Colombia 2020: tussen de FARC en Venezolaanse vluchtelingen

In verschillende Latijns-Amerikaanse landen domineerden in 2019 protesten het nieuws. In Colombia bleef het relatief rustig, terwijl het land worstelt met de erfenis van de FARC en de opname van anderhalf miljoen Venezolaanse migranten. Toch zijn er ook in het land met de langste periode van gekozen regeringen én het op een na grootste militaire budget van Latijns-Amerika bedreigingen voor de nationale stabiliteit.1

In 2016 bereikte de toenmalige Colombiaanse president Juan Manuel Santos na lange onderhandelingen een akkoord met de FARC, de oudste, grootste en meest belangrijke guerrillaorganisatie in Latijns-Amerika. De onderhandelingen en het akkoord – inclusief amnestie en geleidelijke terugkeer in de maatschappij – waren echter omstreden en kostten Santos bijna zijn tweede presidentiële termijn.

Santos werd in 2018 opgevolgd door president Iván Duque, die een extreemrechts regeringsbeleid voert. Sinds november 2019 vinden periodiek massale betogingen en stakingen van vakbonden en studenten plaats tegen de regering, onder meer wegens het huidige streng neoliberale economische beleid.

Het leger van de toekomst
Tot op heden heeft de Colombiaanse overheid nooit de volledige controle over haar territorium verkregen. Qua omvang en budget heeft Colombia de op een na grootste strijdkrachten van Latijns-Amerika, met 293.000 militairen en een budget van 10 miljard dollar.2 Sinds 2019 is Colombia ook als global partner lid van de Noord-Atlantische Verdragsorganisatie (NAVO).

Na het sluiten van een vredesakkoord met de FARC in 2016 is het Colombiaanse leger begonnen aan een transitieproces. De nieuwe Colombiaanse strijdmacht – hoopvol genaamd “het leger van de toekomst” – dient niet meer hoofdzakelijk op counterinsurgency georiënteerd te zijn. Daarbij staat militaire en politionele aanwezigheid in de voormalige oorlogsregio’s voorop.

Twee akkoorden hebben in de afgelopen twintig jaar geleid tot het verdwijnen van de meest belangrijke gewapende actoren in Colombia, en daarmee tot een duidelijke vermindering van het geweld. Hierbij gaat het om de overeenkomst die in 2003 werd gesloten met de extreemrechtse paramilitaire groepering AUC en het akkoord met de linkse guerrillabeweging FARC in 2016.

Onstuimige regio’s
Nog steeds is er echter een fors aantal criminele gewapende groeperingen aanwezig in Colombia, vooral in de departementen van de Pacifische regio. De meesten zijn betrokken bij de productie en het verhandelen van drugs. Anderen houden zich bezig met illegale mijnbouw, smokkel, ontvoeringen en afpersing van lokale bewoners en ondernemers.

In deze gebieden aan de Pacifische kust worden drugs- en smokkelroutes en het gezag over “eigen” territoria betwist door voormalige formaties van de FARC, eenheden van de als laatste overgebleven guerrillabeweging ELN, opvolgers van het gefragmenteerde Calikartel, en door nieuwe en voormalige paramilitaire drugsbendes en hun nazaten.3

De overheid is in de onstuimige regio's in militaire zin zichtbaar, maar in de zin van civiele veiligheid en openbare voorzieningen enkel ten dele aanwezig

In de Pacifische regio zijn ook de meeste Afro-Colombiaanse en inheemse gemeenschappen gevestigd. De overheid is in dit gebied in militaire zin zichtbaar, maar in de zin van civiele veiligheid en openbare voorzieningen enkel ten dele aanwezig. In de meer perifere regio’s is de “civiele” ontwikkelingscomponent van de overheid (sociale voorzieningen en infrastructuur) duidelijk minder zichtbaar of bijna afwezig. Dat blijkt ook uit systematisch onderzoek in alle departementen van deze regio naar de kwaliteit van democratische en sociale voorzieningen van overheidswege.4

Vrede met de FARC
De FARC was van 1964 tot 2016 zonder twijfel in militaire omvang de grootste en meest belangrijke guerrillabeweging van Latijns-Amerika.5  De FARC werd opgericht als gewapende arm van de Colombiaanse communistische partij in 1964, maar verzelfstandigde zich in de jaren tachtig van de 20e eeuw.

Na jarenlange onderhandelingen werd in augustus 2016 een vredesakkoord met de FARC bereikt. Afspraken werden gemaakt over grond, politiek, een wapenstilstand, drugs en amnestie. Het vredesakkoord vond echter geen gemakkelijk publiek onthaal. Na een referendum werd het akkoord aangepast en in november 2016 definitief ondertekend. In september 2019 splitste zich een vooralsnog klein deel van de gedemobiliseerde FARC af.

