Vijf jaar Commissie Juncker: The Good, the Bad and the Ugly

Jean-Claude Juncker leidde de Europese Commissie gedurende vijf jaar, van 2014 tot 2019. De Luxemburger is een kleurrijk figuur, vol grappen en grollen. Te midden van speculatie over drankmisbruik en gezondheidsproblemen verklaarde hij in 2017 al geen nieuw mandaat te beogen. Tijd om de balans op te maken van wat hij en zijn Commissie de afgelopen vijf jaar hebben gepresteerd.

“The Good”:
De Commissie-Juncker kan mooie resultaten neerleggen op het vlak van het afsluiten van nieuwe handelsakkoorden. Meest prominent zijn de akkoorden met Canada en Japan. Dat laatste leidt zomaar even tot de grootste handelsruimte ooit. Het gaat dan wel niet altijd even orthodox om echte vrijhandel, aangezien allerlei standaarden worden vastgelegd die op hun beurt weer protectionistisch kunnen werken, maar het perfecte is de vijand van het goede. Juncker en vooral zijn Zweedse handelscommissaris Cecilia Malmström verdienen hier krediet voor. In het geval van Canada was er wel wat politieke weerstand, maar die werd overwonnen. Jammer genoeg was het niet mogelijk om tot een handelsakkoord met de Verenigde Staten te komen, maar de Amerikaanse President Trump had dat wellicht toch verhinderd. In de handelsspanningen met die laatste kende de Commissie-Juncker dan weer geen vlekkeloos parcours, onder meer door tegenmaatregelen te nemen, ten koste van Europese consumenten en bovendien met het risico op escalatie. Niettemin koos de Commissie-Juncker uiteindelijk toch voor de strategie om de spanningen aan te grijpen als reden om de handelsgesprekken met de V.S. te hervatten, onder meer met voorstellen om de eigen invoertarieven te verlagen. Dit ondanks tegenstand van de zogenaamd “liberale” Franse President Macron.

Een ander beleidsdomein waar er verbetering merkbaar was onder de Commissie-Juncker, is de Europese begroting, die bijna 1.000 miljard euro bedraagt over zeven jaar. In 2017 was de Europese Rekenkamer immers bereid om voor de eerste keer sinds 1994 – jawel, u leest het goed - goedkeuring te verlenen aan EU-uitgaven. Dit omdat "het geschatte foutenpercentage voor betalingen uit de EU-begroting de afgelopen jaren een voortdurende verbetering" vertoonde. De conclusie was dan ook dat de uitgaven "wettig en regelmatig" waren verlopen, weliswaar "met uitzondering van de betalingen ter vergoeding van kosten". Er blijven echter grote problemen. Zo werd slechts 2% van tussen 2009 en 2015 onterecht uitgekeerde EU-fondsen weer terugbetaald.

Dan hebben we het nog enkel over “foutieve” betalingen en niet over regelrechte fraude. Dat laatste is de bevoegdheid van het anti-fraudeagentschap van de EU, OLAF, een instelling die een controversiële reputatie geniet. Zo moest de Juncker-Commissie in 2016 de immuniteit opheffen van OLAF-baas Giovanni Kessler, op vraag van de Belgische gerechtelijke autoriteiten, die een onderzoek waren gestart in het kader van een onderzoek naar “Dalligate”, een corruptiezaak. Het toont aan dat er wel nog wat werk aan de winkel is.

Ook een bescheiden stap vooruit is dat de Europese Commissie bereid is minder uit te geven aan landbouwbeleid en regionale fondsen na Brexit, al zou het tegendeel verbazen en willen Juncker & co dat de lidstaten niettemin wél meer bijdragen. Grootscheepse besparingen blijven dus uit den boze, hoe problematisch het ook is dat meer dan 70% van de landbouwmiljarden naar eigenaars van landbouwgrond vloeien en dat de effecten van de Europese steunfondsen voor achtergestelde regio’s zeer te betwijfelen zijn – en zelfs in een onderzoek door Duitse onderzoekers in 2016 als negatief werden bestempeld. 

