De lessen van het Heilige Roomse Rijk voor de Europese Unie

Het Heilige Roomse Rijk (962-1806) werd eeuwenlang gezien als de grote verliezer van de Vrede van Westfalen. In retrospectief heeft het Rijk het na 1648 nog verbazingwekkend lang volgehouden. Recentelijk is er daarom onder historici meer waardering voor de politieke constructie van het Heilige Roomse Rijk, die opmerkelijke overeenkomsten vertoonde met de huidige staat van de Europese Unie. Welke lessen kunnen we leren voor de toekomst?[1]

De Vrede van Westfalen geniet naam en faam als de geboortestonde van de moderne wereldorde van soevereine staten, waarin alle staten formeel als gelijken worden behandeld, ongeacht verschillen in grootte, politieke macht of staatsinrichting. Na de verwoestende Dertigjarige Oorlog (1618-1648) werd met de drie vredesverdragen van Münster en Osnabrück een nieuw politiek en diplomatiek  raamwerk gecreëerd, waarin de soevereiniteit voortaan expliciet niet gedeeld hoefde te worden met andere organen, zoals bijvoorbeeld de keizer van het Heilige Roomse Rijk. De onderlinge verhoudingen in Europa werden daarmee voor het eerst gebaseerd op soevereiniteit en niet op de machtsrelaties tussen de vorsten. Er ontstond een nieuw statenstelsel, georganiseerd op de machtsbalans tussen de Europese mogendheden.

Laatste stuiptrekking van de Middeleeuwen
Traditioneel gelden het Heilige Roomse Rijk in het algemeen en de Roomse keizer in het bijzonder als de grote verliezers van de Vrede van Westfalen; een laatste stuiptrekking van de Middeleeuwen. Door de soevereiniteit van de vorstendommen van het Heilige Roomse Rijk was die ouderwetse vroegmiddeleeuwse politieke constructie een lege huls geworden. De weg was vrijgemaakt voor de opkomst van de moderne natiestaat.

Maar Europa werd in 1648 met de ondertekening van de verdragen niet met één pennenstreek omgetoverd tot een modern statenstelsel. Het was een langdurig proces, dat in zekere zin al in de elfde eeuw was begonnen en pas in de negentiende eeuw werd afgerond. Het zou nog tot 1806 duren voordat het Heilige Roomse Rijk definitief van de kaart van Europa verdween. In dat jaar deed de Habsburgse keizer Frans II (1768-1835) onder druk van Napoleon het licht definitief uit en regeerde hij verder als keizer Frans I van Oostenrijk.

Opmerkelijke overeenkomsten
In retrospectief heeft het Heilige Roomse Rijk het verbazingwekkend lang volgehouden. Sinds de oprichting door keizer Otto I in 962 heeft het meer dan achthonderd jaar bestaan – of zelfs meer dan duizend jaar, als het Frankische Rijk van Karel de Grote ook wordt meegerekend.[2] Recentelijk is er daarom onder historici meer waardering voor de politieke constructie van het Heilige Roomse Rijk, die opmerkelijke overeenkomsten vertoonde met de huidige Europese Unie. De aandacht gaat daarbij vooral uit naar de wijze waarop het Rijk na 1648 functioneerde.[3]

Het Heilige Roomse Rijk had na de Vrede van Westfalen zelf geen grote politieke of militaire macht en kende naar de Europese standaarden van die tijd een relatief grote diversiteit en (godsdienst)vrijheid binnen de landsgrenzen. Hoewel Duits de voertaal was, vormden Frans, Vlaams, Italiaans, Tsjechisch en andere Slavische talen geen uitzondering. De godsdienstvrijheid bracht ook culturele diversiteit in de vorm van visueel flamboyante barok in katholieke vorstendommen en een spirituele literaire cultuur in de protestantse delen van het Heilige Roomse Rijk. Een van de beroemdste inwoners, de Duitse dichter Goethe, noemde het een plek waar “in vredestijd iedereen in welvaart kan leven”.

Bonte verzameling vorstendommetjes
Toen de Habsburgers in 1440 de keizerskroon binnen wisten te halen, kregen ze de leiding over een bonte verzameling van meer dan tweehonderd autonome vorstendommetjes. Om hun keizerlijke macht en de bestuurbaarheid te vergroten, deden de Habsburgers verwoede pogingen om het rijk te centraliseren. Maar aangezien de Heilige Roomse Keizer gekozen werd door een college van keurvorsten, moesten de Habsburgers over iedere hervorming onderhandelen. Die onderhandelingen verliepen moeizaam, want de vorsten wilden maar weinig bevoegdheden overdragen aan de keizer. Sterker nog, zij kozen er vaak voor om de keizer onder druk te zetten door in oorlogstijd te dreigen hem de broodnodige middelen – geld en soldaten – te onthouden.