Werkgroep voor re-integratie
In de laatste twee decennia werd in Colombia een juridisch kader gecreëerd voor desertie, demobilisatie, en herintegratie in de maatschappij. Een speciale presidentiële werkgroep op ministerniveau werd opgezet om de collectief gedemobiliseerde paramilitairen en individueel gedeserteerde guerrillaleden in hun terugkeer naar de maatschappij te begeleiden.6

Deze werkgroep, afgekort de ARN, heeft al vanaf 2003 ervaring met gedemobiliseerde paramilitairen en gedeserteerde guerrillastrijders.7 Tussen 2003 en 2019 assisteerde de ARN naar eigen zeggen ruim vijftigduizend gedemobiliseerden met psychologische steun, een opleiding, woongelegenheid en een klein inkomen gedurende de integratieperiode.

Bijna de helft van deze groep wist een stabiele bron van inkomsten te verkrijgen. Eigen onderzoek van de ARN zou uitwijzen dat acht op de tien geïntegreerden in de legaliteit zijn gebleven. De psychologische begeleiding tot verzoening met familieleden en buren zou daar in sterke mate toe hebben bijgedragen.

Demobilisatie van de FARC: oplossing op termijn
Het akkoord tussen de regering en de FARC in 2016 veranderde ook re-integratieprogramma van de ARN. De FARC wilde onder geen beding het etiket “voormalige misdadigers” op zich geplakt krijgen en koos daarom voor de stichting van een aantal concentratiegebieden voor ontwapening en herintegratie. Deelname aan het programma is vrijwillig; gedemobiliseerden kunnen zich vrij bewegen.

Hoewel de overheid bij de herintreding zorg draagt voor de veiligheid van oud-FARC-leden en hun familie, werden in drie jaar tijd 138 ex-leden en 36 familieleden vermoord

Vanaf april 2017 is het herintredingsproces begonnen met ontwapening, de uitgave van identiteitspapieren en opname in het nationale gezondheidssysteem. Naar schatting liet negentig procent van het totaalaantal oud-FARC-leden zich als zodanig registreren. Dit zijn ruim 11.000 personen. Hoewel de overheid bij de herintreding zorg draagt voor de veiligheid van de ex-guerrillero’s en hun familieleden, werden tussen november 2016 en juni 2019 138 ex-FARC-leden en 36 familieleden vermoord.8

De gedemobiliseerden krijgen een maandtoelage van ongeveer 200 euro. Ze kunnen in aanmerking komen voor gratis opleiding tot en met een universitaire studie of een afgeronde beroepsopleiding, een woning bij hervestiging en begeleiding tot aan een stabiele bron van inkomsten.

De ARN projecteert een tijdshorizon van acht jaar, lessen trekkend uit de ervaringen met de demobilisatie van de paramilitairen waar een deel van het gedemobiliseerde leiderschap en de gewone leden in de eerste paar jaar van het programma werk zochten en vonden in de criminele bendes en de gewapende arm van de drugsmaffia’s.

Omstreden maar voorspoedige herintegratie
Dit stekt natuurlijk wel schril af vergeleken met het lot van de ruim zeven miljoen Colombiaanse ontheemden vanwege de oorlogshandelingen tussen 1985 en 2018.9 De publieke opinie was en is verdeeld over de gunstige behandelingen van de voormalige FARC-rebellen en paramilitairen van de AUC, die een deel van hun financiering via drugshandel verkregen.

Colombia is zeker niet vrij van geweld, maar de omvang en het aantal slachtoffers van politiek geweld is aanzienlijk afgenomen

De Colombiaanse overheid kan het zich echter financieel permitteren om de meeste gelijktijdig gedemobiliseerde ex-guerrillerostrijders op het continent zoveel mogelijk te vrijwaren van een terugkeer naar wapens. Colombia is zeker niet vrij van geweld, maar de omvang en het aantal slachtoffers van politiek geweld is aanzienlijk afgenomen. Aan het begin van deze eeuw was een belangrijk groter deel van het territorium nog het toneel van rivaliserende gewapende actoren.

Het demobilsering-, amnestie- en herintegratiebeleid van de overheid is omstreden, maar heeft duidelijke vruchten afgeworpen. Het hedendaagse geweld speelt zich vooral in de Pacifische regio en in andere perifere regio’s af. Drie jaar na de akkoorden met de FARC lijkt de demobilisatie en herintrede van de voormalige guerrillastrijders naar omstandigheden voorspoedig te verlopen. 