“The Bad”:
De grote mislukking van Jean-Claude Juncker en zijn Commissie is natuurlijk het verlies van het Verenigd Koninkrijk als EU-lidstaat. In het VK maakte Premier David Cameron zijn ontslag al vroeg in de ochtend na het bekendmaken van het resultaat van het Brexit-referendum in 2016 bekend. Dat Juncker niet hetzelfde deed, is niet enkel te wijten aan het verschil in politieke cultuur. Het komt vooral door een geloof binnen de Europese instellingen dat hen helemaal niets te verwijten valt als het over Brexit gaat. Dat is een vreemde zaak. Brexit is deels het resultaat van het negeren van jarenlang Brits ongenoegen over concentratie van steeds meer macht en geld op EU-niveau. Juncker & co werkten Cameron ook eerder tegen bij zijn pogingen om de Europese Unie te hervormen tot een meer confederaal model, al was Cameron er zelf ook wel wat te gerust op.

Er is bijzonder weinig introspectie naar het waarom van Brexit binnen de Europese instellingen – al stelde Juncker wel een jaar na het referendum dat twee van de vijf mogelijke opties voor de toekomst van de EU “minder EU” inhielden. Dat heeft veel te maken met de groeiende populariteit van meestal eurosceptische “anti-establishment” – partijen. In landen zoals België, Nederland en Oostenrijk namen mainstream-partijen een deel van de verzuchtingen van de “populisten” over. In Italië en Griekenland gebeurde dat niet en kwamen de populisten zelf aan de macht. De afgelopen vijf jaar koos de bevolking slechts in één van de zes nationale referenda met een EU-thema voor de optie die de Europese Commissie ook steunde. Met peilingen die aantoonden dat ook de bevolking op het Europese vasteland wil dat de EU minder bevoegdheden krijgt, zou men toch kunnen verwachten dat ook in Brussel het belletje zou gaan rinkelen.

In de Europese Commissie bleef het echter grotendeels bij vrijblijvende verklaringen over het belang van “subsidiariteit". Zo gaat het in de praktijk maar door over het schrappen van nationale veto’s op vlak van buitenlandbeleid en belastingheffing en zet de Commissie zich in voor Europese belastingen, van een zoveelste poging tot harmonisering van de grondslag van de nationale vennootschapsbelastingen tot voorstellen voor een EU-taks op plastic of een Europese 'digitaks' op internetreuzen. Dat laatste zet de relaties met de V.S. onder druk, zeker wanneer foute informatie wordt verspreid dat digitale bedrijven te weinig belastingen zouden betalen. Bovendien contrasteert het met de zogenaamde “Europe 2020” strategie die een “digitale interne markt” vooropstelt, temeer wanneer blijkt dat ook Europese bedrijven zwaar getroffen dreigen te worden.

Better regulation
Het falen van de subsidiariteitsagenda is goed zichtbaar bij het thema “betere regelgeving”, dat de bevoegdheid was van de Nederlandse EU-Commissaris Frans Timmermans. Hoewel ambitieus begonnen, vallen de resultaten toch maar mager uit.

Het zou simplistisch en fout zijn om enkel Timmermans en Juncker ervoor verantwoordelijk te stellen dat de Europese regeldrift niet gestopt is

Van 2014 tot 2018 publiceerde de Commissie-Juncker 370 wetgevende voorstellen. Dat is weliswaar fors minder dan de 500 van haar voorganger, "Barroso II", maar tegelijkertijd niet enorm veel beter dan de 431 voorstellen die Barroso I de eerste vier jaar deed. Barroso II kwam met veel meer wetgeving op de proppen gegeven de financiële crisis van 2008. De regelzucht onder Juncker I consolideerde zich dus weer op het niveau van voor de reactie van de Commissie op de financiële crisis, die vrij hysterisch was, ook al omdat niet een gebrek aan regelgeving maar expansief monetair beleid aan de basis lag. Met andere woorden: Timmermans realiseerde allerminst een trendbreuk. Daarbij komt natuurlijk dat niet het aantal voorstellen maar wel de precieze impact van die voorstellen van belang is, zeker omdat naar verluidt het trucje werd gehanteerd om sommige voorstellen te bundelen om zo het aantal voorstellen beperkt te houden. Bovendien bekritiseerde een omvangrijk onderzoek  door het Impact Assessment Institute in 2017 dat veel Europese wetgeving nog steeds wordt uitgevaardigd zonder dat er een grondige studie is uitgevoerd naar de precieze impact ervan.

