Scenario 6: meer zeggenschap voor de EU-lidstaten

De Europese Commissie publiceerde onlangs een witboek met vijf scenario’s voor de toekomst. Wie democratie serieus neemt, komt echter op andere scenario’s uit. Een alternatief scenario dat serieuze overweging verdient is devolutie, ofwel meer zeggenschap voor de lidstaten en de nationale parlementen.

De toekomst van de Europese Unie was amper een thema bij de recente verkiezingscampagnes. Ten onrechte. Verkiezingen gaan over de toekomst van Nederland en die is hoe dan ook verbonden met de EU. Nederlands beleid op het terrein van zorg, klimaat of arbeidsmarkt is ingebed in Europese randvoorwaarden, richtlijnen of vastgelegde doelstellingen.

Terwijl in Nederland de campagnes in volle gang waren, presenteerde de voorzitter van de Europese Commissie een aantal scenario’s voor de toekomst van de EU.[1] Moeten we blijven doormodderen of kunnen we beter de sprong maken naar een volledige politieke Unie? Moeten we kiezen voor een Europa van meerdere snelheden en kopgroepen of is het beter de Europese integratie te beperken tot de interne markt of tot een paar goed gekozen prioriteiten?

Het initiatief van de Europese Commissie is meer dan welkom. Europa bevindt zich in een meervoudige crisis. De resultaten van de Europese politiek zijn de laatste jaren matig. Er is geen overeenstemming over een menswaardige en effectieve aanpak van de vluchtelingenstroom. Er zijn twijfels over de effectiviteit van de gekozen oplossingen voor de financiële crisis. De stoere ambitie om klimaatwereldleider te zijn, is gestuit op onvermogen de op fossiele brandstoffen draaiende industrie te overtuigen van de noodzaak het roer om te gooien. De EU worstelt met een groeiende impopulariteit, met de Brexit als voorlopig dieptepunt. Desintegratie was decennia ondenkbaar, maar is nu een reëel perspectief.

De Commissie legt de scenario’s tegen een meetlat met een aantal ijkpunten. Wat betekent het scenario voor de interne markt, de economische en monetaire Unie, het buitenlands beleid en de slagkracht van de EU? De Europese Raad, het Europees Parlement en 27 nationale parlementen en samenlevingen kunnen zo in september een beargumenteerde keuze maken. Die keuze is van groot belang voor de Nederlandse politiek en de democratie. Politieke partijen moeten het debat over de toekomst van de EU daarom niet langer vermijden. De Juncker-scenario’s zijn daarbij een goed startpunt.

Betere ijkpunten op de meetlat
Maar de bijgeleverde meetlat is niet erg adequaat. Ten eerste zijn de uitdagingen voor de komende jaren geen ijkpunten, al kunnen onder ‘buitenlands beleid’ wel onderwerpen als terrorisme en de instabiele geopolitieke omgeving gegroepeerd worden. Grand challenges als klimaatverandering, toenemende sociale ongelijkheid of het vluchtelingenvraagstuk ontbreken, maar verdienen wel een plaats op de meetlat.

Ten tweede staan op de meetlat vooral resultaten uit het verleden, zoals de interne markt en de economische en monetaire Unie. De vraag is of we de toekomst van de EU hieraan moeten ophangen. De toekomst van de euro is onzeker, welk scenario ook gekozen wordt. De interne markt was jarenlang de aanjager van alle voorstellen voor beleid – van de richtlijn die zwangerschapsverlof harmoniseert tot uitstootnormen voor auto’s en de positie van de Poolse loodgieters. De interne markt wordt vaak gezien als het belangrijkste resultaat van Europese integratie, maar omdat de economie ingrijpend verandert is er nu minder reden om de gezamenlijke markt zo’n centrale positie toe te kennen. Een grotere thuismarkt was in de jaren ’80 en ’90 van de vorige eeuw een cruciaal instrument om de concurrentiekracht van het Europese bedrijfsleven te versterken op een globaliserende markt. De op fossiele brandstoffen gebaseerde industrie en de Fordistische en Tayloristische productiewijzen vereisten een steeds grotere schaal, met een bijbehorende thuismarkt.

