miserabel en Cuba’s economie is wankel.

Cuba heeft een langdurige geschiedenis van steun aan revolutionaire bewegingen in Afrika en Latijns-Amerika. Het speelde samen met China, India en Indonesië een rol in de wereldpolitiek als een van de leiders van de Niet-Gebonden Landen. In de jaren tachtig was het de winnaar van een proxy-oorlog in Angola tegen bewegingen, gesteund door China, de Verenigde Staten en Zuid-Afrika. Nu speelt Cuba een belangrijke rol als ontwikkelingsdonor op het terrein waarop het expertise heeft: met medische missies en alfabetiseringsdeskundigen.

De Cubaanse Revolutie

Bijna alle Spaanse kolonies bevochten hun onafhankelijkheid in het begin van de negentiende eeuw. Maar de Cubaanse elite koos voor de band met Spanje en overwoog annexatie door de Verenigde Staten. Toen Cubaanse opstandelingen ten slotte een bevrijdingsoorlog begonnen, mengden de Verenigde Staten zich in de strijd en bezetten het eiland. Cuba werd in 1902 onafhankelijk verklaard als een Amerikaans protectoraat. Corrupte regeringen en gedoogde dictaturen waren het gevolg; de meest bekende was die van sergeant-majoor en later generaal Batista.

Na Baptista’s laatste staatsgreep in 1952 vormden Cubaanse studenten verzetshaarden in de steden. Een jonge advocaat, Fidel Castro, diens broer Raúl en ongeveer honderd andere opstandelingen, vielen in 1953 een kazerne aan. De aanslag mislukte. De meeste deelnemers werden na arrestatie gedood, maar de leiders kregen in 1954 amnestie. Castro verkreeg groot prestige; hij en zijn aanhangers vonden onderdak in Mexico, waar ze een guerrilla gingen voorbereiden. Bij die groep voegde zich een Argentijnse arts, Ernesto (Che) Guevara. Eind 1956 landde hun expeditie in Cuba. Castro’s guerrilla opereerde in alliantie met het studentenverzet. Baptista’s leger implodeerde en op 1 januari 1959 behaalde Castro de overwinning; zijn strijdmakkers waren de helden van de dag.

De rebellen hadden in de guerrilla-zone al geëxperimenteerd met sociale hervormingen: een landhervorming, medische voorzieningen voor iedereen, alfabetisering en scholing voor kinderen en volwassenen. Eenmaal aan de macht begonnen ze aan een reeks hervormingen en nationalisaties die hen snel in conflict brachten met de Verenigde Staten. Amerikaanse covert acties (economische sancties; aanslagen en aanvallen op militaire en civiele doelen; een mislukte invasie) waren het gevolg.

Op de rand van een kernoorlog
Sovjetleider Chroesjtsjov bood uitkomst, sloot handelsovereenkomsten, verschafte kredieten, militaire uitrusting en training; en hij plaatste nucleaire-raketinstallaties op het eiland. Dat bracht de wereld op de rand van een kernoorlog en in de nasleep van de crisis gingen de Verenigde Staten over tot een economische blokkade. Onder druk van Washington verbraken alle Latijns-Amerikaanse landen hun diplomatieke relaties met Cuba. Het diplomatieke isolement maakte de radicalisering compleet; de Cubaanse revolutionairen konden nu de hele wereld aan.

In de jaren zestig namen in belangrijke landen in Latijns-Amerika militairen de macht over; in andere landen bestonden al dictatoriale dynastieën. Van heinde en verre kwamen ballingen naar Cuba. Fidel Castro en Che Guevara besloten tot actieve steunverlening aan guerrilla- of bevrijdingsbewegingen. Contingenten aspirant-strijders werden in Cuba getraind. Cuba steunde elke beweging apart, zonder een nadere interne coördinatie. Dat droeg weinig bij aan een succesvolle afloop. Che’s vertrek naar de Congo (met ongeveer 150 Cubaanse manschappen) eindigde in een echéc en diens latere guerrillacampagne in Bolivia werd een regelrechte ramp. In alle andere landen leidde de guerrilla-oorlog tot mislukkingen. In de meeste gevallen overweldigden leger en/of politie de kleine, in isolement opererende verzetsbewegingen.

