Anatomie van de hink-stap-sprong naar vrede in Colombia

Onderhandelingen, een vredesakkoord, een volksraadpleging met negatieve uitslag en vervolgens vrij snel een nieuw akkoord. Het vredesproces in Colombia bleef tot op het laatste moment wispelturig en onvoorspelbaar. De internationale gemeenschap reageerde verbijsterd op 2 oktober, toen de uitslag van het plebisciet bekend werd. Enkele dagen later kreeg president Santos de Nobelprijs voor de Vrede 2016: als morele steun, maar wel een steun van buitenaf. Uit de drie opties die overbleven na het plebisciet, koos Santos om zo snel mogelijk het vredesakkoord te heronderhandelen met inbreng van de oppositie. De pas op de plaats van het plebisciet bleek uiteindelijk een hink-stap-sprong te zijn naar een nieuw akkoord.

Het geweldsscenario in Colombia

Geen land in Latijns-Amerika heeft zo lang achtereen geleden onder de gevolgen van binnenlands geweld als Colombia. Het heeft zeker ook het meest complexe geweldscenario in de regio. Er zijn ten minste drie categorieën gewapende actoren die het monopolie op geweld van de staat tot voor kort betwistten. Ten eerste waren er de diverse guerrillabewegingen, al aanwezig sinds 1946; dan de paramilitaire formaties, opgericht met stilzwijgende steun van de overheid en de strijdkrachten om in een vuile oorlog de guerrillabewegingen te vernietigen; en ten slotte de criminele organisaties, met grof geweld opererend in de drugseconomie en op veel plaatsen in controle van stadswijken en plattelandsgebieden. In de meeste analytische rapporten wordt een aantal van ongeveer 50 criminele bendes (‘bacrims’, naar het Spaanse bandas criminales) aangehouden.

Overigens participeerden ook guerrillabewegingen, zoals de Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC), en verscheidene paramilitaire organisaties in de ‘bescherming’ van cocaboeren, de productie van cocaïne en de transportroutes van de drugs. President Álvaro Uribe (2002-2010) sloot een akkoord met de leiders van de paramilitairen, die daarop hun troepen demobiliseerden. Maar ongeveer de helft van de gevangengenomen of gedode leiders van de bestaande bacrims blijkt uit voormalige paramilitaire leiders te bestaan.

Het is dan ook niet zo vreemd dat de Colombiaanse onderzoeksinstituten deze bendes als ‘neo-paramilitairen’ aanduiden.[i] Ze opereren onder meer in de gebieden waar de FARC en het Ejército de Liberación Nacional (ELN) terrein verloren. Het in 2013 gepubliceerde rapport van de toenmalige commissie van de waarheid, het Centro Nacional de Memoria Histórica, concludeert dat zowel de strijdkrachten, de guerrilla als de paramilitaire eenheden wandaden hebben gepleegd, maar dat de paramilitaire organisaties verantwoordelijk zijn voor de meerderheid van de slachtoffers.[ii]

De guerrillabewegingen

De eerste guerrillabewegingen in Colombia ontstonden uit een gewapend conflict tussen de twee dominante Colombiaanse politieke partijen, de Conservatieve partij (opererend met paramilitaire eenheden) en de Liberale partij (opererend met guerrilla-eenheden); maar ook de Communistische partij organiseerde guerrillabewegingen.[iii] Het conflict bereikte een hoogtepunt in de periode 1946-1948 en veroorzaakte tussen de 100.000 en 200.000 doden. Om tot een vrede te komen, droegen beide partijen in 1953 de macht over aan generaal Rojas Pinilla, die, eenmaal president, een amnestie afkondigde en erin slaagde de gewapende bewegingen goeddeels te mobiliseren; ongeveer 6.000 oud-strijders werden ‘gereïntegreerd’ in de maatschappij. Ook werd een vredes- en verzoeningscommissie benoemd. In 1957 bereikten de twee politieke partijen een akkoord om beurtelings het presidentschap te bekleden. Het akkoord hield zestien jaar stand.