Het zou simplistisch en fout zijn om enkel Timmermans en Juncker ervoor verantwoordelijk te stellen dat de Europese regeldrift niet gestopt is. De controversiële auteursrechtrichtlijn is een goed voorbeeld. Los van de vraag of Juncker in dit dossier al te nauwe banden had met Axel Springer, de grootste Europese uitgever en een belangrijke zakelijke concurrent van Google, dreigt de wetgeving volgens tegenstanders websites op te zadelen met dure copyright-filters, waarbij er ook het gevaar bestaat op schending van de privacy van gebruikers. Een heel aantal landen waren echter tegenstander van het wetgevend pakket. Nederland stuurde samen met Italië, Polen, Finland en Luxemburg zelfs een gemeenschappelijk persbericht de wereld in waarbij het een “stap terug voor de digitale interne markt” wordt genoemd omdat de balans te veel doorslaat naar de bescherming van eigenaars van copyright. Het toont eens te meer aan dat enkel een herstel van nationale veto’s een effectieve garantie tegen overregulering kan bieden. Markten in de EU dienen dan maar open te worden gemaakt via het schrappen van protectionistische elementen in nationale wetgeving, of via het principe van “wederzijdse erkenning” van nationale regelgeving.

Los van de Europese regelgeving was er ook het zorgwekkende precedent dat de Commissie-Juncker zich sterk inzette voor het beperken van het vrij verkeer van werknemers. De nieuwe Europese detacheringsrichtlijn, een voorstel van de Belgische Eurocommissaris Marianne Thyssen, was hier voor verantwoordelijk. De nieuwe regels voorzien dat bedrijven die tijdelijk personeel uit andere EU-lidstaten tewerkstellen - 'detacheren' - dat voortaan maar voor een beperkte periode van 12 tot 18 maanden kunnen doen. Ironisch genoeg gebeurde dit ondanks de tegenstand door de regeringen van Centraal- en Oost-Europa, vaak als “anti-Europees” voorgesteld omdat ze – deels terecht – vanuit Brussel onder vuur liggen voor hervormingen op vlak van de rechtsstaat. Sociale zekerheidsbijdragen zullen echter nog steeds in het land van oorsprong moeten worden betaald.

Het zijn net die hoge bijdragen die lokale bedrijven in landen als België of Frankrijk minder competitief maakten, maar die landen verkozen om het vrij verkeer van werknemers te beperken, in plaats van daar iets aan te doen. Jammer genoeg met de hulp van de Europese Commissie. De Commissie had Juncker’s voorkeur voor een EU die via “coalitions of the willing” vooruitgang maakt kunnen toepassen op het vrijmaken van de Europese dienstenmarkt, zoals we met Open Europe ook voorstelden. Integendeel koos de Commissie voor meer hordes om actief te zijn op diezelfde interne markt die ze in het kader van Brexit steeds als excuus gebruikt om geen toegevingen te moeten doen aan het VK.

Er is echter hoop voor de toekomst: in februari 2019 stuurden 17 EU-lidstaten een brief naar EU Raadsvoorzitter Donald Tusk waarbij ze – ingaand tegen Frankrijk, Italië en Duitsland - pleiten voor "het schrappen van de overblijvende obstakels voor arbeid en training", ook op vlak van "diensten" en de "wederzijds erkenning van professionele kwalificaties." De reden waarom de brief naar de Europese Raad en niet naar de Europese Commissie werd gestuurd is dat een gelijkaardige brief die een jaar geleden naar de Juncker-Commissie was gestuurd feitelijk zonder gevolg bleef.

