Fear the Reaper: wie geeft richting aan het drone-debat?

Door de toenemende inzet van drones door de Verenigde Staten voor zogenaamde targeted killings en de drastische toename van de wereldwijde productie, export en inzet van militaire drones zijn de onbemande vliegtuigen weer actueel. Een tiental landen beschikt nu over bewapende drones en de VS ziet haar koploperpositie verdwijnen met de opkomst van producenten in China, Turkije en Zuid-Afrika. Nederland ging in 2017 over tot aanschaf van vier onbewapende MQ-9 Reapers die als onbemenste, op afstand bestuurbare vliegtuigen met sterke camera’s en sensoren moeten bijdragen aan de ogen en oren van de Luchtmacht. Tijd voor een korte terugblik op het debat over drones, een analyse van de huidige praktijken en een blik vooruit op wat toenemende aanschaf en inzet van drones betekent voor de toekomst van oorlogsvoering, maar ook voor het Nederlands en Europees buitenlands beleid.

De inzet van drones was decennialang puur gericht op informatieverzameling en observatie tijdens conflicten met Vietnam tot de inval in Afghanistan. Het was de bewapening en inzet van de eerste MQ-1 Predator voor een buitenrechtelijke executie uitgevoerd door de CIA in Jemen in 2002 waardoor een nieuwe dodelijke dynamiek van oorlogsvoering zich ontwikkelde. Al snel werd dit middel vaker toegepast en onder president Obama werd de drone de belichaming van clandestiene oorlogsvoering met burgerdoden, en van een beleid van geheimzinnigheid en gebrek aan aansprakelijkheid. Dit was vooral omdat de inzet plaatsvond in landen waar de VS officieel niet mee in oorlog was, zoals Jemen, Pakistan en Somalië. De aanvallen vonden voornamelijk plaats in gebieden die moeilijk toegankelijk waren voor mensenrechtenorganisaties en journalisten, wat het voor hen lastig maakte om te controleren wat de gevolgen waren.

Het beeld van drones als vliegende executiemachines is blijven plakken en bepaalt nog steeds de discussie. Ondanks de kritiek op dit frame is dat beeld onzes inziens niet geheel onterecht. Sinds de eerste inzet zijn volgens onderzoekers ruim 6.780 doelgerichte executies uitgevoerd, waarbij mogelijk tussen de 8.000 en 12.000 personen werden gedood, waarvan tussen 700 en 1.200 burgers.

Het beeld van drones als vliegende executiemachines is blijven plakken en bepaalt nog steeds de discussie

De clandestiene inzet vormde de kern van het internationale debat: welke vorm van geweldsgebruik is legitiem buiten het strijdtoneel, en hoe voorkomen we dat buitenrechtelijke inzet door de VS een precedentwerking heeft? In Nederland kreeg de kritiek op de inzet van drones ook weerwoord van militaire experts. In een artikel in de Internationale Spectator in 2014 doen Ducheine en Osingaeen poging om de kritiek op de inzet van drones te pareren door te beargumenteren dat een drone een gewoon wapen is en dat daar het gangbare oorlogsrecht op van toepassing is in conflicten. Daarmee vermijden ze echter de crux van het probleem, namelijk de clandestiene inzet buiten het slagveld door geheime diensten en daarmee samenhangend de oprekking van rechtstatelijk begrippen die het fundament vormen van de bescherming van burgers tegen staatsgeweld. Het feit is dat erkende normen over geweldsgebruik aan erosie onderhevig zijn, en dat ook rechtsregels door de politiek steeds ruimer worden geïnterpreteerd. Met de veronderstelling dat politieke leiders altijd de juiste beslissingen nemen en de beste intenties hebben, komen wij er niet.

De toename van de inzet van drones onder president Obama is daar het meest duidelijke voorbeeld van. Daarom past een kritisch debat over de positie van staten ten aanzien van opkomende militaire technologische veranderingen en over verheldering van beleid. Juist het unieke aan een drone, namelijk de afwezigheid van risico voor eigen troepen, de mogelijkheid tot langdurige inzet boven moeilijk toegankelijke gebieden en inzet met precisiewapens maakt het een verleidelijk politiek en militair middel. Nieuwe middelen en nieuwe dreigingen zullen nieuwe soorten contraterreur en counter-insurgency missies, ook met drones, vereisen. Daarom is het essentieel om geweldsgebruik, juist buiten het slagveld, duidelijk in te kaderen, of publiekelijk te herbevestigen waar de rechtsstatelijke kaders liggen om een sterk signaal af te geven wat betreft de grenzen van geweld. Deze positie moet duidelijk en het liefst in samenwerking met gelijkgestemde staten internationaal worden uitgedragen.

