Japan first: Abe en het nieuwe Japanse defensiebeleid

China’s toegenomen assertiviteit en Noord-Korea’s nucleaire activiteiten zorgen voor de verhoging en versnelling van militaire uitgaven in het jarenlang pacifistische Japan. Premier Shinzo Abe verandert zijn land naar eigen zeggen in een “normaal land” en pakt de bestedingen voor defensie evenals de planning rigoureus aan. Wat zijn de gevolgen van deze investeringen voor de regionale veiligheid?

Het bericht dat Japan twee helikoptercarriers gaat ombouwen tot vliegdekschepen kreeg niet alleen veel internationale aandacht, maar zorgde ook voor veel discussie. Vliegdekschepen zijn immers in beginsel niet bedoeld voor zelfverdediging maar voor offensieve operaties, en dat is in strijd met de Japanse grondwet. Het verweer van de Japanse regering dat de schepen bedoeld waren voor de verdediging van de Senkaku-eilandjes in de Oost-Chinese Zee was dan ook vergezocht.

De aankondiging van de vliegdekschepen staat in de twee door de regering van premier Shinzo Abe goedgekeurde ambitieuze defensierapporten die op 18 december 2018 verschenen.

Deze rapporten zijn de nieuwe ‘National Defence Programme Guidelines’ (NDPG) en het nieuwe ‘Mid-term Defence Plan’ (MTDP). De NDPG gaat over de nieuwe defensiestrategie. Het MTDP omvat militaire investeringen voor de komende vijf jaar (2019-2023) en geeft het tijdspad voor verwerving van het militair materieel en uitrusting aan.

Grondwet
Zelfs 73 jaar nadat de Amerikaanse generaal Douglas MacArthur opdracht gaf tot het schrijven van de Japanse constitutie mag Tokio formeel alleen nog steeds een krijgsmacht onderhouden voor zelfbescherming, en niet voor oorlogsdoeleinden. De Japanse krijgsmacht is dan ook officieel een zelfverdedigingsmacht (SDF - Self-Defense Forces).

Een belangrijk obstakel voor een ‘normale’ krijgsmacht is artikel 9 van de Japanse grondwet: “Het Japanse volk ziet voor eeuwig af van oorlog als soeverein recht van de natie en de dreiging of het gebruik van geweld als middel om internationale conflicten te beslechten”.

Daarnaast mogen de uitgaven voor defensie als gevolg van een in 1976 genomen regeringsbesluit niet meer dan 1% van het BNP bedragen. Dit vormt een ernstige financiële beperking vergeleken met landen als China en de Verenigde Staten, die elk meer dan 3% van hun (tevens grotere) BNP aan defensie besteden.

De definitie van zelfbescherming is sinds 1992 echter steeds ruimer geïnterpreteerd. Sinds Shinzo Abe eind 2012 voor de tweede maal aantrad als premier van Japan, is de discussie over de inzet van de Japanse zelfverdedigingsmacht zelfs aanzienlijk verhevigd. Dit betreft vooral de uitoefening van het recht op collectieve zelfverdediging. Zo kon Japan, ondanks de jarenlange alliantie met de Verenigde Staten geen militaire hulp aan de Amerikanen verlenen, wanneer er bijvoorbeeld een basis van dit land in Azië zou worden aangevallen. Collectieve zelfverdediging is echter wel een universeel recht.

Abe kondigde op 1 juli 2014 dan ook aan dat de Grondwet voortaan zo uitgelegd zou worden dat Japanse militairen in actie mogen komen om hun bondgenoten bij te staan. Hoewel de richtlijnen die beperkingen opleggen nog steeds van kracht zijn, worden door de toenemende spanningen met China deze regels door premier Abe dan ook steeds ruimer geïnterpreteerd. Ook de nieuwe investeringen in defensie zijn in strijd met de formele richtlijnen.

