Zet toekomstperspectief van onze naburen centraal

De Nederlandse buitenlandpolitiek zou zich meer moeten richten op een toekomstperspectief voor burgers in de ring rondom Europa. Als randvoorwaarde voor eigen veiligheid en welbevinden, betoogt algemeen directeur van PAX Jan Gruiters.1

Er kan na lezing van het regeerakkoord weinig twijfel over bestaan. De “ring van instabiliteit rondom Europa” zal veel prioriteit krijgen in het Nederlands buitenlandbeleid. Het nieuwe kabinet wil zich inzetten voor “bestrijding van de grondoorzaken van armoede, migratie, terreur en klimaatverandering”. Daarom investeert het kabinet “fors” in diplomatie, krijgsmacht en ontwikkelingssamenwerking. De nieuwe regering wil zich niet terugtrekken “op een zelfverzonnen eiland dat schijnzekerheid biedt”. Tot zover de intenties.

Door de vervlechting van externe en interne veiligheid is ons vertrouwen in de toekomst echter niet meer los te zien van het vertrouwen dat onze naburen in hun eigen toekomst hebben. De buitenlandpolitiek zou zich dan ook meer moeten richten op een toekomstperspectief voor burgers in de ring rondom Europa als randvoorwaarde voor eigen veiligheid en welbevinden.

Uit onderzoek van het Sociaal Cultureel Planbureau blijkt dat 41% van de Nederlanders zich (tamelijk) veel zorgen maakt over de internationale politieke situatie.2 Veel mensen maken zich in het bijzonder zorgen over de gevolgen van burgeroorlogen en terrorisme, maar ook over vluchtelingen, asielzoekers en (im)migratie. Politieke partijen reageren op deze burgerperspectieven. Toekomstige verkiezingen en verongelijkte achterbannen spelen een steeds prominentere rol bij de afwegingen van politieke leiders. Dat is ook zichtbaar in het hoofdstuk ‘Nederland in de wereld’ van het nieuwe regeerakkoord. “De migratieschok van 2015 siddert door het regeerakkoord.”3

Maar is het verstandig de buitenlandpolitiek uit electorale overwegingen te laten gijzelen door de tot op zekere hoogte te begrijpen zorg en angst van de kiezers? De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid waarschuwt voor beleid dat zich laat leiden door “eenzijdige aandacht voor het actuele welbevinden van eigen bevolking, economie en samenleving”,4 terwijl de basisvoorwaarden door internationale conflicten bedreigd worden en investeringen en internationale politieke actie vereisen. Een angstvallige buitenlandpolitiek die zich dominant laat leiden door korte termijn eigenbelang schiet uiteindelijk in eigen voet.

Sterke civiele partners nodig
Het nieuwe kabinet spreekt over forse investeringen in diplomatie, krijgsmacht en ontwikkelingssamenwerking. De structurele investeringen in diplomatie zijn beperkt (van 10 miljoen in 2018 oplopend tot 40 miljoen in 2021). De niet-structurele investeringen in ontwikkelingssamenwerking hebben vooral betrekking op correcties van uitgaven in het verleden ten laste van toekomstige begrotingen en blijven per saldo beperkt, al is de trendbreuk in de bezuinigingen prijzenswaardig.

Het nieuwe kabinet investeert vooral fors (structureel 1,5 miljard per jaar extra) in de krijgsmacht en vervanging van militair materieel, zonder dat het doel daarvan is vastgesteld. Daar zijn zeker goede redenen voor, zolang investeringen in de krijgsmacht bijdragen aan de bescherming van burgers in de ring rondom Europa. Over de inzet van militaire missies kan echter veel gezegd worden, maar niet dat daarmee de grondoorzaken van conflict, terrorisme en migratie effectief kunnen worden aangepakt. Ruim 120 Amerikaanse oud-topmilitairen schreven onlangs: “We weten op basis van onze ervaring in uniform dat voor veel van de crises waarmee ons land wordt geconfronteerd militaire oplossingen niet volstaan. Dat geldt voor de bestrijding van gewelddadig extremisme (…) en voor de stabilisering van zwakke en fragiele staten (…).” De Amerikaanse generaals en admiraals stelden dat we “sterke civiele partners nodig hebben in de strijd tegen de aanjagers van extremisme: gebrek aan kansen, onveiligheid, onrecht en gebrek aan hoop.”5