Zwaarbevochten compromis
Tussen 1495 en 1512 kwam een zwaarbevochten compromis tot stand: de zogeheten Rijkshervorming. De Rijksdag – waarin de verzamelde vorsten van het Heilige Roomse Rijk waren vertegenwoordigd – kwam in 1495 voor het eerst in vergadering bijeen. Vanaf dat moment kende het Heilige Roomse Rijk een duaal bestuur. De machtsbalans verschoof bij tijd en wijle, maar het rijk bleef altijd een federatief verband. Pogingen van keizers als Karel V (1500-1558) of Ferdinand II (1578-1637) om – net als in buurland Frankrijk – een universele monarchie te vestigen, stuitten op weerstand, met opstanden en oorlogen tot gevolg.

Keizer Maximiliaan I (1459-1519) kreeg toestemming van de Rijksdag om een Rijkskamergerecht op te richten. Dat werd de hoogste gerechtelijke instantie binnen het Heilige Roomse Rijk en was vooral bedoeld als juridisch alternatief voor onderlinge oorlogen tussen de vorsten. Hoewel dit niet vaak gebeurde, kon in principe iedere inwoner bij het Rijkskamergerecht terecht om zijn beklag te doen. Om de uitspraken van het Rijkskamergericht te handhaven, werd het rijk bestuurlijk opgedeeld in tien zogeheten Rijkskreitsen: regionale groepen van vorstendommen. In de Beierse Kreits waren bijvoorbeeld alle vorstendommen in de huidige Duitse deelstaat Beieren opgenomen.

Onmisbaar voor de vrede
Het Rijkskamergerecht en de Rijkskreitsen konden niet voorkomen dat het Heilige Roomse Rijk werd ondergedompeld in de Dertigjarige Oorlog. Na de Vrede van Westfalen kwamen ze echter tot volle wasdom. Die vrede had de vorsten weliswaar soevereiniteit binnen de eigen landsgrenzen gegeven, maar daardoor werden overkoepelende overlegorganen en instellingen als de Rijksdag, het Rijkskamergerecht en de Rijkskreitsen des te belangrijker. Juist door alle soevereiniteit naar de vorstendommen te verschuiven, werd het Heilige Roomse Rijk onmisbaar om de vrede te bewaren. Het sterk gedecentraliseerde rijk leunde zwaar op de overgebleven centrale organen. Juist kleine vorstendommen vonden in het rijk een machtige beschermer van hun belangen.

Vooral op financieel-economisch gebied was de invloed van de rijksorganen groot. Veel vorsten hadden in de Dertigjarige Oorlog torenhoge schulden gemaakt om hun legers te kunnen betalen. De keizer schoot die vorsten te hulp en leende hen tegen strenge voorwaarden geld uit. Zo kwam de economie van het Heilige Roomse Rijk na jaren van oorlog weer op gang. Ook de Rijksdag – vanaf 1663 tot 1806 permanent actief – droeg een steentje bij. Door rijksbrede wetten op het gebied van uiteenlopende zaken als kleurmiddelen voor stoffen en de plaatsing van watermolens zorgde de Rijksdag voor eerlijke concurrentie binnen het rijk en stevige handelsbarrières rondom het rijk.

Europa van meerdere snelheden
Net als in de Europese Unie gold binnen de bureaucratie van het Heilige Roomse Rijk het subsidiariteitsbeginsel. Zaken werden in principe afgehandeld op het laagste bestuurlijke niveau. Na de steden en de vorstendommen – die verreweg de meeste taken vervulden  – waren dat de tien Rijkskreitsen. Zij hielden niet alleen toezicht op de toepassing van de rijkswetten, maar hun takenpakket behelsde in de praktijk het organiseren van de landsverdediging en – mede daardoor – het incasseren van tollen en belastingen. Pas in het uiterste geval werden zaken doorgespeeld naar het hoogste keizerlijke bestuursniveau.

Door de monetaire unies op het niveau van de Rijkskreitsen was het Heilige Roomse Rijk in de praktijk een Europa van meerdere snelheden avant la lettre

De Rijkskreitsen vervulden een belangrijke rol als kleine monetaire unies binnen het Heilige Roomse Rijk. Vorstendommen en steden hadden het recht eigen munten te slaan. Om de wirwar van munten te reguleren en de handel te bevorderen, hanteerden de Rijkskreitsen vaste wisselkoersen. Eens in de zoveel tijd werden munten gewogen om te kijken of ze nog het juiste gewicht aan edelmetaal bevatten. In tijden van financiële nood probeerden armlastige vorsten namelijk nogal eens te frauderen door het mengen van koper of tin. Kwam fraude aan het licht, dan werden de wisselkoersen binnen de Rijkskreitsen aangepast.