Vooral China en Zuid-Korea zien de stappen van de nationalistische Abe als re-militarisering, die bijdraagt aan regionale instabiliteit

Hoewel Abe voorlopig genoegen neemt met herinterpretatie van de grondwet, blijft het zijn ambitie de pacifistische grondwet te herzien. Artikel 9 kan echter alleen worden herzien als het parlement daarmee instemt en er ook nog een volksstemming volgt. Door zijn grote verkiezingsoverwinning in 2017 kan Abe waarschijnlijk rekenen op het parlement. Of hij het volk ook mee zou krijgen is twijfelachtiger. Een nieuwe patriottische en mogelijk meer autoritaire grondwet zou in de eerste plaats dienen om Japanse strijdkrachten te legaliseren. Vooral China en Zuid-Korea zien de stappen van de nationalistische Abe als re-militarisering, die bijdraagt aan regionale instabiliteit. Deze landen keren zich tevens tegen de bagatellisering door Abe en andere rechts-nationalistische personen van Japans oorlogsverleden.

NVS
Het belangrijkste en meer algemeen alomvattende document op het gebied van de veiligheid van Japan is de Nationale Veiligheidsstrategie (NVS). De drie doelen die hiermee gediend moeten worden zijn de Japanse territoriale soevereiniteit; het bevorderen van de Aziatisch-Stille Oceaan regio door met regionale partners en de Verenigde Staten in het bijzonder samen te werken; en het actief bijdragen en meedoen aan mondiale (Verenigde Naties) initiatieven om de orde en vrede te bewaken. De eerdergenoemde NDPG en MTDP zijn ondergeschikt aan en in overeenstemming met de NVS.

NDPG
De vorige National Defence Programme Guidelines (NDGP) dateert uit 2013 en zou in beginsel tien jaar bestrijken. Het nieuwe document noemt als aanleiding voor de vroegere verschijning de grotere onzekerheid over de nationale veiligheid van Japan. China’s toegenomen assertiviteit en Noord-Koreaanse raket- en nucleaire testen zijn de legitieme officiële redenen voor de veranderingen in het defensiebeleid van Japan. Noord-Korea wordt min of meer beschouwd als een directe bedreiging, terwijl China als een uitdaging op de lange termijn wordt gezien.

Deze NDPG kijkt tegelijkertijd tien jaar vooruit en toont zich terughoudend over de toezegging van Pyongyang om zijn beloften van denuclearisatie uit voeren. Zo noemt het rapport ook de raketten die Noord-Korea herhaaldelijk over Japans grondgebied heeft laten vliegen en de massavernietigingswapens die het in voorraad heeft. Daarnaast meldt het NDPG over China onder meer de uitbreiding van de militaire sterkte van dit land en de toenemende activiteiten van de zeestrijdkrachten in de Oost- en Zuid-Chinese zeeën.

De beslissing van het jarenlange pacifistische Japan om zijn militaire uitgaven te verhogen en te versnellen, komt niet als een verrassing

De Japanse regering hecht in de NDPG ook bijzonder belang aan bescherming tegen aanvallen op satellieten en verwoestende cyber aanvallen op informatienetwerken en elektromagnetische dreigingen. De te nemen maatregelen moeten de conventionele defensie in de lucht, op land en op zee beveiligen.

Een belangrijke reden van de voortijdige revisie van de NDPG is waarschijnlijk ook de pressie van de Amerikaanse president Donald Trump op Japan om meer militair materiaal en uitrusting van de Verenigde Staten te kopen. Hiermee wil Trump tevens de bilaterale handelsonbalans kleiner maken.

MTDP
Gebaseerd op de NDPG heeft het Mid-Term Defence Plan (MTDP) in totaal $ 224,7 miljard uitgetrokken voor militair materieel en uitrusting in de komende vijf jaar. Dat is 6,4 procent meer dan in het vorige vijfjaren plan.

De beslissing van het jarenlange pacifistische Japan om zijn militaire uitgaven te verhogen en te versnellen, komt niet als een verrassing. Premier Shinzo Abe was al lang van plan Japan op te schuiven van pacifistisch naar, wat hij noemt, een normaal land. Abe heeft de bestedingen voor Defensie evenals de planning rigoureus aangepakt.