Politieke partijen moeten het debat over de toekomst van de EU niet langer vermijden

Maar de kaarten zijn inmiddels opnieuw geschud. De weerzin tegen het neoliberale globaliseringsprogramma is toegenomen, terwijl de economische noodzaak van grootschaligheid afneemt. Duurzame energie kan kleinschaliger opgewekt en benut worden, biobased chemie kan ook op kleinere schaal rendabel zijn. Een circulaire economie is beter te verwezenlijken op regionale dan mondiale schaal. Natuurlijk blijft een grote thuismarkt handig voor handelsrelaties, export en wereldwijd geïntegreerde productieketens. Maar nieuwe technologie, zoals robotisering en 3D-printing, maakt kleinschalige productie op maat gemakkelijker en minder duur. De interne markt hoeft daarom niet langer het belangrijkste ijkpunt te zijn.

Democratie
Ten derde ontbreken belangrijke andere ijkpunten die Europese waarden vertegenwoordigen bijna volledig in de analyse van de Commissie. Neem bijvoorbeeld de weinig rooskleurige staat van de democratie binnen de EU. Formeel is op de democratie binnen de EU weinig aan te merken. Democratisch gekozen regeringen beslissen samen met het democratisch gekozen Europees Parlement over de voorstellen die door de Europese Commissie zijn geagendeerd. De Commissie is daarbij een soort zakenkabinet, samengesteld door de regeringen.

Er is echter wel wat af te dingen op de praktijk van de Europese democratie. De politiek binnen de EU functioneert nauwelijks.[2] Een Europees besluit is een optelsom van meerdere compromissen, eerst binnen de fracties van het Europees Parlement, dan tussen de fracties en vervolgens tussen het Parlement en de Raad, die op zijn beurt ook weer een compromis tussen Noord en Zuid, Oost en West of andere scheidslijnen verdedigt.

Compromis op compromis
Deze compromis-op-compromis-procedure duurt lang, wordt slecht begrepen en leidt vaak tot second best-oplossingen. De slagkracht van de EU is hierdoor gering. De oorspronkelijk inzet van politieke partijen of van landen is in het eindresultaat vaak moeilijk te herkennen, waardoor weinig kiezers zich betrokken voelen bij de EU. Er is geen publieke arena waar belangrijke ideologische tegenstellingen aan het licht worden gebracht.

Intussen is de nationale democratie door Europese integratie meer en meer beperkt.[3] Chris Bickerton beschrijft deze inperking als de transformatie van natiestaat naar lidstaat. Terwijl natiestaten zeggenschap hadden over de eigen toekomst, zijn de landen nu lidstaten geworden, en daarmee gebonden aan Europese compromissen waar ze weinig of geen zeggenschap over hebben. De EU is steeds meer een wig binnen de Europese samenlevingen geworden. De kloof was aanvankelijk vooral sociaaleconomisch van aard, met de ‘globaliseringsverliezers’ zoals de vrachtwagenchauffeurs en de bouwvakkers aan de ene kant, en aan de andere kant de ‘winnaars’ die als blije zelfstandigen of als werknemer van de diensteneconomie overal ter wereld hun inkomen kunnen verdienen. Maar inmiddels is de kloof breder en ook meer cultureel van aard: een liberale, pro-Europa en kosmopolitische houding staat nu tegenover een conservatieve nationale oriëntatie.[4] Een kloof die in veel lidstaten moeilijk te overbruggen is.

De noodrem
De EU heeft democratie hoog in het vaandel, maar draagt er onbedoeld aan bij dat nationale democratieën verkommeren. Oppositie tegen Europees beleid is nauwelijks mogelijk – de trein dendert door en de koers kan nauwelijks worden aangepast. De noodrem om de trein als geheel tot stilstand te brengen, is de enige oppositie die mogelijk is. De publieke steun voor Europa is nog steeds groot, maar de noodrem wint aan populariteit. Opvallend is dat de democratie in geen van de Juncker-scenario’s wint, noch de nationale parlementen, noch het Europees Parlement.