Vooral door deze monetaire unies op het niveau van de Rijkskreitsen was het Heilige Roomse Rijk in de praktijk een Europa van meerdere snelheden avant la lettre. De Rijkskreitsen boden de mogelijkheid om binnen een door de Rijkswetten vastgestelde kader een eigen koers te varen, zonder dat dit in strijd was met het overkoepelende beleid van het Rijk.

Logge olietanker
Een andere overeenkomst met de Europese Unie was dat het bureaucratische proces soms tergend traag verliep. Duitsers gebruiken voor hedendaagse (Brusselse) diplomatieke vertragingstactieken nog steeds de uitdrukking “etwas auf die lange Bank schieben”, vergelijkbaar met het Nederlandse “op de lange baan schuiven”. Die uitdrukking stamt uit de tijd dat ambtenaren bij het Rijkskamergerecht en de Rijksdag dossiers eindeloos doorschoven over een lange tafel.

Juist die vertragingstactiek was in sommige gevallen bevorderlijk voor de vrede binnen het rijk, omdat de betrokken partijen simpelweg hun interesse in het conflict verloren. In de toenmalige wereldorde was het feit dat het Rijk het karakter van een logge olietanker had misschien wel de grootste kracht.

Ring van instabiliteit
Aan de randen van het Heilige Roomse Rijk werden na 1648 talloze oorlogen uitgevochten. Het koninkrijk Frankrijk – na de Vrede van Westfalen lange tijd de sterkste staat binnen Europa – vocht alleen al onder koning Lodewijk XIV (1638-1715) vier grote oorlogen uit met zijn tegenstanders: de Devolutieoorlog (1667-1668), de Hollandse Oorlog (1672-1679), de Negenjarige Oorlog (1689-1697) en de Spaanse Successieoorlog (1701-1713). Het tsaardom Rusland en het koninkrijk Zweden bestreden elkaar in de Grote Noordse Oorlog (1700-1721), waarbij ook het Pools-Litouws Gemenebest niet ongeschonden uit de strijd kwam.

Het Heilige Roomse Rijk was zelf verwikkeld in een langdurige strijd met het Ottomaanse Rijk, dat na het tweede beleg van Wenen in 1683 stapje voor stapje werd teruggedrongen naar Istanboel.

In huidige termen zouden we spreken van een ring van instabiliteit rondom het Heilige Roomse Rijk. Binnen de eigen grenzen bleven grote oorlogen echter uit en kenden de inwoners dankzij de politieke constellatie en de bureaucratische stroperigheid van het Rijk relatieve voorspoed en welvaart.

Blauwdruk
Tijdgenoten wisten de bestuursstructuur van het Rijk dan ook op waarde te schatten. De Franse geestelijke Abbé de Saint-Pierre (1658-1743) lanceerde in de aanloop naar de Vrede van Utrecht in 1713 zijn Projet pour rendre la paix perpétuelle en Europe. Hij pleitte voor een Europese unie van soevereine staten, die naast een overlegorgaan ook beschikte over een onafhankelijk arbitragehof voor het beslechten van conflicten. Om de vrede te bevorderen wilde Saint-Pierre de onderlinge handel stimuleren door het opheffen van handelsbarrières en grenzen. Hij zag het Heilige Roomse Rijk en de Rijkskreitsen als blauwdruk voor zijn project, omdat het nationale identiteiten en verschillen accommodeerde.[4]

En hoewel er later geringschattend werd gedaan over het Heilige Roomse Rijk, waren de inwoners oprecht ontdaan over de opheffing ervan.[5] De moeder van Goethe schreef in 1806: “Het voelt alsof een oude vriend ernstig ziek is. De dokters hebben de hoop opgegeven en het is zeker dat hij dood gaat. Maar ondanks dat ben je geschokt als het bericht komt dat hij is overleden. Zo voel ik me nu en zo voelt de hele stad zich. Gisteren werden de keizer en het Rijk voor het eerst niet meer genoemd tijdens de kerkdienst. Er werd vuurwerk afgestoken, maar de vreugde ontbrak. Het is alsof we de ene begrafenis na de andere meemaken – dat is hoe onze gemoedstoestand nu is.”

Zwak centraal bestuur
Nadelen waren er zeker ook en die komen EU-watchers ongetwijfeld bekend voor. Vanwege uiteenlopende belangen werden sommige kwesties tijdens vergaderingen van de Rijksdag uitentreuren bediscussieerd en kwam men met de grootst mogelijke moeite tot compromissen. Door de relatief beperkte (militaire) macht van het centrale bestuur was het ook erg moeilijk sancties op te leggen aan vorsten die zich niet hielden aan de wetten en besluiten van het Rijk. Het Rijksleger – dat onder controle stond van de Rijksdag – was vooral bedoeld voor defensieve doeleinden. Kleine, onbeduidende vorsten als de hertog van Mecklenburg-Schwerin waren nog wel in het gareel te houden, maar de twee grootste vorstendommen binnen het Rijk – Pruisen en Oostenrijk – waren andere koek.

