De EU op het pad naar volwassenheid in de wereld van vandaag

“Is Europa, de oude grootmacht, vergeten wat macht is?” Die vraag staat centraal in het recentelijk verschenen boek van Sven Biscop. Biscop, werkzaam als hoofd van het programma ‘Europa in de wereld’ bij Egmont – Koninklijk Instituut voor Internationale Betrekkingen in Brussel en bij de Universiteit Gent, is een van de leidende experts op het terrein van het buitenlands, veiligheids- en defensiebeleid van de EU. In zijn vele publicaties heeft hij zich een fervent pleitbezorger getoond van versterking van de EU op het vlak van veiligheid en defensie.

Ook dit boek valt te lezen als een pleidooi voor een daadwerkelijk eigen,d.w.z. autonoom, Europees veiligheids- en defensiebeleid; een pleidooi voor een Europese Unie die in staat is met eigen middelen tot in het hoogste deel van het geweldspectrum zelfstandig op te treden indien bescherming van de Europese vitale belangen dat vereist. Voortbouwend op de in 2016 aangenomen EU Global Strategy schuwt Biscop daarbij vergezichten niet. Aan het einde van zijn rijke betoog schrijft hij over een “Europese defensie en misschien zelfs een leger”, daarmee herinneringen oproepend aan het in 1954 gesneuvelde verdrag voor een Europese Defensie Gemeenschap (EDG).

Zo’n toekomstbeeld vereist, wil het overtuigend zijn, een krachtige argumentatie. Als het gaat om de noodzaak van een grotere verantwoordelijkheid van de Europeanen voor hun eigen veiligheid, inclusief de stabiliteit van hun omgeving, is er in dit opzicht niets mis met het betoog. Verwend onder de bescherming van de (nucleaire) veiligheidsgarantie van de Verenigde Staten – lees NAVO – zijn de Europeanen in slaap gesukkeld. De wereld om hen heen verandert immers ingrijpend.

De EU in de veranderde wereld van vandaag veroordeeld tot een reset
De door de Europeanen gekoesterde NAVO-veiligheidsgarantie is discutabel, zeker met president Trump aan het roer: een toonbeeld van onvoorspelbaarheid. Het is een op de persoon toegespitst argument dat terecht de zich ontwikkelende multipolaire wereld als uitgangspunt neemt. In die wereld, zo stelt Biscop, lopen de belangen van de EU en Amerika niet langer per definitie één op één. Het is een wereld die zich ook niet zal modelleren naar het lang door de EU gekoesterde zelfbeeld: de Unie als postmodern voorbeeld van gedeelde soevereiniteit, democratie en mensrechten, waaraan de rest van de wereld zich zal spiegelen. Met autoritaire staten als China en Rusland en het populisme van Trump is de kans daarop niet groot.

Dat realisme dwingt de EU tot een reset als het gaat om de positionering in de wereld van vandaag en morgen en het extern beleid, zo betoogt Biscop. Niet langer een blindelings vertrouwen in de eigen normatieve voorbeeldfunctie, maar een erkenning dat we leven in een anarchisch wereldbestel waarin geopolitiek, macht en eigen belang domineren. In die wereld is de EU van vandaag veeleer uitzondering dan regel en dreigt zij zichzelf buitenspel te plaatsen.

Dit voert tot de kern van Biscops betoog. De welhaast logische conclusie is immers dat de EU haar beleid moet aanpassen, weer in termen van strategisch eigen belang moet leren handelen, en derhalve zelf grotere verantwoordelijkheid moet nemen voor de bescherming van die vitale eigen belangen. Dan gaat het in de visie van Biscop – in navolging van de Global Strategy – om de bescherming van het grondgebied van de EU zelf, de stabiliteit van de periferie, de vrije toegang tot de global commons en een geloofwaardige bijdrage aan mondiale collectieve veiligheid onder de vlag van de VN.

Een hoog ambitieniveau, kortom, dat om een fundamentele herinrichting van het extern beleid van de Unie vraagt. Wat zijn de door Biscop bepleite hoofdlijnen daarvan? Niet dat de EU het gedrag van de andere grootmachten gaat kopiëren. De connotatie van de Unie als normatieve macht klinkt in zijn betoog door waar hij schrijft dat “Europa geen grootmacht zoals de andere [moet] willen zijn”. De waarden waarop het Europese project gebaseerd is – mensenrechten, democratie en rechtsstaat – en daarmee het in zijn ogen “unieke samenlevingsmodel” dienen blijvend uitgangspunt te zijn van het Europese optreden.

