De liberale internationale orde: feit of fictie?

Is het einde van de liberale internationale orde aanstaande? Die orde die na 1945 onder Amerikaans leiderschap in multilaterale vorm is uitgerold dreigt ten onder te gaan, zo wordt van vele kanten gewaarschuwd.1 Alvorens tot een wellicht premature aankondiging van haar einde te komen, is een eerste vraag wat die orde inhield en of zij daadwerkelijk heeft bestaan.

Nu is de liberale internationale orde eerder uitgedaagd. In de tijd van de Koude Oorlog appelleerde de Sovjet-Unie met haar communistische ideologie aan een diametraal tegengesteld wereldbeeld. Het ‘unipolaire’ moment van Amerikaanse superhegemonie na afloop van de Koude Oorlog bleek vervolgens een kortdurend intermezzo van hoop op een onstuitbare opmars van het liberale internationalisme. Maar met 9/11 en het om zich heen grijpend fundamentalistisch extremisme, met een assertief Rusland en de opkomst van China is deze verwachting ruw verstoord. Ideologie, radicalisme, revisionisme en geopolitiek hebben hun (her-)intrede gedaan in de internationale verhoudingen. Het Westen en de westerse orde worden sindsdien van buitenaf uitgedaagd.

Die uitdaging heeft echter een bijzondere wending genomen nu bij uitstek in het land dat aan de wieg van deze orde heeft gestaan – de Verenigde Staten - in de persoon van Donald Trump een president is gekozen die zich met zijn ‘America first’ beleid tegen de eigen schepping keert. In de woorden van John Ikenberry: ‘For the first time since the 1930s, the United States has elected a president who is actively hostile to liberal internationalism’.2 Daarmee staat het Amerika van vandaag model voor een Westen dat zelf geïnfecteerd lijkt door illiberale tegenkrachten in de vorm van populisme, Euroscepsis en Brexit, xenofobie en nationalisme. Kortom, de liberale internationale orde wordt ook van binnenuit bedreigd.

Vooral dit laatste stemt menigeen tot somberte over de toekomst van het liberaal internationalisme. Wat hield die orde echter precies in en in hoeverre heeft zij daadwerkelijk bestaan?

Oorsprong en betekenis
Het internationaal-liberalisme is wat betreft zijn politiek-ideologische gedachtegoed ingebed in de ideeën van de Verlichting, zoals die in de 18e en 19e eeuw een politieke neerslag kregen in de VS en delen van Europa. De vestiging van liberale-democratieën aldaar – hoe moeizaam en onvolkomen dan ook – met de VS en het VK voorop, was een voorwaarde voor extrapolatie naar internationaal niveau. Kortom: zonder de opkomst van liberaal-democratische staten geen liberale internationale orde.3

Een eerste poging tot uitvergroting vond plaats in januari 1918, toen de Amerikaanse president Woodrow Wilson zijn bekende 14 punten plan lanceerde, dat sterk geïnspireerd was door dit gedachtegoed. Zijn ‘League of Nations’ bleek echter tot mislukken gedoemd, onder andere door de weigering van de VS zelf om tot de Volkenbond toe te treden. Pas na de Tweede Wereldoorlog kan gesproken worden van een serieuze aanzet tot vestiging van wat een liberale internationale orde heet. Daarbij was het in 1941 tussen Franklin Roosevelt en Winston Churchill ondertekende Atlantisch Handvest een belangrijke inspiratiebron; een overeenkomst die van Amerikaanse kant een vervolg kreeg in onder andere de initiatieven voor het Marshall-plan en de NAVO.

Over wat die orde tot een liberale internationale orde maakt, is echter het nodige debat (geweest). ‘[A]lthough the phrase “liberal international order” is widely used, it is far from self-explanatory’, zo schrijft Kundnani.4 Desalniettemin wordt in de literatuur een aantal factoren genoemd die kenmerkend zouden zijn voor de liberale internationale orde zoals die in de jaren na 1945 vorm kreeg.