Een perfecte storm
De veiligheidsrisico’s en humanitaire crises die zich voordoen aan de zuidflank van Europa, leken lange tijd beperkt en beheersbaar, maar zijn inmiddels steeds meer met elkaar verbonden en verder geëscaleerd. De problemen in de Mahgreb, de Sahel, de Hoorn van Afrika en het Midden-Oosten zijn even bekend als taai. De human security van mensen en gemeenschappen in deze regio’s wordt bedreigd door zwakke instituties en slecht bestuur; door autoritaire en corrupte regimes; door onderontwikkeling en economische fragiliteit; door criminaliteit en illegale handel; door terrorisme, oorlogsgeweld en mensenrechtenschendingen.

Maar daarnaast dreigt er nu een perfecte storm op te steken. In de achtertuin van Europa groeit het aantal kansarme jongeren expansief. Tegelijkertijd is er sprake van snelle verstedelijking, groeiende waterschaarste en hardnekkige voedselschaarste, terwijl industrialisering en investeringen in de infrastructuur achterblijven. Nu al heeft de jeugdwerkloosheid een alarmerende omvang.

Veel van deze problemen vinden hun oorsprong in onopgeloste interne conflicten en lokale grieven die veelal zijn te herleiden tot chronische marginalisering en uitsluiting van regio’s en gemeenschappen. Deze complexe problemen vormen helaas een rijke voedingsbodem, niet alleen voor nieuwe gewapende conflicten en gewelddadig extremisme, maar ook voor migratie.

Onveiligheid en instabiliteit aan de Europese grenzen
De internationale betrokkenheid bij veiligheid en stabiliteit in het Midden-Oosten en Afrika is dramatisch toegenomen. De militaire interventies in Irak en Syrië springen daarbij het meest in het oog. Maar de marges voor Europese politieke invloed in het Midden-Oosten blijken smal.

De voortdurende oorlogen in Syrië, Irak en Jemen hebben tot een massale ontheemding en vlucht van mensen geleid, waardoor de stabiliteit van buurlanden onder grote druk staat. Illustratief is de situatie in Libanon dat, met 4 miljoen inwoners en een oppervlakte van een kwart van Nederland, 1,5 miljoen Syrische en 450.000 Palestijnse vluchtelingen herbergt. Het regeerakkoord stelt beducht te zijn voor “het onderlinge vertrouwen en [de] sociale cohesie” in Nederland bij grote migratieschokken.

De opvang van zoveel vluchtelingen in Libanon veroorzaakt spanningen onder de bewoners, gaat ten koste van de bescherming van vluchtelingen en bedreigt de politieke stabiliteit van het toch al kwetsbare Libanon. De mede door machthebbers in het Midden-Oosten opgeroepen en geëxploiteerde religieuze en sektarische spanningen zijn geëscaleerd in ongecontroleerd geweld en extremisme. Het Midden-Oosten zal daardoor waarschijnlijk instabiel en chaotisch blijven. De hoop van mensen op een betere toekomst blijft onder de oppervlakte aanwezig, maar de ruimte voor politieke actie door burgers is door repressie en geweld sterk ingeperkt.

Positieve invloed in Midden-Oosten aanwenden
Europa en ook Nederland kunnen deze dramatische ontwikkelingen niet oplossen maar tot op zekere hoogte wel positief beïnvloeden. Europese landen moeten schendingen van het Internationaal Humanitair Recht en de universele mensenrechten blijven veroordelen en initiatieven nemen tegen straffeloosheid voor oorlogsmisdaden. Ze moeten afzien van export van wapens waarmee partijen oorlogsrecht en mensenrechten schenden; dat veronderstelt “betere handhaving van de Europese wapenexport criteria”, zoals in het regeerakkoord voorzien, maar vooral harmonisatie van de toepassing van criteria. Verder kunnen Europese landen waar mogelijk democratische initiatieven en civiele veranderkrachten ondersteunen. En natuurlijk moeten Europese landen hun inspanningen gericht op humanitaire noodhulp, opvang van vluchtelingen en inclusieve vredesopbouw sterk intensiveren.