Cuba’s rol bij gewapend links

De relaties van de Sovjetunie met Cuba verbeterden tijdens de Brezjnev-jaren. Al bleef er in Moskou wrijving bestaan over de Cubaanse steun aan Latijns-Amerikaans en Afrikaans gewapend links, de Sovjetunie verschafte in de jaren zeventig en tachtig op ruime schaal militaire, economische en technologische steun aan Cuba. In 1972 werd Cuba lid van de COMECON (maar niet van het Warschaupact). Cuba werd een mono-producent van suiker, dat met een zeer voordelige prijszetting aan de COMECON-lidstaten werd verkocht.

Langzaamaan ontsnapte Cuba aan het diplomatieke cordon sanitaire dat de Verenigde Staten in Latijns-Amerika hadden geweven. In de eerste plaats kwamen er sinds 1968 progressieve militairen aan de macht, via coups of verkiezingen: in Peru, Panama, Bolivia en Ecuador. Luitenant-kolonel Chávez (Venezuela) zou voorlopig de laatste zijn. In 1970 won de socialist Allende de presidentsverkiezingen in Chili.

Castro reisde naar deze landen en werd er als leider van de Derde Wereld begroet. In de meeste landen werden de diplomatieke betrekkingen met Cuba hersteld, terwijl de nieuwe zelfstandige landen in de Caraïben diplomatieke relaties met Havana openden. Cuba zond er medische missies en constructieteams naar toe. Wanneer er diplomatieke relaties werden gevestigd, werd de Cubaanse steun aan de guerrilla ‘humanitair’, ook al werd die steun in de praktijk wel opgerekt.

Na de coup tegen Allende in Chili (1973) en de verharding van de militaire dictaturen in Zuid- en Centraal-Amerika vestigden zich in Cuba ballingen en politieke opponenten van parlementair rechts tot buitenparlementair links. Een guerrilla-proliferatie vond plaats in Colombia, in Nicaragua, El Salvador en Guatemala. De guerrillaleiders in die landen waren, met uitzondering van die van de FARC, over het algemeen sterk geïnspireerd door de Latijns-Amerikaanse bevrijdingstheologie.

Cuba’s beleid werd de expliciete omvorming van de polymorfe guerrillagroeperingen tot nationale eenheidsbewegingen. De Nicaraguaanse eenheid werd op de ambassade in Panama tot stand gebracht; op de ambassade in Mexico werd de unificatie tussen vijf Salvadoraanse bewegingen overeengekomen en wat later die tussen de vier Guatemalteekse guerrillaleiders. Na de overwinning in Nicaragua (1979) verschafte Cuba op grote schaal steun: vanaf dag twee zond het zeven of meer vluchten per dag met bevoorrading, medisch personeel en adviseurs: bij de vorming van de generale staf en de veiligheidsdiensten, bij de alfabetiseringscampagnes en bij de opbouw van een leger, toen in 1983 de zogeheten Contra-oorlog uitbrak via paramilitaire eenheden, gesteund en bewapend door de Argentijnse junta en de Amerikaanse CIA.

De ‘speciale periode’

Eind jaren tachtig heroverwogen de Sovjetleiders hun financiële en militaire steun aan Cuba. Gorbatsjov bezocht het eiland in 1989 en deelde mee dat de inmiddels armlastige Sovjetunie de ruimhartige “broederlijke en militaire steun” niet meer kon opbrengen. De daaropvolgende teloorgang van de COMECON en van het Warschaupact betekenden voor Cuba een economische ramp. Maar de Partij dacht er niet over het socialistisch bestel te veranderen. De “speciale periode in vredestijd” leidde tot een Spartaanse economie, een hiërarchisch geleide samenleving en een waakzaam politiek bestel waar dissidentie probaat werd bestreden. De strijdkrachten werden drastisch gereduceerd. Voedsel, kledij en eerste levensbehoeften kwamen op de bon. Vertegenwoordigers van guerrillabewegingen die om steun vroegen, kregen te horen dat “we nog geen doosje lucifers kunnen kopen”.

