De ambities waar Juncker en Von der Leyen op vastlopen

Met haar ambities trapt de deze week aangetreden Commissiepresident Von der Leyen in dezelfde val als haar voorganger Jean-Claude Juncker, voorspellen Clingendael-onderzoekers Adriaan Schout en Adriaan Nunes.

De ambities van Ursula von der Leyen zijn groots. Ze wil leiding geven aan een ‘geopolitieke Commissie’ die mondiale Europese slagkracht uitstraalt. Verder wil ze onder andere een Europese Green Deal  bedoeld voor een klimaat neutrale EU, een nieuw migratiepact over herverdeling van vluchtelingen, een omstreden verdieping van de Economische en Monetaire Unie en zelfs een nieuwe discussie over institutionele hervormingen.1

Politici willen graag mooie vooruitblikken, maar kijken weinig over de schouder naar de ervaringen van hun voorgangers

De beleidsvoorstellen van Von der Leyen klinken vernieuwend. Toch zijn het de ambities waar elke Commissiepresident mee begint en vervolgens op vastloopt. Politici willen graag mooie vooruitblikken, maar kijken weinig over de schouder naar de ervaringen van hun voorgangers.

Het is een verleiding voor een Commissiepresident om mee te gaan in de Brusselse verwachtingen: het voorspiegelen van mooie vergezichten van een sterk en verenigd Europa in de wereld, met Europese sociale vangnetten en een nieuwe discussie over institutionele hervormingen, die in Brussel populair is. Deze prikkel tot ambities zit ingebakken in het Brusselse DNA, inclusief in de Europese Verdragen, en in de verwachtingen van het Europese Parlement.

Met haar ambitieuze beleidsprogramma trapt Von der Leyen in dezelfde val als Juncker. Deze val is inherent aan hoe de aanstelling van de Commissiepresident werkt.

Multi-interpretabele compromissen
Ten eerste: de lidstaten stellen vlak na de Europese verkiezingen een vijfjarige Strategische Agenda op waarin richtsnoeren worden geboden voor het werkprogramma van de nieuwe Commissie.

Omdat lidstaten sterk verschillen in wat ze verwachten van de EU, staat deze Strategische Agenda vol met multi-interpretabele compromissen. Bijvoorbeeld over de ontwikkeling van een volledig functionerend integraal migratiebeleid. De regeringsleiders geven hiermee volop ruimte aan een ambitieuze Commissie voor verdere uitwerking.

Toezeggingen aan het Europees Parlement
Ten tweede: Commissiepresidenten doen na hun voordracht door regeringsleiders toezeggingen aan het Europees Parlement. De steun van de politici in het Parlement hangt af van de rol die zij, als vertegenwoordigers van het Europese volk, krijgen te spelen in het bevorderen van het Europa van de Burgers.

Onze regeringsleiders spelen een gevaarlijk spel met het opstoken van de beleidsambities van de Commissie

Zo begint elke nieuwe President met hoge verwachtingen, maar wanneer concrete beleidsvoorstellen op tafel liggen, zijn de lidstaten te verdeeld om de ambities te steunen.  Onze regeringsleiders spelen een gevaarlijk spel met het opstoken van de beleidsambities van de Commissie en het laten vastlopen daarvan.

Spanningsveld altijd aanwezig
Het spanningsveld tussen ‘Brusselse’ ambities en de Europese ambities van de lidstaten heeft altijd bestaan. Vele ambitieuze Commissiepresidenten gingen Juncker en Von der Leyen voor.

Zo zag de eerste Commissiepresident Walter Hallstein (president van 1958 tot 1967) zichzelf als een soort premier van Europa – een opmerking waarvoor hij pijnlijk door de lidstaten is teruggefloten. Zijn beleidsvoorstellen leidden uiteindelijk tot de ‘Empty Chair Crisis’, waar Frankrijk wegliep van de vergadertafel en er jarenlange malaise optrad in het Europese integratieproces.