1: ‘Rule based’
Een eerste kenmerk is dat die orde ’rule-based’ is, d.w.z een orde vastgelegd in verdragen en regels over onderlinge samenwerking, die omwille van verdere uitwerking en implementatie van afspraken ingebed is binnen een bestel van multilaterale instellingen, met de GATT, het IMF, de Wereldbank, OEES/OESO en NAVO als belangrijkste naoorlogse exponenten. Hierin onderscheidt dit type orde zich van het klassieke anarchistische beeld van de internationale betrekkingen – dat wil zeggen een systeem gedreven door statelijk eigenbelang, eigenrichting en machtsmaximalisering. Juist de aanwezigheid van overkoepelende - multilaterale - instellingen maakte het mogelijk onderlinge geschillen vreedzaam te beslechten en het gemeenschappelijke belang centraal te stellen.

2: Gelijkgezindheid
Als tweede komt het liberale aspect vooral tot uitdrukking in de politieke en economische gelijkgezindheid tussen de betrokken landen. De liberale orde bestaat uit landen die zich politiek onderscheiden als democratie en rechtstaat en de handhaving van fundamentele (politieke) mensenrechten. Economisch gaat het om een club van markteconomieën.

3: Vrijhandel
Deze economische oriëntatie vertaalt zich, ten derde, in een streven naar een open, dat wil zeggen op vrijhandel, gebaseerd internationaal handelssysteem, idealiter binnen een geheel aan afspraken over wisselkoersstabiliteit en internationale liquiditeit. Een streven dat multilateraal vorm kreeg binnen de GATT (later WTO) en de monetaire afspraken rond de goud-dollar relatie in het kader van het Bretton Woods systeem.

4: Veiligheid
Als vierde kenmerk wordt de samenwerking op het vlak van veiligheid genoemd. Dit betreft primair in het kader van de Koude Oorlog de NAVO als collectief veiligheidsverbond (en de Amerikaanse veiligheidsbanden met Japan en Zuid-Korea). Maar deze veiligheidssamenwerking heeft een diepere betekenis waar zich tussen de betrokken landen op basis van gemeenschappelijke belangen, economische interdependentie en ideologische gelijkgezindheid een ‘veiligheidsgemeenschap’ heeft ontwikkeld; dat wil zeggen een groep van landen waarbinnen onderling geweldgebruik ter oplossing van conflicten ondenkbaar is geworden.5

5: Vooruitgangsgeloof
Als laatste wordt de liberale orde gekenmerkt door een zeker vooruitgangsgeloof. Economisch in de gedachte dat vrijhandel en een open economie uiteindelijk tot grotere welvaart voor iedereen zullen leiden. Politiek in de veronderstelling dat democratie zich vertaalt in meer vrijheid en uiteindelijk groter menselijk geluk. Internationaal in de veronderstelling dat dit bestel zich verder over de aardbol zal verspreiden; een aanname die in de naoorlogse periode vastliep op de blokstructuur van de Koude Oorlog.6

Amerikaans leiderschap als voorwaarde
Is gezien het voorgaande de liberale internationale orde een westers construct, in de totstandkoming ervan was het primair een Amerikaanse orde – reden waarom vaak over de Pax Americana gesproken wordt. Kern hiervan is de these dat zonder Amerikaans welwillend leiderschap deze orde nooit zou zijn ontstaan.7 Op basis van hun naoorlogse hegemonie waren de VS in staat om te voorzien in een aantal voor de orde essentiële publieke goederen.8 Dan ging het om de schepping van open markten, om monetaire stabiliteit via het dollar-goud loket, en om veiligheid en stabiliteit via onder andere de Atlantische band. Dit alles werd ingebed in multilaterale instellingen als NAVO, GATT, IMF en Wereldbank en als uitvergroting van het eigen politieke bestel in een samenhangend geheel aan liberale democratische en rechtsstatelijke waarden en beginselen.

De bereidheid de kosten hiervan te dragen werd niet alleen ingegeven door de Amerikaanse machtspositie (militair, economisch en politiek). Ook de ervaring van het Interbellum met de afwezigheid van de VS binnen de Volkenbond en van de desastreuze effecten van de ‘beggar-thy-neighbour policies’ van de crisisjaren leidden binnen de VS tot de overtuiging dat een liberale ‘rule-based order’ noodzakelijk was om een herhaling van de geschiedenis te voorkomen. Daarbij werd de beslissende zet gegeven door het uitbreken van de Koude Oorlog die Amerika, wilde men een Sovjetoverheersing van het Euraziatisch continent voorkomen, geen andere keuze liet dan het westers leiderschap op zich te nemen.