Internationaal debat
De bovengenoemde zorgen zijn binnen diverse fora van de Europese Unie en de Verenigde Naties besproken, waarop de VN een zeer duidelijke oproep heeft gedaan aan staten om duidelijkheid te verschaffen over hun positie ten opzichte van de inzet van bewapende drones buiten het slagveld. VN-organisaties brachten diplomaten, experts en het maatschappelijk middenveld bij elkaar om te verkennen wat de mogelijkheden waren om heldere internationale kaders en afspraken te maken over inzet en verspreiding van militaire dronetechnologie. De indruk van PAX, die ook deelnam aan deze bijeenkomsten, was dat voor veel landen twee thema’s speelden die hen tegenhielden om tot heldere afspraken te komen. Ten eerste bestaan er zorgen over de verhouding met de VS, en ten tweede azen steeds meer landen op de ontwikkeling en inzet van bewapende drones en hebben zij de wens om zichzelf vooralsnog niet teveel te willen begrenzen.

Steeds meer landen azen op de ontwikkeling en inzet van bewapende drones

Ook in de Europese Unie was er debat over drones, met in 2014 een breed gesteunde motie in het Europees Parlement, en een draft Gemeenschappelijk Standpunt in 2017 van de subcommissie mensenrechten waaruit blijkt dat deze zorgen EU-breed bestaan. In de VS kwam de regering van Obama in 2016 nog met een zogenaamde Joint Declaration on Use and Export of Armed UAVs,. Met veel druk wisten de VS 54 landen de verklaring te laten ondertekenen, en momenteel is een kleine kerngroep van landen, waaronder Nederland, onder leiding van de VS bezig om over internationale standaarden over inzet en export van bewapende drones te onderhandelen. Gezien de initiatiefnemers en samenstelling van de groep, is er een grote kans dat dit proces als een schaamlap wordt gebruikt door de VS en andere landen die over bewapende drones beschikken.

Het debat over drones achter de dijken
Het pad dat leidde tot de aanschaf van de MQ-9 Reaper in Nederland was er een met vele hobbels, zowel intern door bezuinigingen binnen Defensie, maar ook politiek, aangezien de aanschaf ook tot kritiek en vragen leidde van zowel parlement als maatschappelijke organisaties. Met een rapport uit 2013 van de Commissie Advies Volkenrechtelijke Vraagstukken (CAVV) over bewapende drones hoopte de toenmalige regering de kou uit de lucht te nemen door te stellen dat voor drones, net als elk ander wapen, het reguliere oorlogsrecht geldt in conflicten. Echter, zoals het rapport zelf al aangaf, ging het advies niet in op de problematische buitenrechtelijke inzet van drones buiten het slagveld. Niet veel later bleek dat Nederland door het delen van data via de Militaire Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (MIVD) mogelijk betrokken was geweest bij Amerikaanse drone-aanvallen in Somalië. Dit was een van de aanleidingen voor de Commissie van Toezicht op de Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten (CTIVD) om een kritisch rapport uit te brengen waarin werd opgeroepen tot meer controle op het delen van data en het vragen van garanties van partnerlanden dat data die gedeeld wordt, niet gebruikt wordt voor het uitvoeren van buitenrechtelijke executies. 

Daarnaast was het beeld van de drone als middel voor buitenrechtelijke executies ook aanleiding tot vragen aan het kabinet of de Nederlandse Reaper ook bewapend zou worden. Het Ministerie van Defensie is vaag over bewapening: eerst was bewapening ‘voorlopig niet aan de orde’, vervolgens zou het pas na 5 jaar overwogen worden, en in 2018 gaf de Luchtmacht aan al gereed te zijn om de drone te bewapenen. Onze inschatting is dat de beslissing tot bewapening al gemaakt is, aangezien de Reaper officieel is ontworpen als veelzijdige wapendrager.