De politieke structuur van het Rijk bleek uiteindelijk niet opgewassen tegen de Alleingang van Pruisen en Oostenrijk

Toen zij vanaf de tweede helft van de achttiende eeuw steeds meer een eigen koers gingen varen en hun eigen belangen boven die van het Rijk plaatsten, was dit het begin van het einde. Het Heilige Roomse Rijk had zich eeuwenlang kranig weten te weren tegen druk van buitenaf door Franse ambities en met name de legers van het Ottomaanse Rijk, maar toen Napoleon in 1806 het Heilige Roomse Rijk binnenviel, was het te verdeeld om zich effectief te verdedigen.

Dat is wellicht nog de belangrijkste les die het Heilige Roomse Rijk ons kan leren voor de toekomst van de Europese Unie. De politieke structuur van het Rijk bleek uiteindelijk niet opgewassen tegen de Alleingang van Pruisen en Oostenrijk. Niet alleen het centrale (keizerlijke) bestuur, maar ook de Rijkskreitsen waren te zwak en vooral te star. Pruisen en Oostenrijk voelden zich weinig gebonden aan het Rijk en waren dat ook. Binnen de bestaande structuur hadden de kleinere vorstendommen door meer flexibele bondgenootschappen wellicht een vuist kunnen maken tegen Pruisen en Oostenrijk, al moet daarbij worden aangetekend dat de militaire macht van de twee grootste vorstendommen binnen het Rijk sowieso veel groter was.

Inspiratiebron
Ook nu kent de Europese Unie met Duitsland en Frankrijk een machtig duo. Waar Pruisen en Oostenrijk in de tweede helft van de achttiende eeuw binnen het Heilige Roomse Rijk de strijd met elkaar aangingen, lijken Duitsland en Frankrijk nu binnen de EU in te zetten op verdere integratie. Daarbij schuilt het probleem niet zozeer in de binding van de grote lidstaten met de Unie, als wel in de kans dat daarbij voorbij wordt gegaan aan de belangen van de kleinere lidstaten. Het is daarom voor hen zaak binnen de EU op wisselende onderwerpen op zoek te gaan naar bondgenootschappen.

De Rijkskreitsen kunnen daarbij als inspiratiebron dienen voor een Europa van meerdere snelheden op basis van versterkte samenwerking en ze laten tevens zien dat Europese samenwerking zich niet hoeft te beperken tot lidstaten. Zo waren binnen de Rijkskreitsen ook steden vertegenwoordigd. Dat is ook nu het geval. In het onder het Nederlands EU-voorzitterschap gesloten Pact van Amsterdam[6] werken steden, lidstaten, de Europese Commissie en Europese instellingen samen aan één gemeenschappelijke stedelijke agenda. Het is een voorbeeld van hoe alternatieve verbanden binnen de EU kunnen zorgen voor een hechtere Unie. Het is te hopen dat die minstens zo lang zal bestaan als het Heilige Roomse Rijk.

Ivo van de Wijdeven is historicus en werkzaam als politiek analist bij het Ministerie van Algemene Zaken

[1] Dit artikel is een bewerking van ‘Het Heilige Roomse Rijk als proto-Europese Unie’, uit: Ivo van de Wijdeven, De Rafelranden van Europa, Houten: Unieboek / Het Spectrum, 2016.

[2] Peter Wilson, The Holy Roman Empire – A thousand years of Europe’s history, Londen: Allen Lane, 2016 geeft een fraai totaalbeeld van alle aspecten van de geschiedenis van het Heilige Roomse Rijk.

[3] Een goed voorbeeld is: Peter Hartmann, Das Heilige Römische Reich deutscher Nation in der Neuzeit 1486-1806, Stuttgart: Reclam, 2005.

[4] Peter Schröder, ‘The Holy Roman Empire as model for Saint-Pierre’s Projet pour rendre la paix perpétuelle en Europe’, in: Richard Evans & Peter Wilson (eds.), The Holy Roman Empire 1495-1806 - A European perspective, Leiden: Brill, 2012.

[5] Wolfgang Burgdorf, ‘ “Once we were Trojans!” – Contemporary reactions to the dissolution of the Holy Roman Empire of the German Nation’, in: Richard Evans & Peter Wilson (eds.), The Holy Roman Empire 1495-1806 - A European perspective,  Leiden: Brill, 2012.

[6] Pact van Amsterdam