Keerzijde van deze these is wel dat machtsverval van de leidende mogendheid – wat vanuit een cyclisch perspectief op de internationale betrekkingen onvermijdelijk is – uiteindelijk de ondergang van de zelfgeschapen orde inluidt. Niet in de laatste plaats omdat de leidende mogendheid niet langer in staat en bereid is tot leiderschap c.q. de kosten daarvan te dragen, zelf de eigen orde met voeten treedt.9

Kanttekeningen bij de liberale orde

1: Geografisch beperkt
De vraag is nu of deze orde ooit heeft bestaan. Een eerste kanttekening is dan dat tot het einde van de Koude Oorlog alle universele pretenties ten spijt – onder andere tot uitdrukking komend in het Handvest voor de VN – de liberale internationale orde een geografisch beperkte uitstraling heeft gehad. Zij omvatte in hoofdlijnen wat in die periode de ‘eerste wereld’ werd genoemd. Porter spreekt in dit verband terecht van eilanden binnen een voor het overige niet liberaal wereldbestel. ‘Under America’s aegis, there were islands of liberty where prosperous markets and democracies grew.’10 Vooral West-Europa ontwikkelde zich na de Tweede Wereldoorlog onder Amerikaanse bescherming en met Marshall-steun tot zo’n eiland; een eiland dat vervolgens in het kader van de Europese integratie via een geheel eigen dynamiek tot wellicht hét schoolvoorbeeld van een regionale liberale orde evolueerde.

Voor de ‘derde wereld’ symboliseerde de liberale orde toch vooral westerse dominantie en uitbuiting

Maar met later Japan en Zuid-Korea was dat het wel zo’n beetje wat betreft de universele pretenties. De door de Sovjet-Unie gedomineerde ‘tweede wereld’ stond er immers buiten. En voor de ‘derde wereld’ symboliseerde de liberale orde toch vooral westerse dominantie en uitbuiting.

2: Sovjetdreiging als voorwaarde
Als er, ten tweede, al een mondiale orde was in de eerste naoorlogse decennia, dan werd die gedefinieerd door de bipolaire blokstructuur van de Koude Oorlog. En juist die omstandigheid, zo betoogt onder andere Allison, is de vruchtbare bedding geweest waaruit de westerse liberale orde kon ontstaan. Zo zouden de VS zonder Sovjetdreiging zich nooit ontpopt hebben als een welwillend hegemoniaal leider. ‘Had there been no Soviet threat, there would have been no Marshall Plan and no NATO’, zo schrijft Allison.11

Nu is het hachelijk om de loop der geschiedenis achteraf in te vullen op basis van een ‘what-if’ veronderstelling. Maar dat die Koude Oorlog een voor Amerikaanse beleidsmakers belangrijk argument was om een leidende rol op zich te nemen, lijkt onloochenbaar. Dat geldt ook voor de inzet op samenwerking met (en in het geval van West-Duitsland en Japan de schepping van) liberale democratieën. Juist in dat liberale aspect onderscheidde de westerse alliantie zich van de Sovjet-Unie, waarbij de rivaliteit tussen beide blokken nog eens de ideologische en (veiligheids-)politieke homogeniteit binnen de westerse alliantie versterkte. Bij scherpe blokgrenzen viel er immers niet veel te kiezen.

Gedurende de eerste decennia van de liberale internationale orde verkeerden feit en fictie op gespannen voet met elkaar

3: Beperkt succesvol
Een derde kanttekening is dat de liberale orde slechts beperkt succesvol was. Op het terrein van veiligheid (zie ook hiervoor) bleek het multilaterale VN-kader totaal onmachtig tegen de krachten van de bipolaire rivaliteit. Er was stabiliteit in de vorm van de afwezigheid van direct geweldgebruik tussen de VS en Sovjet-Unie: de door Gaddis beschreven ‘long peace’.12 Maar deze was het product van hun beider vermogen tot wederzijdse nucleaire vernietiging.13 Het doel van bevordering van fundamentele mensenrechten was tegelijkertijd stevig ingekaderd in het Westfaalse concept van soevereiniteit en niet-inmenging, waarbij de ‘tweede’ en ‘derde wereld’ geen boodschap hadden aan deze westerse beginselen.