De belangrijkste investeringen betreffen de vliegdekschepen en gevechtsvliegtuigen. Vanaf de vliegdekschepen kunnen straks onder meer tien F-35B gevechtsvliegtuigen opstijgen. Japan is van plan om 105 F35 gevechtsvliegtuigen te kopen, in aanvulling op de 42 die al in bestelling zijn.

De Amerikaanse druk om Amerikaanse gevechtsvliegtuigen te kopen zal de aankoop van het binnenlands ontwikkelde F-2 gevechtsvliegtuig waarschijnlijk uitsluiten. Sommige veiligheidsdeskundigen vinden dan ook dat de Japanse defensie-industrie wordt opgeofferd voor het onderhouden van de Japans-Amerikaanse relaties.

Een belangrijk deel van het MTDP gaat tevens naar de uitbreiding van capaciteiten voor de ruimte, cyber en elektronische oorlogvoering. Zij zullen een deel vormen van de nieuwe ‘multidimensionale geïntegreerde defensie strijdmacht’.

Met het oog op Noord-Korea benadrukt de MTDP ‘deterrence’. De beslissing om de elektronische oorlogsvoeringscapaciteit van de F-15 gevechtsvliegtuigen op te waarderen, is hier ongetwijfeld aan gerelateerd. Om deze reden gaat Japan ook zijn capaciteit in de lucht voor vroegtijdige waarschuwing opwaarderen en twee op land-gebaseerde Aegis raketverdediging systemen (Aegis Ashore) stationeren naast andere raket interceptors.

Maatregelen om China op zee te weerstaan zijn de opwaarderingen van de F-15 en de nieuwe F-35’s. Daarnaast is er de aankoop van langeafstand drones. Bovendien wordt de maritieme macht vergroot door de aankoop van meer anti-lucht raketten en anti-torpedo munitie, evenals meer stand-off raketten. Japan heeft ook plannen voor het bouwen van twee nieuwe multi-purpose, compacte jagers die ook mijnen kunnen vegen.

Ook wil defensie een tankschip kopen om de marine op zee te ondersteunen. Dit is een duidelijk teken dat de activiteiten van de Japanse zeemacht verder gaan reiken dan kustverdediging. Japan bevindt zich dan ook in de voorhoede om China’s regionale invloed te pareren.

Tevens zijn fondsen opzij gezet voor een cyber-defensie commando en voor onderzoek naar het militair gebruik van ‘artificial intelligence’ (kunstmatige intelligentie).

Samenstelling
Ondanks de eerdergenoemde beperkingen beschikt Japan momenteel over een omvangrijk militair apparaat. Zo heeft het meer militair personeel dan Duitsland en telt het leger meer oorlogsschepen dan Frankrijk. De huidige Japanse zelfverdedigingsmacht telt bijna 250.000 parate militairen en 56.000 reservisten.

Terecht wordt van het rijke Japan een actieve rol verwacht in regionale en mondiale veiligheid

Een bescheiden aantal Japanse militairen is in het buitenland gestationeerd, bijvoorbeeld in Djibouti en de Golf van Aden voor anti-piraterij operaties. In Zuid-Soedan en Egypte (Sinaï) nemen enkele Japanse militairen deel aan vredesmissies. Daarnaast hebben de Verenigde Staten zo’n 40.000 militairen gelegerd in Japan en beschikken ze over diverse militaire locaties.

Abe
De ambitieuze NDPG en MTDP hebben tot gevolg dat het Japanse ministerie van Defensie een begrotingsvoorstel heeft ingediend dat voorziet in $ 48 miljard aan defensie-uitgaven. Dat is 7,2% meer dan in 2018. De begroting heeft betrekking op het fiscale jaar dat op 1 april 2019 begint. Deze begroting laat de nadruk die de Japanse regering legt op de strijdkrachten zien.

Terecht wordt van het rijke Japan een actieve rol verwacht in regionale en mondiale veiligheid. Premier Abe is vastbesloten de positie van Japan als eersterangs mogendheid in Azië en de wereld te versterken. Samenwerking met bondgenoten en partners is hierbij voor hem een vereiste, evenals een sterke economie en een heldere nationale veiligheidsstrategie.

Met de aangekondigde forse investering van $ 224,7 miljard in defensie, komen de Aziatische grootmachten Japan en China dan ook lijnrecht tegenover elkaar te staan.