In 1964 laaide het conflict opnieuw op met de komst van drie nieuwe guerrillabewegingen: de FARC (een afsplitsing van de Communistische partij), de ELN (georiënteerd op Cuba) en het maoïstische Ejército Popular de Liberación (EPL). Enkele jaren later, in 1970, voegde een stadsguerrilla zich daarbij, het Movimiento 19 de abril (M-19). Daarnaast ontstonden enkele kleinere guerrillabewegingen. Na twintig jaar gewapende conflicten vingen in 1987 vredesbesprekingen aan, waar zich ook andere, kleinere opstandige bewegingen bij aansloten. Cubaanse diplomaten waren instrumenteel in het vormen van een coördinatieorgaan dat namens de guerrilla onderhandelde. Daarin participeerden aanvankelijk ook de FARC en de ELN, maar die trokken zich later terug van de onderhandelingstafel.

Naar een eerste vredesakkoord
Na jaren van onderhandelingen kwam het in 1990 tot een vredesakkoord, waarbij 5.500 guerrilleros werden gedemobiliseerd. Ook hier werd amnestie verleend. Op basis van de vredesakkoorden werd in 1991 een nieuwe Grondwettelijke Assemblee bijeengeroepen. De politieke partij die M-19 had gesticht werd de grootste en een van de oud-guerrillaleiders werd parlementsvoorzitter.

De FARC en de ELN waren toen omvangrijker dan nu. Tussen 1999 en 2002 kwam het opnieuw tot vredesbesprekingen met de FARC, waarbij de regering een gedemilitariseerde zone ter grootte van Nederland aan de FARC ter beschikking stelde. De onderhandelingen liepen vast. Intussen waren de strijdkrachten met Amerikaanse steun significant versterkt en groeiden ook de paramilitaire contingenten. Die verzwakten de twee guerrillabewegingen aanzienlijk. Maar de FARC wist meer dan 7.000 strijders op de been te houden, de ELN ongeveer 2.500. Na 2002 onderhandelt zowel de FARC als de ELN in het geheim met de regering in verscheidene landen, waaronder Cuba, Mexico, Ecuador en Venezuela.

De formele onderhandelingen begonnen vijftig jaar na het begin van de guerrilla. Regering en strijdkrachten bleken niet bij machte de twee resterende rebellenbewegingen militair te vernietigen. Aan de andere kant was duidelijk dat vooral de FARC, maar ook de ELN, hooguit op een geringe populariteit onder de bevolking kon rekenen, terwijl de kans op een uiteindelijke overwinning nul was. Dat leidde tot een patstelling waarin beide partijen zich genoopt zagen naar de onderhandelingstafel te gaan. De Colombiaanse overheid besloot vooralsnog eerst met de FARC, de sterkste tegenstander, te overleggen. De militaire druk op de ELN werd tussen 2012 en 2016 opgevoerd, overigens zonder dat de beweging werd verslagen.

De onderhandelingen met de FARC (2012-2016)

Cuba en Noorwegen, twee landen die samen een aanzienlijke bijdrage hadden geleverd aan het bereiken van een vredesakkoord in Guatemala (1996) na elf jaar informele en zes jaar formele onderhandelingen, traden op verzoek van de Colombiaanse regering en de FARC in 2012 op als faciliterende landen tijdens de onderhandelingen, terwijl Chili en Venezuela optraden als mede-sponsors. Na de openingszitting in Oslo werden de formele onderhandelingen gevoerd in Havana, waar de overheidsdelegatie ook een plaats had ingeruimd voor vertegenwoordigers van de strijdkrachten. Zoals te doen gebruikelijk werden eerst een aantal deelakkoorden getekend, die pas in werking zouden treden als het uiteindelijke akkoord zou worden getekend. Tussen 2015 en 2016 vond ook een verzoeningsproces plaats tussen de leiders van de strijdkrachten en die van de FARC.[iv]

President Juan Manuel Santos en Timoleón Jiménez (“Timochenko”), hoogste commandant van de FARC, tijdens de vredesceremonie in september. Bron: United Nations. 

Het uiteindelijke akkoord omvatte zes terreinen: een integrale landhervorming;[v] verbreding van de participatie (middels enkele grondwetshervormingen en garantiestelling voor de FARC bij de omvorming tot een politieke partij); beëindiging van het conflict (waaronder amnestieregelingen voor de strijdende partijen, demobilisering van de FARC met garantiestelling en commissies voor de re-integratie van oud-strijders in de maatschappij); en oplossing voor het drugsprobleem (met garantiestelling voor de gewone cocatelers); genoegdoening aan de slachtoffers (via een aantal te vormen commissies, waaronder een commissie van de waarheid en verzoening); en implementatie en verificatie van de akkoorden (ongeveer zoals in Guatemala het geval was met een omvangrijke missie van de Verenigde Naties).