De politieke opkomst van Hugo Chávez bracht gedeeltelijk uitkomst. Bij diens eerste bezoek aan Cuba behandelde Fidel hem alsof hij een bezoekend staatshoofd was. Dat werd het begin van een speciale vader-zoon-verhouding waarin Chávez na zijn presidentsverkiezing tot aan zijn dood in 2013 partner en financier werd van een bondgenootschap dat zich uitstrekte van Cuba en Venezuela tot Ecuador, Bolivia, Nicaragua, even ook Honduras, en enkele Caraïbische eilandstaten. De Venezolaanse financiële en oliesteun hielp de Cubaanse economie voorlopig uit de brand. Als tegenprestatie leverde Cuba een groot contingent Cubaanse artsen en andere specialisten (ongeveer 50.000) voor dienstverlening in Venezuela’s sloppenwijken. In 2007 speelden de regeringsleiders even met het idee van een federatie: “twee presidenten, één land.”

Ten opzichte van de guerrillabewegingen veranderde de aanpak radicaal. Cuba was niet meer bij machte tot een zinvolle steun en in de jaren negentig hadden gekozen regeringen de voormalige militaire dictaturen vervangen. Cubaanse adviseurs raadden de guerrilla expliciet aan een oplossing via politieke akkoorden te zoeken. De eerste keer dat Cuba dat deed, was ter gelegenheid van demobilisatie van alle guerrillabewegingen in Colombia (behalve de ELN en de FARC) in 1989/1991. Later was Cuba behulpzaam bij de vredesbesprekingen in El Salvador (1989/1992) en Guatemala (1985/1996).

Soft power werd de nieuwe beïnvloedingsstrategie: vredesbespreking en het zenden van medische brigades, alfabetiseringsteams en reconstructieteams bij aardbevingen en natuurrampen. Medische missies, opererend in tientallen Afrikaanse en Latijns-Amerikaanse landen, brachten en brengen Cuba prestige op beide continenten. In Colombia trad Cuba, op verzoek van elkaar opvolgende presidenten, op als bemiddelaar en gastland tijdens langdurige vredesbesprekingen met zowel de ELN (2006 en later) als de FARC (vanaf 2012). Op 23 juni van dit jaar tekenden de Colombiaanse president Juan Manuel Santos en de leider van de FARC Timoleón Jiménez een cruciaal staakt-het-vuren- en ontwapeningsakkoord in Havana, de beslissende laatste stap voor een officieel vredesakkoord.

Raúl’s presidentschap (2006-heden)

In 2006 werd Fidel ernstig ziek. Uiteindelijk herstelde hij, maar intussen had hij de macht overgedragen aan zijn broer Raúl, zijn reguliere opvolger. De wisseling van presidentschap viel samen met de wisseling van facties: de Fidelistas maakten langzaamaan plaats voor de Raúlistas. Raúl Castro beklemtoonde dat hij “het socialisme” zou “verdedigen”, maar ook dat hij economische en politieke hervormingen zou doorvoeren. In het begin leek het daar niet op; hij benoemde oude legerkameraden op sleutelposities binnen de Partij, de regering en in de economie.

In 2013 kondigde Raúl echter zijn eigen terugtreden in 2018 aan en beperkte hij de zittingsperiode van gekozen vertegenwoordigers tot twee periodes van vijf jaar. Dit betekent een institutionele vervanging van kader in het vervolg. Hij benoemde ook de toen 52-jarige Miguel Díaz-Canel tot vervanger en begon met een verjongingsprogramma in de nationale en regionale volksvertegenwoordiging. Maar militairen, gepensioneerd of in actieve dienst, beheersen de sleutelposities in het kabinet en dienen als manager in de belangrijkste staatsbedrijven of joint ventures met buitenlands kapitaal.