Het bondgenootschap met de Verenigde Staten is voor Japan vooralsnog essentieel. Het uit 1951 daterende en in 1960 herziene veiligheidsverdrag met de Verenigde Staten is de enige bescherming tegen vijandige machten. Dit verklaart ook waarom Abe, na Theresa May, de eerste buitenlandse leider was die in 2017 naar Amerika vloog om Trump met zijn overwinning te feliciteren.

Daarnaast verdient de groeiende informele strategische samenwerking in het kader van het “Quad” (Quadrilateral Security Dialogue), met Australië, India en de Verenigde Staten vermelding.

Hoewel Abe een nationalist is die voor ‘Japan First’ staat, stelt hij tegelijkertijd alles in het werk om bij de Verenigde Staten in zijn gunst te blijven. Japan is dan ook een soort vazalstaat van de Verenigde Staten geworden. De Verenigde Staten zijn onder president Trump echter een stuk minder betrouwbaar geworden. Het Amerika van Trump is eerder een model geworden van nationalisme, xenofobie, en isolationisme. Dit heeft als mogelijk gevolg dat Japanners moeten nadenken over hoe ze verder moeten zonder de Amerikanen. De rechtse nationalisten vertrouwen echter vooralsnog, net als Abe, op de ondersteuning en militaire bescherming van de Verenigde Staten.

De al jarenlange pogingen om van Japan een ‘normaal’ land op defensiegebied te maken, lijken onder Abe succes te gaan krijgen

In het binnenland heeft Abe op het gebied van onderwijs succes geboekt. ‘Patriottisme’ en ‘moreel onderricht’ zijn nu officiële doelstellingen. Dit betekent dat scholieren nu op prille leeftijd wordt bijgebracht dat gehoorzaamheid aan de staat voorgaat op individuele rechten en vrijheid van denken. Het houdt ook in dat de geschiedenis van de Tweede Wereldoorlog nu meer wordt gezien als een heldhaftige onderneming waar Japanners trots op kunnen zijn.

Abe heeft in zijn rol van ‘internationaal diplomaat’ talrijke staatshoofden en landen in een zeer korte periode bezocht. Dit is kenmerkend voor zijn daadkracht en ambitie. Zo zei hij in een toespraak bij het aantreden van zijn kabinet dat het zijn missie was om “Japan weer te laten stralen in het midden van het wereldtoneel”. Hiervoor zou Japan zich als tegenwicht vis-à-vis China moeten kunnen profileren in de regio. Hoewel dit gedeeltelijk een economisch en institutioneel vraagstuk is, speelt de militaire kant hier ook een rol. Juist op dit gebied zette Abe belangrijke stappen. Zo maakte hij bijvoorbeeld een eind aan het verbod op wapenexport. Zijn vurige wens artikel 9 van de grondwet te herzien is echter nog niet in vervulling gegaan, maar wel geherinterpreteerd in de zin dat collectieve zelfverdediging is toegestaan.

Resumerend lijken de al jarenlange pogingen van Abe om van Japan een ‘normaal’ land op defensiegebied te maken onder zijn bewind succes te gaan krijgen. De ontwikkelingen op het gebied van veiligheid in Zuidoost-Azië noodzaakten Japan tot een herziening van het defensiebeleid. Japan tracht door verhoging van zijn defensie-uitgaven mede te voorkomen dat de Verenigde Staten zich terugtrekken uit de Stille Oceaan.

Abe kweekte met zijn vele buitenlandreizen politiek draagvlak voor een Japan dat zich zowel economisch als militair een robuuste en betrouwbare partner wil tonen. Het streven naar stabiliteit in de regio, vrijhandel en multilateralisme geniet instemming bij de bestaande partners.

Niettemin leidt de proactieve houding van Japan in veel zuidelijke landen in de regio tot voorzichtigheid. Dit zijn landen die vanwege economische relaties zich geen duidelijke keuze tussen de twee regionale machten China en Japan kunnen veroorloven, waarbij bovendien het oorlogsverleden van Japan ook een rol speelt, zij het in mindere mate.