Jordanië: arm land in de kantlijn van een turbulente regio

Begin juni trokken duizenden mensen de straat op in het koninkrijk Jordanië. Maar desondanks de protesten blijven fundamentele hervormingen uit. Jordanië-expert Joas Wagemakers van de Universiteit van Utrecht werpt in dit interview zijn licht op een land dat geen Arabische Lente heeft gekend en vandaag meer dan anderhalf miljoen vluchtelingen kreeg te verwerken. Een portret van een land in de kantlijn van een turbulente regio, de zogeheten ‘baken van stabiliteit’ in het Midden-Oosten.

De protesten begin juni in de Jordaanse hoofdstad Amman en in een aantal provinciehoofdsteden waren de grootste in jaren. Zijn dergelijke protesten in Jordanië ongewoon?

'Het is niet uitzonderlijk, maar het is ook niet veel voorkomend. Jordanië is een relatief klein land waar oorlog geen dood en verderf zaait zoals dat in Syrië wel het geval is. Daarom hebben veel Jordaniërs zoiets van: “Ja, wij hebben ook problemen, wij willen ook in opstand komen.” En dat doen ze dus af en toe, zoals in 2011. Soms hevig, waarbij dezelfde slogans werden gescandeerd als op het Tahrirplein in Egypte. Maar naarmate de Arabische lente zich afwikkelde, zag je dat meer en meer Jordaniërs begonnen te denken: “We willen niet dat ons hetzelfde overkomt zoals wat er zich in Syrië of Egypte voltrekt”. Namelijk dat de regimes die in de plaats komen van de voorgaande, nog meer van hetzelfde betekenen. “Als dat het resultaat is, dan maar liever niet”, zo werd gedacht.'

De laatste protesten gingen in casu om de invoering van een inkomstenbelasting, waarom is dat zo omstreden of waarom zouden mensen daarvoor op straat komen?

'Bij de meeste protesten spelen vooral economische motieven, veel minder dan een drang om het politieke establishment omver te werpen zoals dat in Egypte en Libië het geval was. In Jordanië gaat het dus om heel banale zaken zoals de prijs van brood en rijst, elektriciteit, benzine. Als er dan wordt beslist om een inkomensbelasting te heffen, dan tref je heel veel Jordaniërs recht in hun portefeuille. Zeker als je bedenkt dat op dit moment amper 4 procent van de Jordaniërs belasting betaalt.'

'Het subsidiëren van de bevolking creëert een soort van afhankelijkheid jegens het Jordaanse regime'

Hoe is dat economisch haalbaar?

'De realiteit is: het is niet haalbaar. De Jordaanse economie is gestoeld op een overheid die het volk voorziet van levensmiddelen, dit door subsidies en ‘kunstmatige prijsverminderingen’. Als dus beslist zou worden om die subsidies te verlagen en de economische regulering van de overheid in te perken, dan gaan mensen gewoon dood.

Het subsidiëren van de bevolking creëert dus ook een soort van afhankelijkheid jegens het Jordaanse regime en dat is één reden waarom de genoemde subsidies en andere gelden in stand worden gehouden.'

De dagenlange protesten resulteerden in het ontslag van de premier door koning Abdullah II, overigens niet de eerste keer als er protesten plaatsvinden. Wat is de rol van de premier in het politieke landschap van Jordanië?

'Als het uit de hand dreigt te lopen dan hanteert het regime telkens dezelfde modus operandi: een politieke stoelendans waarbij de premier wordt ontslagen en de regering wordt ontbonden. De koning gebruikt het om de crisis te bezweren, en daarmee dus eigenlijk de kant van het volk te kiezen. Maar in realiteit neemt hij het electoraat niet erg serieus door een nieuwe premier aan te stellen die voor precies dezelfde problemen en uitdagingen komt te staan. Nieuwe ronde, nieuwe kansen zou je denken, maar dat klopt dus niet. De koning blijft degene die aan de touwtjes trekt maar geen politieke verantwoordelijkheid hoeft te nemen. De premier delft het onderspit en op het einde wint de koning.'

Hoe populair is de koning?