Economisch kwam men nog het verst. Maar ook in dit domein was zelfs binnen het OECD gebied het bereik van liberalisering begrensd. Het ging om de vrije handel in primair industriële goederen (met nog steeds tal van (non-tarifaire) beperkingen), zonder dat dit de betrokken landen beperkte in hun vermogen de eigen economie en samenleving naar eigen opvatting in te richten. Dit is het door Ruggie geformuleerde concept van ‘embedded liberalism’14 : een vorm van economische liberalisering die te verenigen viel met opbouw en behoud van de nationale verzorgingsstaat.

4: Genegeerde kernwaarden
Wie hier als laatste aan toevoegt dat ‘the leader of the pack’ – de VS – regelmatig de kernwaarden van de eigen liberale orde negeerde (bijv. steun aan autoritaire en ondermijning van democratische regimes, voorbijgaan aan de VN, etc.) c.q. misbruik maakte van zijn machtspositie (zie Nixon’s eenzijdige sluiting van het goud-dollar loket in 1971) concludeert al snel dat ook gedurende de eerste decennia van de liberale internationale orde feit en fictie op gespannen voet met elkaar verkeerden.15

Evolutie en toekomst van de not–so-liberal order
Kortom, we praten over de ‘not–so-liberal order’.16 Die leek te veranderen met het einde van de Koude Oorlog. Die gebeurtenis bracht aanvankelijk de euforie van de definitieve overwinning van het liberale gedachtegoed; in 1989 onder woorden gebracht door Francis Fukuyama met zijn ‘end of history’, samenvallend met ‘the universalization of Western liberal democracy as the final form of human government.’17

En wie de mondiale ontwikkelingen in de eerste periode na de val van de muur bezag, zal licht geconcludeerd hebben dat Fukuyama het gelijk aan zijn kant had. Democratie en markteconomie leken begonnen aan een onstuitbare opmars. Economische globalisering belandde met deelname van China in een stroomversnelling. De NAVO, EU en WTO breidden uit. En de overeenstemming over onder andere het Internationale Strafhof en het ‘Resonsibility to Protect’ beginsel leken er op te duiden dat de mensenrechten zich eindelijk ontworstelden aan het Westfaalse keurslijf van niet-inmenging. In de woorden van Ikenberry: ‘Looking at the world at the end of the twentieth century, one could be excused for thinking that history was moving in a progressive and liberal internationalist direction.’18

Het vliegwiel van de globalisering dat na 1989 nog eens extra momentum kreeg, stuit bij uitstek in de westerse wereld op de tegenkrachten van populisme, nationalisme en Euroscepsis

Tegelijkertijd moet de vraag gesteld worden of de ontwikkeling richting een daadwerkelijke universele liberale orde- ook wel ‘liberal order 2.0’ genoemd19 - niet het zaad van de eigen ondergang in zich droeg: het moment van triomf als begin van ondergang.20 Voor een dergelijke ironie der geschiedenis zijn aanwijzingen. Zo kwam met het wegvallen van de Sovjetdreiging de westerse cohesie onder druk te staan. De toetreding van de tweede en derde wereld tot de wereldmarkten met China voorop betekende de opkomst van rivalen en een navenante verzwakking van de economische machtspositie van de tot dan dominante OECD-economieën. De ‘rise of the rest’ vertaalde zich in een roep om meer zeggenschap. En het vliegwiel van de globalisering dat na 1989 nog eens extra momentum kreeg, stuit bij uitstek in de westerse wereld op de tegenkrachten van populisme, nationalisme en Euroscepsis.

Daarbij hebben, tot slot, de beloftes van het internationaal-liberalisme aan geloofwaardigheid ingeboet als gevolg van het vaak eenzijdig optreden van de VS (soms in samenwerking met bondgenoten) in hun ideologische kruistocht voor ‘making the world safe for democracy’ middels ‘regime change’. Een kruistocht die de niet-westerse wereld slechts sterkte in de overtuiging dat dit alles bedoeld was om de Amerikaanse dominantie te continueren.

