Heeft de EU nog een toekomst?

Aan de vooravond van het zestigjarig bestaan van het Verdrag van Rome lijkt er in wetenschappelijke en politieke kringen consensus te heersen over de opvatting dat de Europese Unie niet omschreven kan worden. De EU heeft sinds de oprichting van haar voorgangers in de jaren vijftig van de 20ste eeuw echter een eigen model van boven- en tussenstatelijke samenwerking ontwikkeld, dat de potentie heeft te evolueren tot een unie van democratische rechtsstaten die zelf ook als een constitutionele democratie functioneert, zo stelt staatsrechtsfilosoof Jaap Hoeksma.

De Belgische politicoloog Paul Magnette liet de in de titel van zijn studie ‘What is the European Union?’ opgeworpen vraag expliciet onbeantwoord.[1] Hoewel de EU zichzelf op de website presenteert als een “uniek economisch en politiek partnerschap van 28 landen in Europa die samen een groot deel van dit continent beslaan”,[2] stelde de Italiaanse hoogleraar Simona Piattoni in het voorwoord van een recente verzameling artikelen over de aard van de EU vast dat “the nature of the beast has not yet been determined”.[3]

En de Nederlandse historicus Mathieu Segers verzuchtte in 2016 dat het raadsel EU nog altijd niet is opgelost. “Zelfs de knapste koppen kwamen de afgelopen decennia niet verder dan een antwoord over wat de Europese integratie allemaal niet is.”[4] De conclusie die Euro-kritische partijen hieraan verbinden, luidt dat een verschijnsel dat niet omschreven kan worden, ook geen toekomst heeft.

Een politieke patstelling
Het is niet moeilijk de redenen te verklaren waarom het debat over de aard en toekomst van de Europese samenwerking op een impasse uitliep. Er hebben vanaf het begin namelijk twee fundamenteel verschillende visies bestaan. Volgens de ene stroming hadden de EU en haar voorgangers een federale roeping, maar in de andere opvatting hoorde het zwaartepunt bij de afzonderlijke staten te liggen. Het debat draaide uiteindelijk om de vraag waar de soevereiniteit binnen het samenwerkingsverband behoorde te berusten. Waar de aanhangers van de intergouvernementele leer een Europa van soevereine Staten wilden, streefden de federalisten naar een soevereine Staat Europa.[5]

De verschillen van inzicht liepen zo hoog op dat de deelnemende lidstaten besloten het conflict te ‘parkeren’. Zij stelden met diplomatiek pragmatisme vast dat er alleen vooruitgang bij de samenwerking geboekt kon worden als het einddoel ervan niet ter sprake kwam. Het debat dat in het jaar 2000 door de Duitse minister van Buitenlandse Zaken Fischer op gang werd gebracht, bracht geen doorbraak, maar bevestigde de bestaande tegenstellingen. De communis opinio die zo ontstond luidde dat de Europese samenwerking enkel kon slagen als er over de aard en toekomst daarvan werd gezwegen.[6]

Het Van Gend en Loos-arrest (1963)
De enige institutie die zich aan deze patstelling onttrok, was het EG Hof van Justitie. In zijn bekende uitspraak in de zaak Van Gend en Loos uit 1963 stelde het Hof namelijk vast dat de EEG in het internationale recht een nieuwe rechtsorde vormde en lichtte dit oordeel toe met de overweging dat de communautaire instellingen “bekleed zijn met soevereine rechten, welker uitoefening zowel de lidstaten als hun burgers raakt”.[7]

Het onvoorziene gevolg van de diplomatieke en academische consensus de EU als een ‘organisatie sui generis’ te omschrijven, is dat de Unie niet over de woorden beschikt waarmee zij zichzelf tegenover haar eigen burgers en ten opzichte van de buitenwereld kan presenteren. Zestig jaar na de stichting van de Europese Economische Gemeenschap dreigt dit onvermogen de EU op te breken. De instellingen van de EU blijken niet in staat de talrijke insinuaties en verdachtmakingen van haar opponenten te ontzenuwen. Of de Unie nu door de Britse minister van Buitenlandse Zaken Johnson als ‘the Fourth Reich’ wordt omschreven of door de president van het Europees Universitair Instituut Weiler wordt vergeleken met de Golem van Praag die zijn eigen scheppers opat,[8] ‘Brussel’ blijft oorverdovend stil.