Met die gedachte in het achterhoofd is het toestel aangeschaft, en diende het voorstel voor een onbewapende versie enkel als een tactische zet om het debat over mogelijk bewapende inzet uit de weg te gaan. Daarbij speelde ook de negatieve associatie met het eerder genoemde clandestiene CIA-programma een grote rol om het debat niet te voeren over bewapende drones. De enige bestaande hobbel is dat het parlement zich nu nog moet uitspreken over mogelijke bewapening en dat de minister het voorstel moet voorleggen aan de Tweede Kamer.

Hoe breder de steun voor een strikte interpretatie van internationaal recht, des te lastiger het wordt voor staten om hiervan af te wijken 

De bewapening van de Reaper in Frankrijk is via een soortelijke route gegaan. Daar belette het publieke debat directe bewapening. De strijd tegen ISIS beslechtte het debat echter snel, en de verwachting is dat de Franse Reapers volgend jaar bewapend missies uitvoeren in de Sahel. Uit een analyse van de Franse dynamiek door de Volkskrant in 2016 bleek op dit dossier ook een machtsstrijd tussen het ministerie van Buitenlandse Zaken en het ministerie van Defensie te bestaan.

De uitkomst van het debat in Nederland is dat er een CAVV-advies en een kritisch CTIVD-rapport zijn uitgebracht, en dat het ministerie van Buitenlandse Zaken een actieve rol speelt in de multilaterale discussies. Daarmee is Nederland een van de weinige landen die dit onderwerp serieus en constructief heeft opgepakt.

Alhoewel PAX niet per se tegen bewapening van drones is, hebben wij altijd een ‘nee, tenzij’ positie ingenomen. De Reaper als surveillance/inlichtingenplatform ter ondersteuning van operaties kan een nuttig middel zijn, en zelfs bewapend zal het ongetwijfeld een toegevoegde waarde kunnen hebben. Wij zien Nederland niet snel het voorbeeld van de CIA volgen om drones in te zetten voor buitenrechtelijke executies maar er zijn wel duidelijke afspraken om te voorkomen dat dit zal gebeuren. Daarnaast biedt een nationale positie over oorlogsvoering met onbemenste systemen een goed uitgangspunt om binnen de internationale gemeenschap duidelijke normen over geweldsinzet buiten conflictgebieden te bestendigen en rechtstatelijke kaders af te stemmen in internationaal verband. Hoe breder de steun voor een strikte interpretatie van internationaal recht, des te lastiger het wordt voor staten om hiervan af te wijken. 

Oorlog op afstand
De inzet van drones is kenmerkend voor een grotere verschuiving naar ‘oorlog op afstand’. Dankzij de oorlogen in Irak en Afghanistan zijn lange en grote interventies politiek gezien steeds slechter te ‘verkopen’. Om zowel financiële als politieke kosten te beperken is daarom de nadruk komen te liggen op zo min mogelijk eigen troepen op de grond. Ook de inzet van speciale troepen, het delen van inlichtingen met, en het trainen en bevoorraden van lokale eenheden zijn cruciale onderdelen van die oorlog op afstand. Of deze aanpak effectief duurzame vrede kan bewerkstelligen is zeer de vraag.

Onder Trump neemt het aantal luchtaanvallen buiten conflictgebieden weer toe, terwijl maatregelen voor transparantie zijn teruggedraaid

Wel zien wij een aantal problemen. Het gebruik van deze middelen gaat gepaard met meer geheimhouding en is dus minder transparant dan reguliere oorlogsvoering. Het trekt ook minder de publieke aandacht: in tegenstelling tot een gecrashte F16 is een neergestorte drone meer een boekhoudkundig feit. Zo kon de VS deze manier van oorlogsvoering relatief onopgemerkt op touw zetten in Jemen, Somalië en de Sahel. Onder Trump neemt het aantal luchtaanvallen buiten conflictgebieden weer toe, terwijl maatregelen voor transparantie zijn teruggedraaid. Nederland, nog steeds minder transparant dan bondgenoten in de internationale coalitie die luchtaanvallen uitvoeren in Irak en Syrië, laat ook niet veel los, onder het mom van operationele veiligheid.