Meer betrokken bij Afrikaanse veiligheid
Ook in Afrika tekenen zich grote problemen af. Veel militaire missies krijgen geen grip op de onderliggende oorzaken van interne conflicten. Het blijkt moeilijk om met reactieve en vaak slecht toegeruste militaire missies bij te dragen aan het matigen van conflicten en het managen van fragiliteit. Zo slagen de VN-missies in bijvoorbeeld Zuid-Soedan, de Centraal Afrikaanse Republiek en de DR Congo er niet of onvoldoende in mensen daadwerkelijk te beschermen. Tegelijkertijd dient zich, zoals eerder aangegeven, een ‘perfecte storm’ aan van elkaar versterkende problemen. De Verenigde Naties waarschuwen al enige tijd voor nieuwe voedselcrises in Nigeria, Zuid-Soedan en Somalië.

Proactief investeren in Afrika
In deze omstandigheden kan het niet anders dan dat de EU en haar lidstaten meer proactief moeten investeren in het aanpakken van de acute effecten en dieperliggende oorzaken van instabiliteit in de eigen achtertuin. Dat vergt een breed scala aan interventies variërend van (a) voedsel- en andere humanitaire hulp; (b) politieke interventies gericht op dieperliggende oorzaken van conflict en uitsluiting; (c) ontwikkelingssamenwerking gericht op het bieden van toekomstperspectief (werk!) voor jonge generaties; tot en met (d) militaire interventies. Al deze interventies zijn, mits doeltreffend uitgevoerd, ook in het belang van de veiligheid van Europa.

Meer civiele inzet
Verder ligt het voor de hand dat de EU en haar lidstaten zich meer richten op ‘civilian crisis management’. Uitdagingen op dat terrein zijn: (a) bemiddelen in ernstige conflicten en in situaties met een lage conflictintensiteit; (b) diplomatieke actie voor onbelemmerde toegang tot humanitaire hulp; en (c) politieke en diplomatieke samenwerking met andere spelers (VN, Afrikaanse Unie en regionale samenwerkingsverbanden) bij de preventie en beëindiging van (nieuwe) conflicten.

De EU en haar lidstaten laten zich echter steeds meer leiden door eigen veiligheidsbelangen en richten zich in toenemende mate op versterking van de veiligheidssector (grenscontrole, kustwacht), met als doel het tegenhouden van vluchtelingen en migranten. Daarbij wordt samenwerking met autoritaire regimes niet uitgesloten. In veel landen zijn leger en politie echter juist de oorzaak van onveiligheid of onderdeel van bedreigingen (corruptie, mensensmokkel, mensenrechtenschendingen) en worden daardoor gewantrouwd door de bevolking. Er bestaat een reëel risico dat Europa samenwerking zoekt met regeringsleiders die juist bijdragen aan de oorzaken van onveiligheid en instabiliteit. Het is daarom van essentieel belang – en uiteindelijk ook in het nationale belang van de Europese lidstaten – dat de human security van de lokale bevolking als uitgangspunt van beleid geldt.

De noodzaak van een andere benadering
In 2001 had Al Qaida in Afghanistan de beschikking over 400 strijders. Vijftien jaar later wist ISIS 40.000 mensen over te halen om naar Irak en Syrië te reizen. Ze waren vaak afkomstig uit landen met een ruime islamitische meerderheid, maar ook uit westerse landen met slechts een kleine islamitische minderheid.