De suggesties van de voormalige voorzitter van de Europese Commissie Barroso om de EU als een ‘Unidentified Political Object’ of als een ‘non-imperial empire’ aan te duiden, zijn illustratief voor de heersende intellectuele malaise. Als er na haar zestigjarig bestaan nog een toekomst voor de Unie is weggelegd, dan zal deze tekortkoming in elk geval overwonnen moeten worden. Anders zien de anti-Europeanen hun wensen ingewilligd en wordt 2017 het laatste levensjaar van de EU.

Terra incognita
Het behoort mogelijk tot de ironie der geschiedenis dat de leden van de Europese Raad rond de jaarwisseling 1991/1992 in Maastricht nauwelijks beseften wat voor soort Rubicon zij overtrokken. De Britse premier John Mayor liet zich er bij terugkeer in Londen graag op voorstaan dat hij (F-off) de oversteek naar een federale staat eigenhandig had verhinderd. De andere leden van de Raad waren in meerderheid van mening dat het doel van ‘Maastricht’ lag in de voltooiing van de interne markt.

De Spaanse premier Felipe Gonzalez wierp zich daarbij op als pleitbezorger van het burgerschap van de EU, in de veronderstelling dat de rechtspositie van werknemers uit Mediterrane landen in andere lidstaten van de Unie daardoor versterkt zou worden.[9] Geen van de aanwezigen in de vergaderzaal van het Gouvernementsgebouw voorzag ook maar de mogelijkheid dat het Verdrag van Maastricht de grondslag voor een democratisch model van internationale organisatie zou leggen.[10]

Het feit dat de invoering van het burgerschap van de EU nauwelijks gepaard ging met een uitbreiding van de rechten die de burgers van de lidstaten al genoten, vormt waarschijnlijk een belangrijke reden waarom het baanbrekende karakter van deze juridische innovatie aanvankelijk niet werd onderkend. Veel academici deden de nieuwe status af als een slag in de lucht.

Paradigmawisseling
Vijfentwintig jaar later is de betekenis ervan in volle omvang aan het licht getreden en kan een begin worden gemaakt met de theorievorming over de EU vanuit het perspectief van de burgers. De noodzaak van deze paradigmawisseling is evident omdat de bestudering van de EU door de statelijke bril van diplomaten in de boven beschreven patstelling resulteert. Als een denkmodel niet langer bijdraagt aan de verklaring van de werkelijkheid, dient het vervangen te worden door een paradigma dat daartoe wel toe in staat is.

De belangrijkste normen waaraan de EU vanuit het perspectief van de burgers moet voldoen, hebben betrekking op de beginselen van rechtsstaat en democratie. Het voor de burgers vanzelfsprekende uitgangspunt is dat als twee of meer democratische rechtsstaten besluiten de uitoefening van soevereiniteit op een aantal terreinen te delen teneinde gezamenlijke doelen te verwezenlijken, het samenwerkingsverband dat zij daartoe oprichten ook aan fundamentele vereisten van democratie en rechtsstaat moet voldoen.

Zoals het verzet van intellectuelen en rechtsgeleerden tegen de uitholling van de rechtsstaat door ‘Europa’ eind jaren tachtig aantoonde, waren burgers niet bereid de de-democratisering van hun eigen land te accepteren ten behoeve van de Europese integratie. Ook nationale parlementen en rechters kwamen in het geweer tegen vormen van inperking van burgerrechten ten faveure van het hogere doel van bovennationale samenwerking.