In maart 2016 benoemde de secretaris-generaal van de VN de Fransman Jean Arnault, voormalig vredesonderhandelaar en daarna voorzitter van de VN-verificatiemissie in Guatemala,[vi] tot hoofd van een VN-vredes- en verificatiemissie; de Argentijnse generaal Pérez Aquino werd direct belast met de verificatie. Op 26 september werd het uiteindelijke akkoord getekend in Cartagena, Colombia. Tevoren had de FARC haar troepen naar 200 zogeheten ‘pre-concentratie-zones’ gedirigeerd. Na bekrachtiging van de vrede zouden de FARC-leden in 22 gemeentes (concentratie-zones) verblijven om onder toezicht van de VN te demobiliseren.

Het plebisciet

Bij vredesakkoorden die voorheen werden gesloten in Colombia, El Salvador en Nicaragua was het niet gebruikelijk die via een volksraadpleging (plebisciet) goed te keuren. In alle gevallen was de garantie van politieke partijvorming door de voormalige guerrilla een onderdeel van de akkoorden. Ook kwam het altijd tot een feitelijke of expliciete amnestiewetgeving.

Alleen in Guatemala werd, drie jaar na de vredesakkoorden, alsnog een plebisciet georganiseerd om de grondwettelijke veranderingen na de vrede te laten goedkeuren. De nee-stemmers behaalden de overwinning. Uit later onderzoek bleek dat de tegenstemmers niet zozeer de vrede hadden afgekeurd, maar tegen het regeringsbeleid hadden gestemd en de ingewikkeldheid van de constitutionele wijzingen. De overheid ging vervolgens over tot de orde van de dag. Nog tot 2015 toetste het nationale planbureau de resultaten van de economische en sociale veranderingen in Guatemala aan de doelstellingen van het vredesakkoord.

In het geval van Colombia liep het anders. President Juan Manuel Santos (2010-heden) – minister van defensie en als zodanig een hardliner onder zijn voorganger Uribe – ontwikkelde zich snel na zijn aantreden tot voorstander van vrede. Na zijn eerste regeringsperiode koos hij voor een herverkiezing, maar hij behaalde een magere overwinning in de tweede ronde: met 50,9%. Zijn rivaal, behorend tot het kamp van Uribe, had aangekondigd dat hij bij een zege de vredesonderhandelingen binnen een week zou opschorten.[vii] Tegen de handelwijze van zijn voorgangers, die akkoorden met de guerrilla (1989/90) en de paramilitairen (2003) via het parlement en het hooggerechtshof lieten bekrachtigen, besloot president Santos tot een plebisciet om de succesvolle vredesonderhandelingen te ratificeren.[viii] Deze “gracieuze concessie aan de directe democratie” bleek echter een te risicovolle gok.[ix]

Een ramp voor de voorstanders van de vredesbesprekingen…..
De volksraadpleging van 2 oktober dat het vredesakkoord moest bevestigen, liep uit op een ramp voor de voorstanders van de vredesbesprekingen. De opkomst was laag (slechts 37% van de kiezers) en het nee-kamp, geleid door oud-president Uribe maar ook bestaande uit andere bewegingen zoals de protestantse kerk, behaalde de overwinning met een uiterst kleine meerderheid (50,2% tegen 49,8%). De nee-stemmers stemden niet per se tegen de vrede (in de zin van een voortzetting van de oorlog), maar meer tegen de FARC, tegen de regering-Santos of tegen onderdelen van het akkoord zelf, zoals de amnestieregeling[x] of de geplande politieke participatie[xi] van de FARC.

Oud president Álvaro Uribe Vélez in 2014. Bron: Flickr / Politécnico Grancolombiano Departamento de Comunicaciones.