De eurocrisis
Ook in het kader van de eurocrisis ging de Juncker-Commissie de mist in. Toen Griekenland alweer zwaar in de problemen kwam in 2015, ondanks het feit dat het land al twee pakketten miljardensteun had ontvangen, zette de Europese Commissie alle zeilen bij om het land in de eurozone te houden. Dit ondanks het feit dat er een momentum was om eindelijk eens een andere strategie dan geldtransfers te hanteren, ook al omdat de Europese Centrale Bank de kredietkraan gedeeltelijk had afgesloten voor de virtueel failliete Griekse banken, grotendeels eigendom van de Griekse overheid.

Samen met Frankrijk, dat zich vooral om zijn grootbanken bekommerde, verzette de Commissie zich tegen het idee van een tijdelijke gecontroleerde euro-exit, zoals dat door de Duitse Minister van Financiën Wolfgang Schäuble was verwoord. Integendeel besliste de Duitse Kanselier Angela Merkel om toch maar weer een steunpakket van 86 miljard euro toe te kennen, ook al omdat de Griekse regering forse toegevingen deed.

Griekenland kent sindsdien wel wat economische groei, maar de torenhoge staatsschuld blijft als een zwaard van Damocles boven het land hangen

Voor de derde keer dus kwam er een rondje geldtransfers dat vooral diende voor Griekenland om een deel van zijn sowieso onhoudbare schuld terug te betalen aan de schuldeisers – op dat moment onder meer Europese noodfondsen die de schuld van grootbanken vier jaar eerder hadden overgenomen in ruil voor een gedeeltelijke afschrijving van de Griekse schuld. Bij de toekenning van het derde steunpakket aan Griekenland was de grote prioriteit om geen precedent te schapen dat de euro op het spel zou kunnen zetten. Men kan zich echter afvragen of de euro wel kan overleven door het steeds verder met schuld beladen van regeringen die al hopeloos in de schulden zitten. Griekenland kent sindsdien wel wat economische groei, maar de torenhoge staatsschuld blijft als een zwaard van Damocles boven het land hangen. Het hele kaartenhuisje wordt ondertussen rechtgehouden door steeds verdergaande acties van de Europese Centrale Bank ten koste van spaarders en Europese productiviteit, met steeds minder effect op de economische groei.

"The Ugly":
Van minder groot economisch belang, maar wel zorgwekkend voor de steun van burgers aan de EU was de benoeming van Juncker’s kabinetschef, Martin Selmayr, tot secretaris-generaal van de Europese Commissie, wat zowat de machtigste interne functie binnen die instelling is. Volgens het Europees Parlement “kan” die benoeming “gezien worden als een soort van staatsgreep” en de Europese Ombudsman beschreef het als “een schending van Europees recht en de interne eigen regels van de Commissie”. Het voedt uiteraard geruchten dat Juncker sterk afhankelijk van Selmayr zou zijn als gevolg van diens vermeende “alcoholisme”. De man speelt in elk geval een hoofdrol in de Brexit-onderhandelingen, waar hij als hardliner de reeds stroeve onderhandelingen bemoeilijkt. Wellicht zullen vele Europeanen zich afvragen of dit allemaal wel normaal is in een internationale organisatie die rekenschap is verschuldigd aan de Europese democratieën. 