Democratisch burgerschap op nationaal niveau laat zich niet verenigen met technocratisch en/of autoritair bestuur op het terrein van de Unie. Hoewel het Verdrag van Maastricht de invoering van het burgerschap van de EU niet koppelde aan het democratisch functioneren van de Unie, brak in een aantal lidstaten het besef door dat, als de EU zelf niet aan de beginselen van democratisch bestuur en respect voor de rechtsstaat zou voldoen, het hele historische project van Europese eenwording gedoemd was te mislukken.[11]

De transitie van de Europese Gemeenschappen naar de Europese Unie bracht in wetenschappelijk opzicht met zich mee dat er een nieuw denkmodel ter verklaring van de aard en het functioneren van de EU ontwikkeld moest worden. De Rubicon die de regeringsleiders in 1992 te Maastricht door de invoering van het burgerschap van de Unie – zonder het te willen of te weten – waren overgetrokken, vormde de scheiding tussen de vertrouwde beginselen van het Westfaalse stelsel van internationale betrekkingen en het terra incognita van een Unie van staten en burgers.

Het Europese model van boven- en tussenstatelijke samenwerking
Met dezelfde stelligheid als waarmee beweerd wordt dat het onmogelijk is de EU te definiëren, brengen vertegenwoordigers van de soevereinistische leer naar voren dat het Europese model van internationale samenwerking niet kan functioneren.[12] Deze conclusie berust niet op wetenschappelijk onderzoek, maar op het vooroordeel dat er buiten het Westfaalse stelsel geen model van internationale samenwerking c.q. ordening kan bestaan. Academici die de werkelijkheid wel als object van onderzoek beschouwen, kunnen zonder bovenmatige inspanning vaststellen dat er sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Maastricht op 1 november 1993 een vorm van boven- en tussenstatelijke samenwerking is ontstaan die door een aantal specifieke eigenschappen gekenmerkt wordt.

De oorspronkelijke afwijking van het Europese model van boven- en tussenstatelijke samenwerking ten opzichte van het Westfaalse stelsel van internationale betrekkingen ligt in de flexibele opvatting van het soevereiniteitsbegrip. Waar het Westfaalse stelsel dicteert dat soevereiniteit absoluut moet zijn,[13] toont de Europese praktijk aan dat staten de uitoefening van soevereiniteit kunnen delen zonder hun hoedanigheid van staat te verliezen.

Invoering van het burgerschap van de Unie
De nieuwe benadering van het begrip ‘soevereiniteit’ biedt de basis voor een tweede deviatie van het Europese model ten opzichte van het Westfaalse stelsel, te weten de invoering van het burgerschap van de Unie. De EU vormt sinds het Verdrag van Maastricht de eerste en enige internationale organisatie die ook uit burgers bestaat. Krachtens het Verdrag van Lissabon uit 2007 vormen de burgers zelfs een constitutief element van de Unie. Deze theoretische doorbraak brengt in beginsel ook met zich mee dat andere internationale organisaties het voorbeeld van de EU kunnen volgen. Dit geldt niet alleen voor andere regionale organisaties zoals de Afrikaanse Unie en ASEAN, maar ook voor de Verenigde Naties. Een dergelijke ontwikkeling zou een dynamiek aan het begrip ‘wereldburgerschap’ kunnen geven die dit concept tot nu toe ontbeert.

Het Verdrag van Lissabon, dat in de plaats van de afgewezen Grondwet voor Europa is gekomen, bevestigt ten slotte dat de EU zich niet in de richting van een soevereine Staat Europa ontwikkelt, maar een eigen vorm aanneemt. Het nieuwe verdrag richt de EU namelijk in als een democratie zonder er een staat van te maken. ‘Lissabon’ overstijgt het vastgelopen debat over de vraag of de Europese samenwerking moet uitmonden in de totstandkoming van een soevereine Staat Europa of in die van een Europa van soevereine Staten en legt de grondslag voor een Unie van staten en burgers.

De specifieke kenmerken waarover de EU als Unie van staten en burgers, in afwijking van het Westfaalse stelsel beschikt, kunnen anno 2017 overzichtelijk in kaart worden gebracht.
 