Andere hervormingen werden gepropageerd als “vernieuwing van het socialisme” en modernisering van een voorheen gesloten economie: t.w. de vestiging van kleinschalige ondernemingen en microbedrijven in de commerciële dienstverlening en de toeristische sector; reizen naar het buitenland; verkoop van onroerend goed; aankoop en verkoop van auto’s en andere voertuigen; salarisverhoging in de particuliere sector; verhuur van kamers aan toeristen; verhoging van de pensioenleeftijd met vijf jaar; en de vrije import van smartphones, laptops en elektronische artikelen.

Andere maatregelen werden wel aangekondigd maar niet uitgevoerd: t.w. ontslag van 20% van de beroepsbevolking; de afschaffing van een dubbel muntsystem (met CUCs, het equivalent van een dollar, worden consumptiegoederen gekocht en met Cubaanse pesos [1 CUC = 25 pesos] worden lonen en pensioenen betaald). Massaal ontslag zou tot maatschappelijke instabiliteit hebben geleid en verlaging van de koers van de CUC en opwaardering van de peso zou grote ontevredenheid teweeg hebben gebracht onder de stedelijke bevolking (die rondkomt van remittances). Voorts werden campagnes ter bestrijding van corruptie aangekondigd; de resultaten daarvan zijn echter niet bekend.

Toekomstperspectief

Een projectie maken naar de toekomst is altijd riskant, maar op basis van lange-termijn-tendenties in het verleden is het volgende toekomstscenario voor Cuba te schetsen:

Ten eerste de continuering van dezelfde politieke structuur in een eenpartijstaat. De Communistische Partij van Cuba (PCC) is in feite een soort Partij van de Geïnstitutionaliseerde Cubaanse Revolutie. Ondanks de andere vorm en nomenclatuur, is de Partij vergelijkbaar met de Mexicaanse PRI van weleer, die ongeveer zestig jaar lang een monopolie had op regeringsmacht en zelfs een bescheiden oppositie van rechts en van links gedoogde. Als men equivalente bestaande communistische partijen zoekt, ligt een vergelijking met het Zuid-Afrikaanse ANC of de Vietnamese VCP voor de hand: een eenheidspartij met sterke verwevenheid van staat, strijdkrachten en publieke sector.

Weliswaar is thans het lidmaatschap van de PCC niet meer verplicht voor functies binnen het ambtelijk apparaat en de (goeddeels door de overheid gecontroleerde) economie, maar alle vertrouwensfuncties in de overheid, bij de media, in het onderwijs en het economisch management worden door partijleden bezet. Datzelfde geldt voor de regionale en gemeentelijke bestuurslaag. Vooralsnog is de politieke oppositie gedesorganiseerd: ‘Preventie’ is altijd het sleutelwoord geweest van Cubaans binnenlands bestuur en er bestaat een relatie van informatie-uitwisseling tussen de comités ter bescherming van de revolutie (CDR) op gemeentelijk, wijk- en woningblokniveau en de staatsveiligheid.

Dissidenten hebben moeilijk toegang tot de media, internetverbindingen zijn een schaars goed en er zijn hooguit lokale organisaties van dissidenten. Dissidentie uitte zich in het verleden door drie grote migratiegolven in de richting van de Verenigde Staten. Publieke dissidenten konden zich op internet uiten via contacten met Amerikaanse subsidies en contacten met ambassades van lidstaten van de Europese Unie. West-Europese ambassades, ook die van Nederland, zagen er jarenlang een hoofdtaak in dissidenten te bezoeken.