In 2014 verklaarde Jean-Claude Juncker, die zelfs niet was opgekomen bij de EP-verkiezingen in Luxemburg, dat zijn Europese Commissie zich “zeer politiek” zou gedragen. In de praktijk betekende dat niet veel goeds. Het innemen van allerlei wilde standpunten, zoals bijvoorbeeld zijn steun voor een “Europees leger”, leidde tot meer spanningen met het Verenigd Koninkrijk, dat samen met Hongarije al in de minderheid gestemd was bij de raadsbeslissing om Juncker te benoemen. Was de uitslag in het Brexit-referendum een jaar later dan zo onverwacht? Is het in de eerste plaats normaal dat een supranationale bureaucraat zo maar op eigen houtje grote politieke voorstellen gaat doen die lijnrecht ingaan tegen wat vele van de regeringen vinden? De Nederlandse Minister van Buitenlandse Zaken, Stef Blok, vindt van niet. Hij schreef onlangs in de Financial Times: “We hebben een minder politieke Commissie nodig. (…) Als hoeder van de verdragen, moet het de regels toepassen. Een Commissie die zich erop beroept politiek te zijn, ondermijnt haar eigen objectiviteit”.

Minder bekend is hoe ook het Europees concurrentiebeleid meer en meer gepolitiseerd raakt. Met name Europese Commissaris Margrethe Vestager stelde bij haar aantreden: “Ik vind het maar natuurlijk dat concurrentiebeleid politiek is”. Hoewel ze er aan toevoegde dat er bij de “uitvoering” “geen plaats voor politieke interventie is”, maakt de Commissie wel degelijk sterke politieke keuzes wanneer ze beslist al dan niet actie te ondernemen.

Zo ging Vestager in tegen de Benelux en Ierland, die met grote ondernemingen “tax rulings” hadden afgesloten – al staken Europese rechters daar in het geval van België een stokje voor. De Italiaanse regering kon dan weer ongestoord banken financieel redden – ondanks de nieuwe regels op dat vlak- terwijl de “pro-Europese” Franse President Macron zowaar een scheepswerf mocht nationaliseren, om die te beschermen tegen een mogelijke Italiaanse overname. De Amerikaanse President gaf Vestager de bijnaam “tax lady”, terwijl de ceo van Apple, dat een miljardenfactuur van de EU kreeg, haar beleid “total political crap” noemde. Op zijn minst moet men vragen stellen bij haar enthousiasme om – veeleer kleinere- lidstaten te dwingen om gigantische retroactieve belastingen op te leggen aan – vaak Amerikaanse - ondernemingen die ter goeder trouw belastingfactuur waren overeengekomen met een regering. Zolang zulke akkoorden voor iedereen mogelijk zijn, moet het kunnen. Juridisch is het allemaal een grijze zone. Dit in tegenstelling tot openlijke schendingen van het verbod op staatssteun, waartegen de Commissie dan weer vaak niet optrad. In het verleden werd de Europese Commissie al beschuldigd van willekeur in concurrentiebeleid, maar de afgelopen vijf jaar lijken in ieder geval geen stap in de goede richting.

Ook de relatie met de Europese “buren” werd er niet beter op door de “politieke” Commissie

Nabuurschapsbeleid
Ook de relatie met de Europese “buren” werd er niet beter op door de “politieke” Commissie. Dat was vaak de schuld van die buren, maar de EU is niet onschuldig. In het handelsconflict met de V.S. was het misschien wel de Amerikaanse President Trump die met de ellende is begonnen, maar de handelstarieven die als tegenreactie werden opgelegd kunnen een oplossing bemoeilijken en treffen Europese consumenten. Ook de sancties tegen Rusland hebben nog niet veel opgeleverd, hoe erg de acties van Poetin in Oekraïne ook waren. Zelfs de relatie met Zwitserland is onderkoeld. Omdat de Europese Commissie koste wat het kost wil dat het Europees Hof van Justitie inspraak krijgt in judiciële conflicten, kwam de EU met een ultimatum om dit te aanvaarden. Of een land afglijdt naar de dictatuur of net weer bijzonder succesvol economisch is, is ook geen graadmeter: zowel de relatie met Turkije als die met het economisch bloeiende Israel, wiens Premier de EU “vijandig” noemde, is sterk verslechterd. Er zal wel kritiek te geven zijn op vele acties van de Israëlische regering, maar mensenrechten blijken dan weer geen groot bezwaar in de Europese relatie met Egypte, evenwel zonder concrete resultaten op het vlak van migratiebeleid. Laat ons hopen dat de relatie met het VK dan op zijn minst positief verloopt, maar ook hier is er blijkbaar een kans dat de EU Martin Selmayr tot eerste EU-ambassadeur in het VK benoemt.