Dit overzicht is niet uitputtend en evenmin definitief. De EU is als jonge publiekrechtelijke entiteit volop in ontwikkeling en het is derhalve goed mogelijk dat de samenwerking op een aantal gebieden wordt uitgebreid of verminderd. Het is evenwel onmiskenbaar dat het proces van Europese integratie dat in de jaren vijftig van de twintigste eeuw op gang is gebracht, tot een nieuw model van boven- en tussenstatelijke samenwerking in Europa heeft geleid. De opvatting der aanhangers van de soevereinistische leer dat er voorbij de grenzen van het Westfaalse stelsel geen systeem van internationaal verkeer en/of diplomatieke betrekkingen mogelijk is, blijkt inderdaad op een vooroordeel te berusten.

Deze weerlegging van de gedachtegang der EU-opponenten wint nog aan kracht in het licht van de vaststelling dat het wel degelijk mogelijk is een actuele definitie van de EU te geven. De Europese Unie kan op basis van het bovenstaande schema namelijk worden omschreven als een Unie van staten en burgers die gebaseerd is op de gedeelde uitoefening van soevereiniteit, die over een interne markt alsmede over een autonome rechtsorde, een rechtstreeks gekozen parlement en – voor de lidstaten van de eurozone – een meerstatenmunt beschikt en die ernaar streeft als een Europese democratie te functioneren.

De theorie van democratische integratie
De theorie van democratische integratie, die hier in grote lijnen is geschetst, biedt niet alleen een verklaring voor de evolutie van de EU tot een Unie van staten en burgers, maar geeft ook de richting aan waarin de EU verder kan groeien. Nu buiten twijfel is gesteld dat de EU geen federale staat wordt en ook geen vrijhandelszone is gebleven, moeten burgers en bestuurders de vraag onder ogen zien hoe de democratische legitimiteit van de Unie versterkt kan worden.

Het richtsnoer dat de theorie van democratische integratie biedt, is dat de EU zich behoort te ontwikkelen tot een Unie van democratische rechtsstaten, die zelf ook als een constitutionele democratie functioneert. Binnen de grenzen van haar bevoegdheden dient de EU de burgers derhalve soortgelijke garanties van democratie en rechtsstaat te bieden als die welke de Unie van haar lidstaten verlangt.

Rechtsbescherming van de burgers
Op het vlak van de rechtsbescherming die burgers behoren te genieten, heeft de EU sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon op 1 december 2009 grote vooruitgang geboekt. Tot dat moment gold de enigszins ambivalente constructie van het Verdrag van Maastricht. Het eerste Verdrag over Europese Unie voerde weliswaar het burgerschap van de EU in, maar construeerde de Unie als een Unie van staten en volkeren.[14] De verkiezingen voor het Europees Parlement werden via nationale kieslijsten gehouden en er was voor de toepasselijkheid van het Europees recht altijd een grensoverschrijdend element vereist.[15] Paradoxaal genoeg konden burgers van de EU die altijd in hun eigen land waren gebleven en geen grens hadden gepasseerd, geen beroep doen op het Europees recht.

Het Handvest van de Grondrechten van de EU dat in 2000 werd afgekondigd en waaraan door het Verdrag van Lissabon kracht van verdrag is verleend, hief deze paradox op. Het richtte zich niet tot de burgers van de lidstaten van de EU, maar tot de burgers van de Unie; zonder onderscheid naar nationaliteit. In een relatief korte periode paste het EU Hof van Justitie zijn jurisprudentie aan deze verdragswijziging aan. De eerste stap die het Hof al in 2001 zette, bestond uit de overweging dat het burgerschap van de EU voorbestemd is de primaire hoedanigheid van onderdanen van de lidstaten te zijn.[16]

EU-Hof van Justitie
Na de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon kwam het Hof snel tot het oordeel dat artikel 20 VWEU nationale maatregelen die inbreuk maken op de rechten van burgers van de Unie, uitsluit. De voor velen raadselachtige woordgroep ‘primaire hoedanigheid’ bleek uiteindelijk te betekenen dat de burgers van de Unie de bescherming van het Handvest genieten in alle gevallen, waarin het recht van de Unie van toepassing is.[17] Als gevolg van de jurisprudentie van het EU-Hof van Justitie genieten de burgers van de Unie dus een mate van rechtsbescherming die gelijkwaardig is aan die welke de nationale autoriteiten behoren te garanderen.