De internationale gemeenschap reageerde verbijsterd. De Nobelprijs voor de Vrede 2016 ging enkele dagen later naar president Santos, als morele steun, maar wel een steun van buitenaf. Intussen kondigden de VN aan het mandaat van de Colombia-missie te verlengen. Binnen de Colombiaanse politieke arena bleven en blijven de voor- en tegenstemmers verdeeld. Uribe, leider van de nee-campagne, kan bogen op een meerderheid, al is die uiterst klein.

… maar de uitslag werd door beide partijen erkend
Zowel de regering als de FARC erkende de uitslag van het referendum. Santos verlengde de periode van staakt-het-vuren tot eind december 2016. De militaire leider van de FARC, Londoño (oorlogsnaam Timochenko), kondigde aan niet naar de wapens te grijpen. De president zond zijn delegatie terug naar Havana om te heronderhandelen. Uribe benoemde drie onderhandelaars voor een ‘dialoog’ met de zittende regering. Tegelijkertijd kondigde Santos het begin van vredesbesprekingen met de ELN aan, die van haar kant liet weten dat het serieuze onderhandelingen wil met uitzicht op een resultaat met legitimiteit. Overigens hebben deze vredesbesprekingen, zoals ook het geval was met de FARC, al een voorgeschiedenis van ongeveer dertig jaar.[xii]

Drie opties na het plebisciet

Theoretisch waren er na het plebisciet drie opties om uit de impasse te komen.

Hervatting van de oorlog
De eerste was een hervatting van de oorlog. Dat zou verlies hebben betekend voor alle partijen: de FARC, de zittende regering en het Uribe-kamp. De leider van de nee-campagne zou bij hervatting van de oorlog degene zijn geweest die een uiteindelijke vrede heeft gedwarsboomd. Na de inspanningen en concessies van de afgelopen vier jaar was dit scenario niet erg waarschijnlijk. Maar de volksraadpleging heeft wederom laten zien hoe verdeeld Colombia nog steeds is. Veel nee-stemmers kwamen uit de steden, waar de effecten van de oorlog de laatste jaren nauwelijks zichtbaar zijn.[xiii] Voor hen is hervatting van de oorlog niet meteen een rampscenario. Bovendien sprak uit de brede steun voor Uribe dat veel Colombianen nog steeds dachten dat vrede met volledige gerechtigheid tot de mogelijkheden behoorde.

Huidige resultaten koesteren
Een tweede optie was de behaalde resultaten koesteren (overeenstemming met de FARC over een akkoord en het bereikte staakt-het-vuren), maar om niet te pushen voor een nieuw akkoord. Met de Nobelprijs op zak had Santos na de eerste nieuwe onderhandelingen ervoor kunnen kiezen de moeilijke opdracht om het vredesakkoord open te breken toch uit de weg te gaan en over te dragen aan zijn opvolger. Maar met de druk van de internationale gemeenschap (de VN, de Verenigde Staten [onder Obama – het beleid van Trump is nog onduidelijk], de landen in de regio en vooral de buurlanden en de landen die garant staan bij de besprekingen met de FARC en de ELN) was deze optie vrij onwaarschijnlijk. Bovendien zijn de volgende verkiezingen pas in 2018. Dat is een lange periode, waarin de onenigheid binnen de FARC (en binnen de Colombiaanse regering) over het gesloten akkoord kon groeien en het staakt-het-vuren misschien niet te garanderen viel. Met het opnieuw op gang brengen van het vredesproces met de ELN bewees Santos bovendien dat hij de Nobelprijs als een aansporing zag om op de ingeslagen weg door te gaan.

Openbreken van het vredesakkoord
De derde mogelijkheid was het meest waarschijnlijk: het openbreken van het vredesakkoord. Dat was juridisch mogelijk, maar politiek gezien lastig. Voorafgaand aan de volksraadpleging lieten de FARC en de regering herhaaldelijk weten dat over het akkoord niet opnieuw te onderhandelen valt.[xiv] FARC-commandant Londoño liet na de uitslag van het plebisciet meteen weten dat er niet te tornen viel aan het getekende eindakkoord. President Santos wist echter dat hij het resultaat van het door hem zelf uitgeroepen plebisciet niet zo maar naast zich neer kon leggen. Beide partijen zouden tot op zekere hoogte water bij de wijn moeten doen om het nee-kamp tevreden te stellen. Het was echter onduidelijk waar de grens lag tussen een aangepast en een politiek onverkoopbaar vredesakkoord.