Met minder publieke controle dreigt het democratische toezicht op de besluitvorming te verdwijnen. Dit blijkt uit de praktijk in de VS, het Verenigde Koninkrijk en Frankrijk, waar targeted killings inmiddels zijn erkend, zonder dat goed duidelijk was tegen wie en waarom deze operaties werden uitgevoerd. Meer verontrustend was dat Franse politieke partijen voorstander zijn van targeted killings, maar de samenleving daar liever niks over willen vertellen. Het is dan ook belangrijk dat, juist in het geval van een manier van oorlogsvoering die inherent minder zichtbaar is, Nederland transparant is over de inzet van mens en materiaal, en het bijbehorende beleid verduidelijkt. Want ook in Nederland zijn er politieke partijen die pleiten voor de inzet van bewapende drones voor targeted killings.

Europese samenwerking
Een duidelijk Nederlandse positie is ook belangrijk in de Europese context. Door de geopolitieke aardschokken die momenteel plaatsvinden is de rol van Europa vis-à-vis de Verenigde Staten ook saillanter geworden, en helemaal als het Verenigd Koninkrijk de Brexit doorzet. Dan is een sterke onafhankelijke rol van de EU op het wereldtoneel meer dan nodig. Deze ontwikkeling is binnen de EU steeds duidelijker aan het worden, en er worden steeds meer beslissingen op Europees niveau genomen die ook aan defensie raken.

Ook de gezamenlijke ontwikkeling van capaciteiten door middel van het Europees Defensie Fonds – met onbemenste technologieën als prioriteit - is een nieuwe stap om samenwerking van zowel militaire industrieën als strijdkrachten te promoten. Hiermee positioneert de EU zich in toenemende mate als een platform voor het scala aan vredes- en crisisoperaties waar conventionele oorlogsvoering zich niet voor laat lenen, zoals missies in Noord-Afrika of ondersteuning van landen in hun strijd tegen bewapende groepen in het Midden-Oosten.

Echter, vanuit de samenleving is er weinig steun voor het sturen van troepen en grote missies met het bijkomende risico op slachtoffers. Daar zal ‘remote warfare’ een grotere rol kunnen innemen, zowel met drones als ook ondersteuning van lokale troepen. Vraagstukken rondom de legitimiteit van geweldsinzet zullen dan ook belangrijker worden met de groei van gewapende groepen in instabiele regio’s. Gezamenlijke militaire actie vanuit Europese landen met dodelijk geweldsgebruik, kan daarin een gevaarlijk ontwikkeling zijn waarmee de EU het Amerikaanse beleid dreigt te volgen.

Conclusie
De ontwikkeling, aanschaf en export van onbemenste systemen groeit snel. Nederland en EU/NAVO-bondgenoten, maar ook andere, minder democratische landen beschikken steeds vaker over bewapende drones, die doorgaans worden ingezet in geheime of weinig transparante operaties. Operaties tegen gewapende groepen in zwakke staten zullen waarschijnlijk alleen maar toenemen in de nabije toekomst, waardoor de dreiging ontstaat dat er een precedent wordt geschept. Om zowel het internationaal recht als internationale veiligheid te waarborgen, is het noodzakelijk dat landen duidelijk kaders voor het gebruik van dodelijk geweld met drones opstellen en uitdragen. Dit niet alleen om het huidige internationaal recht te bestendigen, maar ook om te kijken hoe opkomende militaire technologieën de aard van militaire operaties kunnen veranderen.

Met de komst van de Reaper is er voor Nederland een gelegenheid om zowel op Europees als mondiaal niveau een heldere eigen positie in te nemen, waarin het aangeeft wat de mogelijkheden én de grenzen van dit geweldstype zijn, met name in het kader van contra-terrorisme en counterinsurgency operaties. Nederland kan daarmee, gezamenlijk met gelijkgezinde landen die ook over (bewapende) drones beschikken, een proactieve rol spelen om internationaal sterke standaarden rondom geweldsgebruik met drones te entameren. Hiervoor is een multilateraal en inclusief proces het beste en het juiste pad om te bewandelen door robuuste standaarden op stellen en hier vervolgens aan te committeren, wat aansluit bij de oproep van de secretaris-generaal van de VN in zijn Agenda for Disarmament en de groeiende steun in de Algemene Vergadering van de VN.