Europees Parlement
Andere instellingen van de EU, in het bijzonder het Europees Parlement en de Europese Commissie, zijn schromelijk bij het Hof achtergebleven. Het EP is tot op heden niet in staat gebleken de Akte betreffende de verkiezing van de leden van het Europees Parlement door middel van rechtstreekse algemene verkiezingen uit 1976 aan te passen aan de ontwikkeling van het EP van “een vertegenwoordiging van de volkeren van de lidstaten” tot een “vertegenwoordiging van de burgers van de EU”.[18] Dat is des te schrijnender omdat artikel 223 van het VWEU het parlement expliciet uitnodigt zelf de regels betreffende de rechtstreekse verkiezing van de leden ervan op te stellen. Het gevolg van deze betreurenswaardige onmacht is dat de burgers van de Unie ook bij de eerstvolgende verkiezingen voor het EP beperkt worden in hun keuze en dat het parlement een situatie van discriminatie op basis van nationaliteit laat voortbestaan.

Europese Commissie
De Europese Commissie heeft in de transitie van de EU van een Unie van staten en volkeren naar een Unie van staten en burgers evenmin aanleiding gezien de relatie met de burgers op andere leest te schoeien. De inhoud van de zorg voor het burgerschap is beperkt tot financiering van uitwisselingen, studiebezoeken en herdenkingen van de Tweede Wereldoorlog, maar innovatieve programma’s voor Europees Burgerschapseducatie en andere op burgerparticipatie gerichte initiatieven zijn tot nu toe achterwege gebleven.[19] Zo bezien laat de Commissie de burgers van de EU stevig in de kou staan.

Geen reden tot doemscenario van ontbinding EU
Deze twee misstanden vormen niet meer dan schrijnende illustraties van de lange weg die de EU nog heeft te gaan om uit te groeien tot een volwaardige Unie van staten en burgers. Het feit dat de ministers van de Eurogroep zich niet democratisch hoeven te verantwoorden voor de door hen genomen, soms vérstrekkende besluiten, moet daar helaas aan worden toegevoegd. Deze bezwaren doen echter niet af aan de conclusie van deze beschouwing dat de EU sinds de oprichting van de voorgangers in de jaren vijftig van de twintigste eeuw een eigen model van boven- en tussenstatelijke samenwerking heeft ontwikkeld. De werkelijkheid biedt dus geen grond voor de suggestie dat de EU gedoemd is te verdwijnen en/of dat er een historische noodzaak voor de Unie zou bestaan zichzelf te ontbinden. Integendeel, het eigen model van de Unie heeft de potentie te evolueren tot een unie van democratische rechtsstaten die zelf ook als een constitutionele democratie functioneert.

De verwezenlijking van dit doel kan echter in gevaar komen door een gebrek aan slagvaardigheid. De besluitvorming ten tijde van de eurocrisis in de periode 2010-2014 heeft aangetoond dat de Unie ook onder hoogspanning adequaat kan reageren. De gang van zaken bij de CETA- en TTIP-verdragen heeft tegelijkertijd laten zien dat de Unie ook kan vervallen tot een vorm van besluiteloosheid die zo kenmerkend was voor de Republiek der Verenigde Nederlanden in de 17de en 18de eeuw. Het Nederlands is de enige taal ter wereld waarin men “iets op z’n elfendertigst kan doen”.

De meest effectieve manier om ervoor te zorgen dat de EU dit voorbeeld niet navolgt of overtreft, ligt in de inrichting van de besluitvorming. Democratie en slagvaardigheid hoeven elkaar niet uit te sluiten, maar moeten wel goed op elkaar worden afgestemd.