Eindfase

Uiteindelijk verliep de heronderhandeling van het akkoord vrij snel. De regering-Santos nam ruim 500 wijzigingsvoorstellen van de oppositie in ontvangst. Deze werden vervolgens gegroepeerd tot 57 thematische clusters die in Havana in parallelle werkgroepen met de FARC werden besproken.

De keuze om zo snel mogelijk te heronderhandelen pakte verrassend goed uit. Op 12 november kwamen de FARC en de Colombiaanse regering een nieuw akkoord overeen. De pas-op-de-plaats van het plebisciet bleek uiteindelijk een hink-stap-sprong te zijn naar een nieuw akkoord. Het is op het moment van schrijven (midden november) nog niet duidelijk hoe het nieuwe akkoord bekrachtigd zal worden. Als het nee-kamp akkoord gaat met het nieuwe verdrag, zal de uiteindelijke bekrachtiging relatief eenvoudig zijn, ongeacht welke vorm daarvoor gekozen wordt.

Het nieuwe akkoord komt op veel vlakken tegemoet aan de voorgestelde wijzigingen van de oppositie, behalve wat betreft de politieke participatie van de FARC. Op andere terreinen gaat het om cosmetische veranderingen. Zo kunnen aangeklaagde guerrilleros en militairen nog steeds relatief gemakkelijk een celstraf ontlopen. Ook zal de FARC nu binnen de 180 dagen een lijst overhandigen met al hun bezittingen om mede daaruit de slachtoffers van het conflict te compenseren.

Veel van de wijzigingen geven meer uitleg over eerdere onderdelen. Voorbeelden zijn het nu iets gewijzigde systeem van overgangsrechtspraak, de verantwoordelijkheidsbalans tussen commandanten en hun soldaten voor gepleegde misdaden, en de bestraffing van deelname aan de illegale drugshandel. Tot slot heeft een aantal punten uit het vredesakkoord een dubbel gezicht. Zo krijgt de FARC 30% minder partijfinanciering, maar komt er voor bepaalde activiteiten juist geld bij.

Conclusie

Na een cyclus van dertig jaar vredesonderhandelingen is er voor de tweede maal in anderhalve maand een (definitief?) akkoord getekend. Ook de afgelopen vier jaar werden gekenmerkt door geregelde tegenslag en uitstel. Maar beide onderhandelingspartijen toonden doorzettingsvermogen en de politieke wil om hoe dan ook een akkoord te bereiken. Met het nieuwe vredesakkoord zal hoogstwaarschijnlijk een van de belangrijkste gewapende actoren – in ieder geval de meest omvangrijke – uit het strijdperk verdwijnen om zich als een electorale partij in de politieke arena op te stellen. Dat vergroot ook de mogelijkheden van succesvolle onderhandelingen met de ELN, dat minder leden heeft, maar wel vertakt is in vakbonden, de studentenbeweging en andere maatschappelijke organisaties. Daarmee zou er daadwerkelijk vrede gesloten worden met twee politiek gemotiveerde gewapende actoren en de guerrillabeweging in Colombia in feite ophouden te bestaan.

Wie wèl blijven bestaan zijn de tientallen kleinere gewapende bendes, die met extreem geweld in de drugseconomie opereren. De FARC is nooit de enige speler geweest in de cocateelt, cocaïneproductie en verhandeling van het product. Het Colombiaanse probleem is naast een economisch ook een politiek probleem. Colombia en Mexico verklaarden, onder druk van de Verenigde Staten, de ‘oorlog aan drugs’. Onder Santos heeft het Colombiaanse drugsbeleid wel een draai gemaakt, maar er is nog steeds geen structurele oplossing voor deze grootschalige illegale industrie.[xv] Het vredesakkoord zou de regering in ieder geval in staat stellen ontwikkelingsprogramma’s in de drugs producerende gebieden te introduceren, veelal gebieden waar de staat de afgelopen decennia niet of nauwelijks aanwezig was.

Het is slechts een van de vele stappen die de komende tijd genomen moeten worden om de vrede in Colombia vorm te geven en duurzaam te maken. De belangrijkste, eerste stap lijkt nu echter definitief genomen te zijn.