ISIS en daaraan geaffilieerde resp. daardoor geïnspireerde groeperingen hebben hun geografische operatiegebied uitgebreid van vijf landen in 2013 naar 42 landen in 2016. In 2016 pleegde ISIS 1.400 aanvallen, waarbij 11.700 dodelijke slachtoffers vielen (waaronder meer dan 4.400 aanslagplegers). Dat betekent een toename van 19% meer aanslagen en 39% meer slachtoffers in de periode 2015-2016. Het Midden-Oosten en Noord-Afrika behoorden met meer dan 6.000 aanslagen en meer dan 19.100 doden in 2016 tot de meest bloedige regio.

Deze cijfers roepen fundamentele vragen op over de doeltreffendheid waarmee de ‘oorlog tegen het terrorisme’ wordt gevoerd. Nederland zet zich volgens het regeerakkoord actief in “voor de bestrijding en berechting van ISIS”. Die bestrijding en berechting zullen niet succesvol zijn. Na de bevrijding van Mosul en Raqqa is er geen plan voor inclusieve wederopbouw, waardoor hetzelfde vacuüm c.q. dezelfde chaos dreigt waarin ISIS kon ontstaan. De aantasting van de ideologische aantrekkingskracht van ISIS zal niet effectief blijken als de wijze van wederopbouw, rechtspraak en terugkeer van verdreven burgers in bevrijde gebieden juist bijdraagt aan het narratief waarin marginalisering van soennitische gemeenschappen centraal staat.

Tijd voor een reality check
Nu de mogelijkheden van gebiedscontrole door extremistische groeperingen in landen als Mali, Irak en Syrië door militair optreden beperkt zijn, is er een adempauze voor een reality check. Er lijkt, naast inzet van veiligheidsdiensten en politie, een radicale verschuiving van prioriteiten nodig van een overwegend militaire reactie op symptomen richting een meer samenhangende aanpak van de onderliggende problemen. Terrorisme is vooral het product van een meervoudige crisis in de gordel van instabiliteit. Het bestrijden van terrorisme is uiteindelijk meer gebaat bij het aanpakken van deze onderscheiden onderliggende problemen dan bij een retoriek van een wereldwijde geopolitieke strijd die terroristen uitstekend uitkomt bij het uitbaten van diepgewortelde lokale grieven en de rekrutering van nieuwe strijders.

De noodzaak van een lange-termijnvisie
Het jaar 2016 was het meest dodelijke jaar voor migranten. De politieke druk op de EU en de lidstaten om de komst van migranten in een tijd van groeiende polarisatie onder controle te krijgen, was en is nog steeds immens groot. Europa ziet migratie vooral als een bedreiging van de nationale veiligheid, de verzorgingsstaat en de sociale cohesie. Het regeerakkoord lijkt vooral gericht op het tegenhouden van vluchtelingen en migranten.

Het regeerakkoord formuleert op enkele plaatsten wel randvoorwaarden voor dit beleid. De opvang van vluchtelingen in de regio moet “conform internationale verdragen” plaatsvinden; vluchtelingen “moeten bescherming krijgen”, want dat is “verankerd in internationale verdragen”. Asielprocedures in landen in de regio moeten “op grond van internationale wet- en regelgeving” worden beoordeeld; deze waarborgen moeten ook na het sluiten van migratieovereenkomsten “onafhankelijk gemonitord” worden.

Andere routes
Uit de praktijk blijkt echter dat aan deze randvoorwaarden niet wordt voldaan, terwijl ook de doeltreffendheid van migratieovereenkomsten betwijfeld wordt. Zonder alternatieven voor irreguliere migratie zullen strengere grenscontroles en meer politie en leger er slechts toe leiden dat migranten en vluchtelingen meer moeten betalen, grotere risico’s nemen en andere routes kiezen. Volgens de International Organization for Migration (IOM) sterven er inmiddels al meer mensen in de Sahara dan in de Middellandse Zee doordat smokkelaars andere, meer gevaarlijke routes kiezen. Bovendien blijkt dat elke actie tegen smokkelaars al snel leidt tot een nieuwe opleving, tot grotere winstmarges van smokkelaars en toenemende verwevenheid van informele en formele politieke economieën en machtsstructuren.