'Toen Adbullah II net koning werd eind jaren ’90, was hij enorm populair, dat kwam omdat zijn vader, de vorige koning, gestorven was aan kanker. Het volk was net zoals Abdullah II in diepe rouw, waardoor het koningshuis een grote legitimiteit en populariteit genoot. In diezelfde begindagen begaf Abdullah II zich meermaals – met vermomming – onder de bevolking om erachter te komen wat mensen over hem dachten. Het waren de zogenoemde wittebroodsweken.'

Wordt de monarchie in Jordanië in twijfel getrokken?

'In latere jaren begon de populariteit van de koning te tanen. Dit kwam hoofdzakelijk door de aanhoudende slechte economische omstandigheden, de diepgewortelde corruptie en de pseudo-hervormingen die voor zogezegde verandering moesten zorgen. Die meer sceptische kijk op het koningshuis blijft tot op vandaag de teneur bij een groot deel van de bevolking. Het regime als geheel wordt soms wel op de korrel genomen, maar velen gaan niet zover en roepen slechts op tot hervormingen. En zolang Abdullah II zijn eigen positie en het systeem niet in openlijk ter discussie stelt, zal hij aan de macht blijven.'

'Het politieke, sociale en economische systeem in Jordanië is geënt op een ons-kent-ons-mentaliteit'

Het systeem wordt dus in stand gehouden door de politieke status quo?

'Stel nu dat de koning zou zeggen: “Ik ben het zat, ik wil het land fundamenteel hervormen”, dan heeft hij een groot probleem. Het politieke, sociale en economische systeem in Jordanië is namelijk geënt op een ons-kent-ons-mentaliteit, op wederzijdse genoegdoening en ongebreideld cliëntelisme. Het is de smeerolie die zich over alle gelederen van de maatschappij verspreidt. Zo zal ik jou een baan aanbieden omdat jij voor die van mij hebt gezorgd, ook al ben je daar totaal ongeschikt voor. ‘Wasta’ zoals dat heet in het Arabisch.

Diezelfde ‘wasta’ zie je ook terugkomen tijdens verkiezingen: “Ik stem niet op persoon X of Y vanwege een bepaalde ideologie of omdat hij of zij bepaalde ideeën heeft over hoe het land er zou moeten uitzien”. Nee, het gaat simpelweg om: “Kan die man of vrouw ervoor zorgen dat er brood op de plank komt?”. Dus heel veel parlementsleden vertegenwoordigen de belangen van specifieke stammen of families en belichamen het systeem dat ze dag na dag zelf blijven vormgeven.

Als de koning zou beslissen om het cliëntelisme te bestrijden dan verliest hij een groot deel van zijn achterban die het regime of het systeem belichamen. Deze lijntjes zal hij nooit zomaar doorknippen, mede omdat hij aan het hoofd staat van dat politieke ecosysteem. Tegelijk wordt de legitimiteit van de koning bezoedeld door de corruptie, die op zijn beurt het machtsmisbruik in stand houdt. En die legitimiteit berust dan weer op precies hetzelfde systeem. Ze zijn onlosmakelijk met elkaar verbonden.'

Welke paden kan het land bewandelen om die breed gedragen subsidies en financiële kunstmatigheden te verminderen? Er moet een ander soort systeem komen, maar dan perk je onvermijdelijk de hulp van de overheid in.

'De enige mogelijke optie lijkt me toch om de subsidies minder breed te verspreiden. Nu krijgt iedereen die toegestopt - ook de rijken, die ze eigenlijk niet nodig hebben. Het geld dat door het opheffen van die subsidies vrijkomt, kan gedeeltelijk terugvloeien naar het armste deel van de bevolking. Dus enerzijds ga je een kleinere groep helpen, wat goedkoper is, en anderzijds haal je langzaamaan die markt-ontwrichtende maatregelen weg die de prijs drukken van heel wat dagelijkse producten als brood en rijst.