De Venezolaanse migrantenstroom
De economische en politieke situatie in Venezuela heeft de afgelopen jaren geleid tot een massale emigratiestroom. Van de 4,6 miljoen Venezolaanse migranten tussen 2014 en 2019 vertrok tachtig procent naar andere Latijns-Amerikaanse landen.10 Colombia, dat een gemeenschappelijke grens met Venezuela heeft van 2200 kilometer, heeft veruit de meeste migranten opgevangen, ongeveer een derde deel van het totaal.11

De Colombiaanse overheid heeft de migrantenstroom als een structureel en langdurig probleem gedefinieerd. De migranten zijn in vier categorieën in te delen: (1) permanent gevestigde migranten, per november 2019 ongeveer anderhalf miljoen personen; (2) migranten op doortocht, in 2018 ongeveer 700.000 personen; (3) circulaire migranten, 40.000 tot 45.000 per dag die essentiële inkopen doen of Colombiaanse gezondheidsdiensten bezoeken; en (4) Colombiaanse paspoorthouders die terugkeren, over het algemeen kinderen met tenminste een Colombiaanse ouder, per november 2019 400.000 personen.

De migrantenopvang door de overheid bezorgt haar geen grote populariteit, maar de regering heeft geen andere optie. Men kan onmogelijk anderhalf miljoen binnenkomende personen tegenhouden. Bovendien nemen buurlanden Ecuador, Peru en Brazilië niet graag Venezolaanse migranten op doortocht op. Het publiek mort, maar weet ook dat Venezuela in de decennia rondom de laatste eeuwwisseling het toevluchtsoord is geweest voor een groot aantal Colombiaanse oorlogs- en geweldvluchtelingen.

De Colombiaanse regering kiest met vluchtelingen voor een strategie op lange termijn om te voorkomen dat het over twintig jaar geconfronteerd wordt met een onderklasse vol wrokgevoelens

Een andere reden voor de vluchtelingenopvang is puur pragmatisch. De vluchtelingenstroom is niet te stuiten. De huidige Colombiaanse regering kiest daarom – net als haar voorganger – voor een strategie op lange termijn. Op dit moment investeren in gezondheidszorg, scholing en de facilitering van werkgelegenheid moet voorkomen dat de Colombiaanse regering over twintig jaar geconfronteerd wordt met een gigantische onderklasse vol wrokgevoelens.

Vluchtelingenopvang onder controle
Toen de instroom van migranten begon aan te zwellen, bezweek het Colombiaanse gezondheidssysteem bijna. Er waren ongeveer 150.000 extra bevallingen en 1,6 miljoen extra patiënten. Ongeveer 200.000 kinderen werden in het publieke onderwijssysteem opgenomen. Intussen hebben administratieve en wettelijke aanpassingen plaatsgevonden en de regering van Duque zet het beleid van de vorige regering voort.

In oktober 2019 vonden gemeentelijke en departementale verkiezingen plaats. In de vijf grootste steden (Bogota, Medellín, Cali, Barranquilla en Cartagena) wonnen burgemeesters met een centrum-links programma. In de nieuwe gemeentebegrotingen zijn vanaf 2020 budgetposten voor de migranten gereserveerd.

Ondanks de enorme Venezolaanse migrantenstroom lijkt het er vooralsnog op dat de huidige situatie in Colombia geen reden geeft voor grote ongerustheid. Tot op heden heeft Colombia de toevloed van nieuwe ingezetenen zonder enorme problemen kunnen opvangen. Voor zover bekend is een deel van de migranten door familieleden opgevangen. Een ander deel heeft zich kunnen redden met laaggeschoold werk in de formele economie en weer anderen overleven in de informele sector. Er is in ieder geval geen georganiseerd verzet tegen de binnenkomst van economische vluchtelingen.   

Bedreigingen voor de nationale stabiliteit
Ondanks de relatief gunstige economische en maatschappelijke ontwikkelingen bestaan er ook bedreigingen voor de stabiliteit in Colombia. Ten eerste is het geweld van politieke gewapende actoren niet verdwenen. De vredesverdragen met de paramilitairen in 2003 en de FARC in 2016 hebben de situatie van extreem politiek geweld zeker gereduceerd, maar nog steeds opereert het ELN gewapenderhand in het noorden van Colombia.