De EU zal haar behoefte aan quick wins moeten harmoniseren met het belang van een meer doeltreffende benadering op de langere termijn en de noodzaak van rechtsbescherming van vluchtelingen en migranten. Ook moet worden voorkomen dat beteugeling van migratie bijdraagt aan instabiliteit aan de zuidgrens van Europa. Uit onderzoek blijkt dat de Europese aanpak van migratie in Niger leidt tot groeiende onveiligheid, niet alleen van migranten maar ook – door het wegvallen van inkomsten en toenemend banditisme – van lokale gemeenschappen.

Wankele aannames
Het regeerakkoord veronderstelt dat investeringen in de “economische en rechtsstatelijke omstandigheden” de migratiedruk zullen verminderen. Dat is een problematische aanname omdat uit economische studies blijkt dat toename van het inkomstenniveau juist tot meer immigratie leidt. Pas na het bereiken van een inkomensniveau van 6 tot 8 duizend dollar per jaar neemt de migratiebehoefte af en zijn mensen in staat in hun eigen toekomst te voorzien. Ontwikkeling voedt, met andere woorden, de aspiratie tot migratie en zorgt ervoor dat deze worden omgezet in feitelijke migratie.

Daarnaast waarschuwt bijvoorbeeld het United Nations Development Programme (UNDP) voor beleid dat zich exclusief richt op de capaciteit van statelijke instituties. Een verengd statelijk perspectief leidt vaak tot versterking van een slecht functionerende machtsstructuur, die juist de oorzaak vormt voor gewelddadig extremisme. Voor effectief beleid zijn mensenrechten, rechtsstaat, burgerparticipatie en -bescherming en accountability van de veiligheidssector van cruciaal belang.

Legale migratiekanalen
Een doeltreffende benadering veronderstelt nieuw denken dat uitgaat van het reguleren in plaats van tegenhouden van migranten en zich richt op het versterken van regionale beschermingscapaciteit en op het uitbreiden van legale migratiekanalen. Daarnaast zijn ook hervorming van een gemeenschappelijk Europees asielsysteem en bevordering van interne solidariteit binnen de EU noodzakelijk. Dat is nodig om toekomstige migratieschokken op te vangen en het draagvlak voor bescherming van vluchtelingen te versterken.

Dat draagvlak is zowel in de samenleving als bij de politiek maar beperkt aanwezig. Bij het uitblijven van een meer lange termijn-benadering van migratie is de kans echter groot dat Europa opnieuw geconfronteerd wordt met een grote instroom aan migranten. Dat kan vérstrekkende gevolgen hebben voor de politieke verhoudingen binnen Europa en ook in onze eigen samenleving.

Doeltreffendheid hangt af van human security
De nieuwe ministers Zijlstra, Kaag en Bijleveld staan voor een enorme uitdaging. Er is veel steun voor symptoombestrijding, maar de effectiviteit daarvan is op zijn minst twijfelachtig. Het aanpakken van de grondoorzaken van conflict, extremisme en migratie is urgent noodzakelijk, maar de steun daarvoor is beperkt. De doeltreffendheid van hun beleid zal in belangrijke mate afhangen van het centraal stellen van de human security van onze naburen in Afrika en het Midden-Oosten. Als burgers in Afrika en het Midden-Oosten meer vertrouwen krijgen in hun toekomst, dan zal dat vertrouwen ook groeien in ons eigen land 

• 1Dit artikel verschijnt tevens in het magazine Vice Versa, journalistiek voor mondiale samenwerking.
• 2Burgerperspectieven 2017/1 en 2017/2, Continue Onderzoek Burgerperspectieven, Sociaal Cultureel Planbureau, 2017.
• 3René Cuperus, ‘De eeuw van Afrika’, de Volkskrant, 16 oktober 2017.
• 4Veiligheid in een Wereld van Verbindingen. Een strategische visie op defensiebeleid, WRR, 2017.
• 5Over 120 Retired Generals, Admirals on State and USAID Budget: “Now is not the time to retreat”, US Global Leadership Coalition, 27 February 2017.