Naar een succesvol Europees extern beleid
Alleen dient de Unie deze waarden op een realistischer manier te hanteren; dit onder de vlag van wat in de Global Strategy ‘principieel pragmatisme’ wordt genoemd. Dus niet langer inzetten op snelle democratisering en regime change in omringende landen. Dat gaat niet werken. Sociaaleconomische ontwikkeling met gelijkheid als leidend beginsel biedt in de ogen van Biscop meer kans op een succesvol Europees extern beleid.

Met dit als uitgangpunt gaat hij vervolgens in op de relaties met de (andere) grootmachten, die met de buren en, wat toch de kern is van het boek, de EU als militaire macht. Op het eerste punt dient de Unie een eigen plek te veroveren in de multipolaire wereld van vandaag. Dit vereist grotere onafhankelijkheid van de VS, het benutten van de kansen die er liggen in de relatie met China en Azië en een beleid van “strategisch geduld” tegenover Rusland; en dit met het eigen belang als leidraad. In de relatie met de buren heeft de EU geen andere keuze dan zich actief met de periferie te bemoeien, waarbij zelfs de vraag aan de orde is of onder voorwaarden aan buurlanden een veiligheidsgarantie moet worden gegeven.

Maar evident is dat dit alles niet kan zonder militaire macht. Volgens Biscop dient de EU – losser van de VS – over een eigen autonoom vermogen tot gebruik van militair geweld te beschikken tot in het hoogste geweldsspectrum; dit als laatste optie naast andere instrumenten van buitenlands en veiligheidsbeleid. ‘Strategische autonomie’ derhalve, m.a.w. alle militaire capaciteiten inclusief de nu veelal op Europees niveau ontbrekende strategische enablers (transportcapaciteit, etc.). Kost dat veel meer geld. Nee, zo stelt Biscop, met gezamenlijke ontwikkeling en aanschaf van wapensystemen, taakverdeling en -specialisatie, pooling, etc. kan de EU met de huidige budgetten een heel eind komen.

Maar wat dan met de NAVO? Die blijft voorlopig belangrijk voor de collectieve verdediging van het grondgebied van de EU. Maar ook daar dienen de lidstaten uiteindelijk het primaat bij de Unie zelf te leggen, met de NAVO mogelijk als instrument van de Unie, maar ook de mogelijkheid dat de EU zelf die verantwoordelijkheid op zich neemt (inclusief een nucleair afschrikkingpotentieel). Een perspectief dat een nieuwe alliantie tussen de EU en de VS veronderstelt en dat de contouren in zich bergt van een daadwerkelijke Europese defensie en van een Europees leger. Een perspectief dat, zo schrijft Biscop, waarschijnlijk alleen via de weg van een kopgroep verwezenlijkt zal kunnen worden.

Grote ambities, maar gebrek aan solidariteit binnen de EU
Dit boek verschijnt op een moment waarop de crisissfeer rond de EU heeft plaatsgemaakt voor een nieuw optimisme – al dan gerechtvaardigd. Ook op het gevoelige terrein van Europese veiligheid en defensie is sprake van beweging. Het boek verschijnt daarom op het juiste moment en is een aanrader voor eenieder die zich met deze materie bezighoudt.

Tegelijkertijd roept dit pleidooi ook vragen op. Hoe verhouden de grote ambities zich tot het vaak vertoonde gebrek aan solidariteit tussen de lidstaten en de zichtbare terughoudendheid om elkaar bij te staan? Wat in dit verband spijtig is, is dat Biscop niet of nauwelijks ingaat op de opstelling van de lidstaten – behalve af en toe een sneer naar het eigen België. Het zal toch vanuit de lidstaten moeten komen, vooral van Duitsland en Frankrijk. Op dat niveau zien we nogal wat verschillen en tegenstellingen, o.a. in politieke en strategische cultuur. En hoe passen deze ambities in een EU waar sprake is van een opkomend nationalisme en waar populisme en Euroscepsis nog altijd krachtig aanwezig zijn? Kortom, tussen droom en daad schemert er veelal het nodige licht binnen de Unie.

En mocht het tot een Europees leger komen, dan moet dat toch omwille van democratische legitimiteit en verantwoording worden ingekaderd in een Europees politiek verband – een Europese federatie? –  zoals de EDG van de jaren vijftig was ingebed in een voorgestelde Europese Politieke Unie. Ook die politieke dimensie van het militaire Europa blijft onbesproken.

Tot slot de titel: ‘Make Europe great again’. De Trumpeaanse verwijzing daargelaten, moet toch worden opgemerkt dat het tijdperk waarin Europa ‘groot’ was, de periode is geweest van de natiestaten en de door deze landen geschapen wereldrijken – het imperiale VK voorop. Dat Europa willen we niet meer.

Maar afgezien van deze kanttekeningen is het eindoordeel: een aanrader.