Deze laatst overgebleven guerrillabeweging heeft waarschijnlijk nog 2500 leden. Het ELN totaal vernietigen is bijna onmogelijk, maar een overwinning voor de guerrilla’s met wapengeweld is vrijwel uitgesloten. Een reële bedreiging voor de stabiliteit in Colombia is het ELN niet meer. Een catastrofale overval met een autobom op een politieschool waarbij 23 jonge cadetten omkwamen in januari 2019 verbijsterde het Colombiaanse publiek en deed de toch al wankele populariteit van het ELN nog verder dalen.

In de tweede plaats zijn er tal van minder omvangrijke maar desalniettemin zeer gewelddadige criminele gewapende actoren. Met name in de Pacifische regio en andere perifere gebieden zijn verscheidene gewapende groepen in conflict met elkaar én de Colombiaanse strijdkrachten en politie over drugs- en smokkelroutes en het gezag over territoria. De overheid is, zoals eerdergenoemd, in deze gebieden – behalve in militaire zin – maar weinig zichtbaar.

Hieraan verwant is de grote sociale ongelijkheid in Colombia een derde lange-termijnfactor die een bedreiging vormt voor de stabiliteit in het land. De grote verschillen tussen arm en rijk, stad en platteland, elites en hogere middenklassen versus de rest van de bevolking worden daarbij ook nog versterkt door de etnische lijn die parallel loopt aan de armoedelijn. De cijfers voor sociale ongelijkheid zijn al dertig jaar lang de hoogste van het gehele continent.12 En juist in de meer perifere regio’s is het percentage Afro-Colombiaanse en inheemse burgers het grootst.

De huidige regering voert een streng neoliberaal economisch beleid en haar veiligheidsbeleid staat op korte termijn vooral voor militaire aanwezigheid en veel minder voor sociale voorzieningen. Dat is ook de reden voor de recente golf van stakingen en demonstraties tegen de regering die eerder groter lijkt te worden dan af te nemen. Sinds decennia heeft Colombia dit soort anti-regeringsdemonstraties niet meer meegemaakt.

Het economische beleid van de huidige Colombiaanse regering en de nadruk op vooral de militair-politionele component van de aanwezigheid van de overheid in de perifere regio’s houdt de sociale ongelijkheid en scheve inkomensverdeling vooralsnog in stand. En dat was juist een van de structurele oorzaken van het ontstaan van zo vele guerrillabewegingen.

• 1De auteur dankt ambassadeur Jeroen Roodenburg en de gehele politieke afdeling van de Nederlandse Ambassade in Bogota.
• 2Gegevens van de Military Balance 2019 zoals hier geciteerd (geraadpleegd 26 december 2019). Brazilië staat op de eerste plaats met een budget van 28 miljard dollar en een omvang van 334,500 troepen (138,000 in het leger. 69,000 in de marine en 67,000 in de luchtmacht).
• 3Een rapport van de International Crisis Group (ICC 2018: 3-8) verschaft hierover gedetailleerde informatie.
• 4Zie Rojas (2019: 207-210) op basis van indicatoren van het Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) tussen 2007 en 2014.
• 5Zie Kruijt, Rey Tristán en Martín Álvarez (2020: 165, 169 ff.).
• 6Huidige naam van de taskforce: Agencia Colombiana para la Reincorporación y Normalización (ARN). De oorspronkelijke naam was Alta Consejería para la Reintegración Social y Económica de Personas y Grupos Alzados en Armas (ACR). In 2016 werd deze taskforce herdoopt in ACN met een specifieker taakstelling, gericht op herintegratie van de FARC op basis van de vredesakkoorden.
• 7De statistische gegevens in deze sectie komen van een briefing door stafleden van de ARN, Bogota, 8 november 2019. In 2009 was ik voor korte tijd als adviseur verbonden aan de ACR.
• 8RCN Radio, ‘Al menos 627 líderes sociales y defensores de DDHH asesinados tras acuerdo de paz’, 26 juli 2019. (geraadpleegd 4 januari 2020). 
• 9Gegevens uit een UNHCR-rapport van juni 2019, zie RCN Radio, ‘Colombia sigue siendo el país con más desplazados por el conflicto armado’, 19 juni 2019. (geraadpleegd 5 januari 2019). 
• 10Gegevens van UNHCR per november 2019, (geraadpleegd 6 januari 2020).
• 11De statistische gegevens in deze sectie komen uit een langdurig interview met Camilo Buitrago, adviseur van de presidentieel gedelegeerde voor Venezolaanse migratiestroom op het preside3ntieel paleis, Bogota,8 november 2019.
• 12Indicatoren van de Wereldbank, (geraadpleegd 20 december 2019). Brazilië heeft een vergelijkbare ongelijkheids-index.