Maar die hervorming ligt moeilijk. Het heeft te maken met het feit dat Jordanië een dictatuur is. Zeker als je weet dat die dictatuur heel erg verloopt via bureaucratische maatregelen. Regulering is het credo bij uitstek. Via subsidies – die ook aan regels gebonden zijn – kan het regime invloed uitoefenen en de economie, de samenleving en daarmee ook de politiek sturen. Bij vrije marktwerking en terugtreding van de overheid verliest het regime die mogelijkheid en daarmee ook invloed. In een dictatuur waarin het regime het liefst zoveel mogelijk de touwtjes in handen houdt kiest men hier dan ook niet snel voor.'

Uit rapporten van het IMF en de Wereldbank kan je afleiden dat Jordanië draait op buitenlands hulpgeld en economische problemen ondervindt. In hoeverre valt dat te rijmen met het beeld van ‘eiland van stabiliteit’ dat vaak wordt geopperd?

'Er wordt vaak gezegd: “Jordanië, dat duurt niet lang meer, dan stort het in”, maar het is nog nooit ingestort. Jordanië heeft problemen die in Nederland of België al lang tot een grote crisis zouden hebben geleid. Daarbij komt dat naast de economische problemen er ook een heleboel Syrische vluchtelingen zijn die bijkomende druk leggen op het land. Na Libanon vangt Jordanië de meeste vluchtelingen op in vergelijking met de totale bevolking. (Anderhalf miljoen op een bevolking van acht miljoen, red.)

Het klopt dus dat Jordanië een land is met veel problemen, maar het is niet zo schrijnend als in de buurlanden. Ondanks de economische problemen en de torenhoge staatsschuld (37 miljard, red.), denk ik dat het land niet gaat imploderen, mede omdat het land politiek relatief stabiel is. Mensen hebben vaak werk omdat de overheid voor het grootst aantal banen zorgt. Tewerkstelling zorgt ook voor redelijk goede huisvesting en verkleint het aantal bedelaars die je wel vindt in bijvoorbeeld Egypte. De werkloosheid gaat naar 20 procent, maar dat is normaal in die regio. “Het kan altijd erger”, denkt men.'

Landen uit de regio willen ook koste wat het kost vasthouden aan die stabiliteit. Dat deden Koeweit, de Verenigde Arabische Emiraten en Saoedi-Arabië opnieuw door een financiële injectie van 2,5 miljard dollar toe te dienen in nadagen van de straatprotesten. Je zou denken dat dit de kunstmatigheid van de zogenoemde stabiliteit juist vergroot, maar is dat effectief zo?

'Wat het in feite doet, is het systeem draaglijker maken in plaats van het te hervormen. Dat zie je ook terugkomen in andere landen in de regio. In Saoedi-Arabië zie je dat mensen vaak meer middelen krijgen, zodat ze binnen het bestaande systeem meer mogelijkheden hebben maar eigenlijk worden er op die manier geen wezenlijke veranderingen doorgevoerd.'

De Amerikaanse president Trump laat elk jaar ruim een miljard dollar overmaken aan Amman. Wat zijn de voornaamste drijfveren daarvoor? En hoe is de relatie tussen de VS en Jordanië?

'De Verenigde Staten heeft al jarenlang een zeer goede relatie met Jordanië. Dat heeft te maken met de idee dat Jordanië een relatief stabiel land is dat zich openstelt voor Amerikaanse invloed. Dit is nog verbeterd nadat er in ’94 vrede werd gesloten met Israël. Ten tweede is de huidige koning een aantrekkelijk uithangbord. Hij is welbespraakt, Westers opgeleid, hij beheerst het Engels uitstekend en vertegenwoordigt een variant van de islam die hij zelf als “gematigd” afschildert.'

Door conflicten in de regio zijn vluchtelingenstromen ontstaan die de Europese vluchtelingenaantallen overtreffen. Hoe worden zij opgevangen?