Last but not least was er uiteraard de reactie van de Commissie-Juncker op de grootste migratiecrisis op het Europees continent na de tweede Wereldoorlog. 2,5 miljoen migranten  kwamen de EU binnen op illegale wijze in 2015, 2016 en 2017. Uiteraard had de Europese Commissie hier maar beperkte controle over, omdat grensbewaking – terecht – een zaak van de lidstaten is. Niettemin probeerde de EU de crisis te gebruiken om eens te meer de eigen macht te vergroten. Ondanks Franse waarschuwingen zorgde de Commissie er samen met de Duitse regering-Merkel voor dat lidstaten in Centraal- en Oost-Europa in de minderheid werden gestemd op een uiterst gevoelig thema: migratie. Volgens de letter van de Europese beslissing zouden lidstaten verplicht asielzoekers moeten opvangen. Het is in de praktijk echter onmogelijk gebleken om mensen te verplichten in een bepaald Schengenland te blijven – gezien het gebrek aan grenscontroles. Ondertussen versterkte deze beslissing wel het eurosceptisme in Centraal-en Oost Europa. Daarbij werden heel wat inspanningen tenietgedaan om landen waar de rechtsstaat jammer genoeg minder sterk ingebed is in het kamp van Westerse democratieën te houden. Het gaat ook in tegen de strategie van de Europese Commissie om Hongarije via het zogenaamde artikel 7 in het gareel van de rechtstaat te doen lopen, want de Hongaarse Premier Orbán nam de migratiequota dankbaar aan om er een populistisch referendum over te organiseren.

Meer ten gronde faalde de Griekse Commissaris van migratiebeleid Dimitris Avramopoulos ook om opvangcentra voor migranten buiten de EU te onderhandelen. Ook over terugname-akkoorden met landen van herkomst van afgewezen asielzoekers hoorden we weinig tot niets. Nochtans besteedt de Europese Unie miljarden in Afrika. Asielprocedures aan de rand van de EU afhandelen zou er toe leiden dat nog weinigen geld zouden betalen aan smokkelmaffia om hun leven te wagen op een gammel bootje. België heeft een terugname-akkoord met Marokko, maar Griekenland niet. Zou het geen evidentie moeten zijn dat de Europese Unie landen dwingt om die akkoorden uit te breiden tot alle lidstaten? De chaos die mede het gevolg is van laks beleid werd ondertussen uitgebuit door terroristen. Uiteraard is het allemaal niet zo eenvoudig, maar de focus van de Commissie lag integendeel op meer middelen voor de Europese grenswacht Frontex, ook al moest het voor iedereen duidelijk zijn dat de chaotische influx niet door te weinig grenswachten kwam, maar wel door het feit dat er tot maart 2016 in Griekenland en tot 2018 in Italië een stimulans was om op irreguliere wijze de EU te betreden, omdat men de facto kon doorreizen zonder een asielaanvraag te hoeven stellen. Ook nog meer ontwikkelingshulp, “om de grondoorzaken aan te pakken”, was een populair voorgestelde oplossing. Het was de Europese Commissie blijkbaar volledig ontgaan dat hoe rijker men wordt, hoe meer realistisch de kans op – irreguliere – migratie wordt, nog los van het feit dat ontwikkelingshulp vaak meer kwaad dan goed heeft gedaan.

De Commissie-Juncker heeft een goede score op het vlak van internationale vrijhandel, en hier kan zeker de Zweedse handelscommissaris Cecilia Malmström prat op gaan, maar voor de rest waren het jammer genoeg vijf verloren jaren, met als dieptepunt het verlies van het Verenigd Koninkrijk als lidstaat.