Dat de meetlat onvolkomen is, heeft te maken met de vraagstelling van het witboek: “welke toekomst willen we voor onszelf, onze kinderen en onze Unie?” Een weinig onderscheidende vraag; het is niet duidelijk welk probleem eigenlijk opgelost moet worden. De vraag zou eerder moeten zijn: hoe kunnen we de democratie borgen en versterken, zodat het mogelijk wordt een gemeenschappelijke toekomst te bouwen, waarbij voldoende rekening wordt gehouden met minderheidsstandpunten? En: hoe kunnen we tegelijkertijd de slagkracht van de EU versterken die een overtuigende aanpak van grand challenges mogelijk maakt? Dat leidt tot een betere meetlat, waarin democratie, en de aanpak van klimaatverandering, sociale ongelijkheid en andere gemeenschappelijke uitdagingen de ijkpunten zijn.

Devolutie
Een van de mogelijke antwoorden op die vragen is: het overhevelen van zeggenschap van het Europese naar het nationale niveau, ook wel devolutie. Devolutie versterkt de democratie op nationaal en op Europees niveau, en kan de slagkracht van de EU aanzienlijk versterken. Om devolutie werkelijkheid te maken, zijn twee stappen nodig.

Stap 1
Ten eerste moet het aan de parlementen van de lidstaten worden overgelaten of ze een nieuwe Europese richtlijn of nieuw beleid aanvaarden of niet. Dat lijkt op de al bestaande ‘versterkte samenwerking’ en sluit aan bij een praktijk die op sommige beleidsterreinen al bestaat, zoals de euro of het vrij verkeer van personen binnen het Schengenverdrag. Versterkte samenwerking is echter tot nu een onderonsje tussen regeringsleiders, waarbij alle parlementen nagenoeg buitenspel staan.

Deze stap gaat echter verder, en vereist nieuwe procedures. Bij de behandeling van een voorstel van de Commissie door het EP en de Raad zouden de nationale parlementen kenbaar moeten maken of ze het voorstel in hun land willen aanvaarden en, zo ja, onder welke voorwaarden. Daarna wordt de wetgeving door het EP en de Raad vastgesteld. De uitkomst kan dan zijn dat één lidstaat of een aantal lidstaten niet mee doet. De uitkomst kan ook zijn dat sommige lidstaten een minder of juist meer ambitieus tijdspad of doel kiezen. Deze werkwijze vergroot zowel de slagkracht (betere wetgeving, meer ambitieus beleid voor de lidstaten die dat willen en weg van de second best-compromissen) als de democratie (de zeggenschap over invoering ligt bij nationale parlementen en deze kunnen hun eigen keuze maken).

Stap 2
Een tweede stap is pijnlijker, maar niettemin noodzakelijk: lidstaten moeten de keuze krijgen zich terug te trekken uit onderdelen van de gemeenschappelijke regelgeving. In veel gevallen kunnen reguliere herzieningen van het beleid hiertoe benut worden, met een vergelijkbare procedure als bij nieuwe wetgeving. Het zal voor de insiders in Brussel soms pijnlijk zijn wanneer er 27 olifanten door de porseinkast met zorgvuldig opgebouwde compromissen gaan stampen. Maar dit is nodig om de legitimiteit van de EU te versterken.

Veel beleid en besluiten zijn buiten medewerking van nationale parlementen tot stand gekomen. Een democratische instemming of wijziging van het bestaande beleid versterkt het draagvlak. Om deze stap te maken kan de Commissie een herzieningsagenda opstellen. Ook hier zijn procedures en spelregels nodig, bijvoorbeeld rondom de financiering van Europees beleid. Wie bijvoorbeeld uit het gemeenschappelijk landbouwbeleid, het onderzoeks- en innovatiebeleid of het cohesiebeleid stapt, kan een proportionele korting krijgen op de afdracht.

Devolutie brengt nieuwe perspectieven, zowel voor de Europese als de nationale politiek en zou daarom een zesde scenario moeten zijn. Een sterkere rol voor nationale parlementen betekent ook dat de EU veel meer een helpende hand wordt dan een bepalende factor. Een meer bescheiden rol, maar niet minder belangrijk. De EU kan lidstaten helpen een optimale beleidsmix te ontwikkelen, overeenkomstig hun wensen en mogelijkheden. De EU kan lidstaten ook ondersteunen in verdergaande maatregelen en ambities of in experimenten met nieuw beleid. Er zijn gezamenlijke nieuwe wegen denkbaar, voorbij de neoliberale marktordening in de richting van een duurzame, low carbon- of circulaire economie. Nieuwe procedures zijn nodig, maar de zesde weg is mogelijk binnen de bestaande verdragen.