'Door de oorlog in Syrië zijn de meeste vluchtelingen in Jordanië ook van daar afkomstig. Sommige van hen leven in vluchtelingenkampen waarvan Za’atari de bekendste is; anderen leven verspreid over het land. Ze integreren zich redelijk makkelijk in de maatschappij omdat hun dialect haast identiek is aan het Jordaanse. Toch brengt het ook problemen met zich mee, vaak omdat een deel van de lokale bevolking denkt dat die vluchtelingen “hun banen komen overnemen”. Ook zijn er conflicten rond bijvoorbeeld watertoevoer. Jordanië is een zeer waterarm land en het transport verloopt voor een groot stuk via pijpleidingen. Als blijkt dat er een moet omgeleid worden omdat daar bijvoorbeeld heel wat Syriërs wonen, dan stoot dat de Jordaanse dorpelingen tegen de borst. Aan de andere kant creëert het ook weer werkgelegenheid, aangezien zij ook naar winkels gaan en consumeren. Dat heeft nu al geleid tot een boost van de lokale (clandestiene) economie.

Een ander probleem is veiligheid, zo wordt er gevreesd dat strijders van IS en Al Qaida het gewone leven zouden infiltreren. Tot op heden zijn daar al enkele gevallen bekend. Dat draagt bij aan de groeiende negatieve perceptie tegenover vluchtelingen in de zin van “jullie hebben het heel moeilijk gehad, maar nu de oorlog voorbij is, willen we graag dat jullie terugkeren, jullie zijn een last op onze economie.” En om eerlijk te zijn is dat deels ook gewoon zo.'

Hoe gaat Jordanië om met terugkerende Syriëstrijders?

'Er zijn ongeveer 3000 mensen van Jordanië naar Syrië getrokken. Een groot deel daarvan blijft in Syrië, een tweede gedeelte komt om. Een derde gedeelte komt terug, maar die worden heel vaak, heel snel gearresteerd. Dat komt door een verregaande terreurwet. Zo kan je ook worden gearresteerd als je een pagina van een jihadistische groepering op Facebook of een ander kanaal liket. Het beslaat ook de vrouwen die meegaan naar Syrië om aan de zijde van hun man te blijven.

Er worden regelmatig gevangenisstraffen uitgedeeld aan teruggekeerde strijders of mensen die in eigen land schuldig zijn aan terrorisme. In Jordanië zijn veel minder reïntegratieprogramma’s op poten gezet dan in bijvoorbeeld Saoedi-Arabië.

Met dit in het achterhoofd moeten we beseffen dat een gebrek aan budgetten voor re-integratieprogramma’s en het ontbreken van sociale en maatschappelijke omkadering, een tikkende tijdbom kan betekenen voor de Jordaanse samenleving. Teruggekeerde strijders worden namelijk snel gezien als deviant en worden sociaal uitgesloten. Dat kan isolatie teweegbrengen waardoor voormalige strijders teruggrijpen naar wat ze voorheen uitvoerden.' 

'Zolang de verschillende stammen vrede hebben met het huidige beleid, zal er niets veranderen'

Met de huidige protesten, de zwakke economie en de stijgende werkloosheid in het achterhoofd, blijft de huidige staat van Jordanië houdbaar?

'De protesten zullen periodiek blijven oplaaien, net zoals ze in de afgelopen maanden en in het verleden hebben plaatsgevonden. Zolang de verschillende stammen vrede hebben met het huidige beleid, zal er niets veranderen; zij blijven immers de ruggengraat van het regime. Gebeurt dat wel, dan zullen alle alarmbellen afgaan.

Toch mogen we ons ook niet blindstaren op de politieke impasses en de status quo. Er bewegen wel degelijk zaken in Jordanië, maar het is niet fundamenteel en het is tegelijk niet radicaal anders. De status quo wordt gehandhaafd, maar daarom zullen landen niet nalaten zaken met de Jordaniërs te doen. De nieuwe premier komt voor dezelfde problemen te staan als de vorige. De huidige wordt ook als hervormingsgezind gezien, maar vanaf dat het escaleert, kan de koning er weer de stekker uit trekken. Jordanië is en blijft een dictatuur doordrongen van corruptie en patronage maar blijft desondanks stabiel in een onstabiele regio. Is er dan een makkelijke oplossing voor de huidige problemen? Ik vrees van niet.'

Joas Wagemakers is assistent professor Islamitische en Arabische studies aan de Universiteit Utrecht