Commissiepresident Jacques Delors (1985-1995) kon juist rekenen op politieke steun van alle lidstaten, inclusief de persoonlijke steun van de Britse premier Margaret Thatcher. Met deze steun kon hij zijn talent voor activisme uitbuiten en richtte hij zijn pijlen op het oprichten van een interne markt. Delors liet zien dat het uitvoeren van grote ambities mogelijk is, mits de doelen erachter gedeeld worden door de lidstaten.

Spitzenkandidaat Juncker
Jean-Claude Juncker (2014-2019) schatte zijn positie als Commissiepresident om twee redenen te hoog in. Ten eerste zag hij door zijn verkiezing als Spitzenkandidaat dat zijn ambitieuze beleidsagenda democratisch werd gelegitimeerd. Ten tweede voelde Juncker zich gesterkt door de inhoud en het mandaat van de Strategische Agenda. Deze werd gelinkt aan het motto “big on big, small on small”, dat hem door regeringsleiders werd opgelegd.

Juncker vergat dat lidstaten een onderscheid maken tussen vrijblijvende papieren en het tekenen van juridisch bindende afspraken

De Commissie vatte dit op als: de lidstaten vragen van ons om “big on big” te zijn. Brexit benadrukte echter het verlangen van lidstaten om meer bewegingsruimte te behouden en het belang van het respecteren van nationale eigenheden.

Juncker vergat dat lidstaten een onderscheid maken tussen vrijblijvende papieren, zoals de ambitieuze Strategische Agenda, en het tekenen van juridisch bindende afspraken. Zo wilden lidstaten weinig weten van bijvoorbeeld verdieping op het gebied van de Eurozone, van belastingharmonisatie of van een Energie Unie.

Ook discussies over institutionele hervormingen en de toekomst van de EU, onder andere gevoerd in vele burgerconsultaties, konden op weinig enthousiasme te rekenen. Lidstaten zagen grootse integratieplannen niet zitten, wilden geen verdere soevereiniteit inleveren en waren slechts beperkt bereid tot solidariteit.

Extra handicap Von der Leyen
De extra handicap van Von der Leyen in haar zoektocht naar houdbare ambities is dat eerder dit jaar de christendemocraten en de sociaaldemocraten bij de Europese verkiezingen hun parlementaire hegemonie verloren. Om de steun van de nóg ambitieuzere fracties van de liberalen en Groenen te krijgen, werd Von der Leyen uitgedaagd om met ronkende teksten en hoge ambities te komen.

De Europese Unie heeft leiderschap nodig dat verbindt, niet dat voor de troepen uitloopt

Aan de vele beleidsambities van Von der Leyen zijn hoge kosten verbonden. Dat terwijl dat de Britten, een grote nettobetaler, vertrekken. Recente berichten over onderhandelingen over het volgende meerjarige EU-budget laten zien dat lidstaten, waaronder Nederland, weinig tot geen extra budget willen vrijmaken voor haar grootse plannen.

De valkuil van de hoge ambities onderstreept het Brusselse spanningsveld tussen de gevraagde visionaire leiderschapsstijl en de daadwerkelijke wensen en belangen van de sterk verschillende lidstaten. De Commissie blijft moeite houden met het goed inschatten van de lidstaten.

De Europese Unie heeft leiderschap nodig dat verbindt, niet dat voor de troepen uitloopt. Von der Leyen moet de balans zoeken waarbij de Europese uitdagingen worden aangepakt zonder dat ze daarbij de lidstaten verliest. In plaats van vergezichten kan Von der Leyen beter beginnen met het in kaart brengen van knelpunten en het op gang houden van dialogen. Bescheidenheid en realiteitszin zijn hierbij noodzakelijke deugden.

Deze bijdrage is gebaseerd op de Clingendael policy brief ‘Ambitions and Results: Lessons from the Juncker Commission’ en verscheen tevens als opinie bij de Volkskrant.. 

• 1Ursula von der Leyen, “A Union that Strives for More: My Agenda for Europe. Political Guidelines for the next European Commission 2019-2024”, Brussel: Europees Parlement, 2019.