Ten tweede het probleem van een uitblijvend publiek debat over de toekomst en de stagnerende verjonging van het partijkader door nieuwe kaders met charisma. De figuur van Fidel Castro blijft die van een vader des vaderlands, maar hij is oud en zijn gezondheid laat te wensen over. Raúl is een institutionele opvolger, maar alle jongere ministers, gezaghebbers en provinciale en stedelijke autoriteiten hebben meer weg van onopvallende ambtenaren dan van politici met een zekere populariteit.

Dan is er het probleem van de onvoorstelbare saaiheid van de Cubaanse massamedia: tv, radio en kranten. Op het eiland valt er voor 5 CUCs per maand een Amerikaanse zedige zender te bekijken, maar die zendt alleen modeshows en zangwedstrijden uit. Vergeleken daarbij is de enige goedgekeurde “buitenlandse” zender, Telesur, een Venezolaans tv-kanaal voor alternatief nieuws, opgericht door wijlen president Chávez, een verademing. Er bestaat overigens een omvangrijke clandestiene handel in gekloonde DVD’s, maar dat betreft vooral popmuziek en soaps. In deze context is er nauwelijks ruimte voor een publiek debat over vernieuwing, verjonging of over de richting van de hervormingen buiten  de bestaande partijkaders.

Ten derde de dringende noodzaak tot herstructurering van de economie en continuering van de recent verbeterde kredietwaardigheid van Cuba. Cuba’s deviezenvoorraad wordt gesteund door nikkelexport, toerisme, door remittances van de diaspora in het buitenland (vooral de Verenigde Staten) en de genereuze hulp vanuit Venezuela. In 2014 schold Poetin tijdens een bezoek aan Cuba een groot deel van de uitstaande schuld aan Rusland kwijt. De schulden aan EU-lidstaten zijn inmiddels geherstructureerd. Het economisch model voor de toekomst is dat van joint ventures met grote multinationale (Amerikaanse, Chinese, Russische, Europese) conglomeraten vanwege de technologie-voorzieningen in fysieke infrastructuur, verkeersinfrastructuur, telecommunicatie en internetvoorzieningen.

Waarschijnlijk is een verruiming van nationaal privaat ondernemerschap te voorzien in de MKB-sector, hoewel die momenteel grote hinder ondervindt van de zware bureaucratische bemoeienis bij vestiging en functionering. De bestaande informele economie wordt sinds de hervormingen van Raúl Castro langzaamaan gelegaliseerd. Maar Cuba heeft nauwelijks ervaring met regelgeving en financiering van omvangrijk microkrediet, terwijl een groot deel van de irreguliere economie ongeregistreerd is. De Cubaanse bevolking betaalt geen loon- en inkomstenbelasting; belasting wordt nu wel geheven op toeristische faciliteiten en kamerverhuur aan buitenlandse toeristen. En dan blijft er het gecompliceerde probleem van de dubbele munt die onder het publiek circuleert; zelfs Cuba’s topeconomen die voor homogenisering tot één munt pleiten, weten niet hoe dit probleem op korte termijn op te lossen.

Ten vierde de vreedzame co-existentie of een vergelijk met de katholieke kerk. Per traditie was de Cubaanse kerkelijke hiërarchie conservatief en soms uitgesproken reactionair. Gedurende de bevrijdingsoorlogen in de negentiende eeuw koos het (Spaanse) episcopaat voor het Spaanse gezag. Tijdens een korte revolutionaire periode in de jaren dertig en tijdens de opstand tegen Batista in de jaren vijftig van de vorige eeuw koos het voor de dictatuur. Lange tijd behield de hiërarchie goeddeels de Spaanse nationaliteit en gedurende de Spaanse burgeroorlog koos het de zijde van Franco en de Falange. In de eerste jaren van de Revolutie was het episcopaat een felle tegenstander; onder zijn invloed werden ongeveer 14.000 Cubaanse kinderen via de Operatie Peter Pan naar de Verenigde Staten verhuisd om hen te redden van het goddeloos communisme.