Een meer divers Europa
Devolutie sluit aan bij een toenemende roep om meer zeggenschap over de eigen samenleving, in eerste instantie naar voren gebracht door partijen aan de uiterste rechterkant van het politieke spectrum,[5] maar steeds meer ook breder gesteund. Terecht, want de winst voor de democratie is groot.

Maar wat betekent devolutie voor de eenheid in Europa en voor de onderlinge verbondenheid? Door devolutie vermindert de eenvormigheid, al bestaat de kans dat veruit de meeste lidstaten toch voor zoveel mogelijk gezamenlijk beleid kiezen. Een steeds hechtere eenheid als expliciet doel van Europese integratie is echter steeds meer achterhaald, alleen al omdat eenheid op veel fronten niet meer zo hard nodig is. Ook in kleinere eenheden zijn goede resultaten van Europese samenwerking haalbaar. De voortrekkers van Europese integratie voorzagen zestig jaar geleden al een steeds hechtere eenheid. Maar zij benadrukten dat eenheid het resultaat moet zijn van een bottom up-proces.[6] Eenheid moet ook een gevoelde verbondenheid zijn. Datzelfde geldt voor solidariteit.

Wanneer Europa de weg van devolutie inslaat, kan blijken dat diversiteit juist een bron van inspiratie is

Onmiskenbaar leidt devolutie tot verstoringen op de interne markt – en dat kan soms lastig zijn, ook binnen een meer kleinschalige, regionale of circulaire economie. Maar de EU kan toenemende diversiteit nu gemakkelijker dan voorheen hanteren, omdat de onderlinge verbondenheid tussen de lidstaten groot is. Er is de afgelopen zestig jaar een stevig fundament gelegd. De isolering van nationale samenlevingen is doorbroken. Lidstaten zijn onomkeerbaar verbonden door wegen, spoorwegen, luchtvaart, internet, telecommunicatie, enz., waardoor talloze dagelijkse internationale contacten mogelijk zijn. En dat is de basis voor de groei van onderling vertrouwen. Juist die onderlinge verbondenheid maakt devolutie mogelijk.[7]

Gemeenschappelijke principes vereist
Om devolutie tot een succes te maken, zijn breed onderschreven gemeenschappelijke principes nodig, bijvoorbeeld goed nabuurschap en wederkerigheid. Wie niet wil dat migranten vanuit andere lidstaten gebruik maken van hun recht op vrij verkeer van werknemers, moet aanvaarden dat de eigen burgers ook niet zonder meer het recht van toegang en vestiging in andere lidstaten krijgen. Grensoverschrijdende milieuproblemen, zoals luchtvervuiling, vereisen een gezamenlijke aanpak (maar niet noodzakelijk een EU27-aanpak), zodat buurlanden geen last hebben van overwaaiende vervuiling.

Een flexibel Europa werd tot nu toe nogal smalend afgedaan als een Europa à la carte, waarbij lidstaten wel de lusten kiezen, maar niet de lasten. Maar waarom zou Europa lasten moeten opleveren? Waarom Europa niet zo herontwerpen en inrichten dat er geen of nauwelijks lasten zijn?

Wanneer Europa de weg van devolutie inslaat, kan blijken dat diversiteit juist een bron van inspiratie is. Lidstaten kunnen van elkaar leren, en succesvol beleid dat in andere landen gevoerd wordt overnemen of zich aansluiten bij een coalitie van koplopers. In alle lidstaten kunnen zinvolle debatten over de meest gewenste vorm van integratie plaatsvinden, zonder dat de EU als keurslijf de mogelijkheden beknelt. Een meer flexibel Europa kan een platform worden dat lidstaten juist helpt ambities en wensen te verwezenlijken.

Op Europees niveau zijn meerdere politieke richtingen denkbaar en haalbaar wanneer de noodzaak vervalt dat alle lidstaten op hetzelfde moment dezelfde stap vooruitzetten. Hierdoor wint ook in Brussel de politiek aan slagkracht en geloofwaardigheid. En zo wint ook de democratie.

Dorette Corbey was lid van het Europees Parlement voor de PvdA in de periode 1999-2009