Hoe nu verder? Door te streven naar herstel van de liberale internationale orde, in de hoop dat opkomende machten zich als ‘responsible stakeholders’ voegen naar de uitgangspunten van deze orde? Of door deze te hervormen, met gremia als de G20 als een nieuw fundament? Wat het antwoord ook is, men zal dan eerst moeten weten over welke liberale orde men het eigenlijk heeft.

• 1Zie o.a.: Ian Buruma, ‘The end of the Anglo-American order’. In: The New York Times magazine. 29 november 2016; Michael J. Mazarr, ‘The once and future order; what comes after hegemony?’. In: Foreign Affairs.96(2017)January/February, p.25-32; John Mearsheimer, The rise and fall of the liberal international order. Paper prepared for presentation at the Notre Dame International Security Center, 11-9-2018; Niall Ferguson & Fareed Zakaria. The end of the liberal international order? London: Oneworldpublishers, 2017.
• 2G. John Ikenberry, ‘The end of the liberal international order’. In: International Affairs. 94(2018)1, p.7.
• 3G. John Ikenberry, Liberal Leviathan; the origins, crisis, and transformation of the American world order. Princeton N.J.: Princeton U.Pr., 2012.
• 4Hans Kundnani, What is the liberal international order? Washington: The German Marshall Fund of the US, Policy Essay 2017/17, p.1.
• 5Zie: Karl W. Deutsch et al., Political community and the North Atlantic area: International organization in the light of historical experience. Princeton: Princeton University Press, 1957.
• 6Zie voor deze kenmerken o.a.: Ikenberry, supra noot 2; Kundnani, supra noot 4; Patrick Porter, ‘A world imagined; nostalgia and liberal order’. In: Policy Analysis/Cato Institute. 5 June 2018/nr. 843.
• 7Dit is de kern van de hegemonie – stabiliteit theorie, die met zoveel woorden stelt dat een stabiele, open en liberale internationale orde alleen tot stand kon komen bij hegemoniaal leiderschap. In de woorden van Charles Kindleberger, maar dan toegespitst op de wereldeconomie: ‘for the world economy to be stabilized, there has to be a stabilizer – one stabilizer’. Zie: Charles P. Kindleberger, The world in depression, 1929-1939. Harmondsworth: Penguin Books, 1973, p. 304.
• 8Volgens sommigen zelfs een disproportioneel deel; zie o.a.: Robert Gilpin, The political economy of international relations. Princeton N.J.: Princeton U.Pr., 1987; Ook: Kindleberger, Supra noot 7.
• 9Dat dit een noodzakelijk gevolg is van hegemoniaal machtsverval wordt door verschillende auteurs betwist. Zie o.a.: Robert O. Keohane, After hegemony; cooperation and discord in world politics. Princeton N.J.: Princeton U.Pr., 1984.
• 10Porter, Supra noot 6, p.15.
• 11Graham Allison, ‘The myth of the liberal international order; From historical accident to conventional wisdom’. In: Foreign Affairs. 124(2018)July/August, p.128.
• 12John Lewis Gaddis, ‘The long peace: elements of stability in the postwar international system’. In: International Security. 10(1986)4, p.99-142.
• 13Die ‘lange vrede’ bood West-Europese landen een beschermend cocon waarbinnen zij zonder zelf verantwoordelijkheid te hoeven nemen voor de eigen veiligheid, hun economische samenwerking en integratie konden vormgeven.
• 14John Gerard Ruggie, ‘International regimes, transactions and change: embedded liberalism in the postwar economic order’. In: Stephen D. Krasner (ed.), International regimes. Ithaca/London: Cornell U.Pr., 1983, p.195-232.
• 15Zie o.a.: Kundnani, Supra noot 4; Porter, Supra noot 6.
• 16Mazar, Supra noot 1, p.26.
• 17Francis Fukuyama, ‘The end of history’. In: The National Interest. 16(1989), p.3-18.
• 18Ikenberry, supra noot 2. p.7.
• 19Zie o.a.: Anthony Dworkin & Mark Leonard, Can Europe save the World order?’. London, European Council on Foreign Relations, May 2018 (Policy Brief).
• 20Zie Ikenberry waar hij schrijft: ‘The seeds of crisis were planted at this moment of triumph’. Ikenberry, supra noot 2, p.18.