De bevrijdingstheologie was van grote invloed op geheel Latijns-Amerikaans links, maar op Cuba bleef deze theologie een Fremdkörper. Er waren wel bevrijdingstheologen, maar dat waren de pastores van de Presbyteriaanse kerken; een van hen is parlementslid. De verhouding met de katholieke kerk verbeterde niet tijdens de langdurige periode van “wetenschappelijk socialisme” onder sovjet-invloed; tot de late jaren tachtig hadden alle universitaire faculteiten Russische adviseurs.

Pas onder het presidentschap van Raúl verbeterde de situatie langzaamaan. Na een onsmakelijk incident, waarbij “vrijwilligers” demonstrerende familieleden van politieke gevangenen tot in de kerk achtervolgden en mishandelden, besloot het episcopaat via een tussenpersoon bij Raúl te protesteren. Sindsdien werden de verhoudingen beter. Kardinaal Jaime Ortega reisde diverse malen naar Washington (waar toen al in stilte werd onderhandeld over eventuele diplomatieke betrekkingen) en toen de huidige Argentijnse kardinaal Bergoglio paus Franciscus werd, kwam ook het Vaticaan in een positie om te bemiddelen.

Ten vijfde de verhoudingen binnen de ALBA-landen die losser zullen worden. Cuba kon rekenen op de steun van sympathiserende presidenten van Argentinië, Bolivia, Brazilië, Ecuador, El Salvador, Nicaragua, Peru en Venezuela; de presidenten van Bolivia (Morales), Brazilië (Lula) en Venezuela (Maduro) volgden zelfs vakbondscursussen op Cuba. Maar na verkiezingen in 2015 kwam in Argentinië een regering van rechts aan de macht en dat is ook het geval in Peru sinds juni 2016. De economische en politiek situatie in Venezuela is uiterst wankel, de Boliviaanse en de Ecuadoraanse presidenten zullen niet meer worden herkozen en sinds kort is de regering-Rousseff in Brazilië afgezet; de interim-regering stuurt aan op een neoliberale koers.

Ten zesde is er de delicate band met de Verenigde Staten. Intussen is Cuba, na een uitnodiging die het lange tijd afwees, lid van de OAS geworden en daarmee is zijn formele pariastatus op het Westelijk Halfrond ten einde gekomen. Sinds december 2014 onderhouden beide landen diplomatieke betrekkingen. Maar er zijn twee hete hangijzers die een verdere toenadering in de weg staan: de opheffing van het embargo en de overdracht van Guantánamo. De eerste kwestie is een aangelegenheid voor het Amerikaanse Congres en de samenstelling daarvan hangt af van de komende verkiezingen. Het tweede punt is een beladen kwestie: de Verenigde Staten annexeerden het gebied toen ze na een bezetting van vier jaar Cuba onafhankelijk verklaarden.

President Obama heeft veel van de kou uit de lucht gehaald. Maar het volgend jaar heeft hij een Democratische of Republikeinse opvolger. Zou het Clinton worden, dan valt een voortzetting van diens beleid te verwachten. Clinton was van 2009 tot 2013 Secretary of State en tijdens haar zittingsperiode werden er al onderhandelingen gevoerd. De Cubaanse diplomatie was meer beducht voor de kansen van twee Republikeinse kandidaten van de harde anti-Castro-lijn en met een Latino-achtergrond, Ted Cruz en Marco Rubio. Toen die zich terugtrokken en Trump de Republikeinse kandidaat werd, was dat een opluchting: Trump is een zakenman en er zijn grote Amerikaanse multinationals aan het onderhandelen op Cuba.

Cuba heeft veel te winnen bij goede verhoudingen met Washington, niet alleen vanwege de noodzaak van ongestoord economisch herstel, maar ook omdat het de verblijfplaats is van de grote diaspora die, uitgezonderd de eerste migratiegolf die zich vooral in Miami vestigde, trouw remittances overmaakt en haar familiebanden blijft koesteren.