Ook voor Spanje is het EU-herstelfonds geen gratis geld

EU-landen die hard zijn getroffen door de coronapandemie kunnen geld aanvragen uit het Europese herstelfonds van 724 miljard euro. In Spanje blijkt dat de besteding van het geld niet alleen politieke verdeeldheid aanwakkert, maar dat de adviezen van de Europese Commissie over het Spaanse hervormingsbeleid minder vrijblijvend zijn dan gedacht.

De lidstaten van de Europese Unie zien het Europese herstelfonds1  in eerste instantie als een middel om de economische gevolgen van de coronapandemie het hoofd te bieden. Maar de doelstelling van de Europese Commissie is breder. Het fonds gaat als onderdeel van NextGenerationEU (NGEU) ook om “een kans onze economie te transformeren, kansen en banen te creëren voor het Europa waar we willen leven”.2  Het gaat om de toekomst van een economisch en sociaal veerkrachtiger Europa, waaraan met name een succesvolle groene transitie en digitale transformatie moeten bijdragen.

De besteding van de gelden uit het herstelfonds is aan strikte voorwaarden verbonden. Dat is op zich geen nieuw fenomeen. Sinds de eurocrisis van 2008 worden afspraken op Europees niveau over de noodzaak van structurele hervormingen en evenwichtige begrotingen vertaald in beleidsaanbevelingen van de Europese Commissie per lidstaat.3

Verdere integratie op economisch terrein wordt afgedwongen met Europees geld als hefboom

Probleem was tot voor kort dat de land-specifieke aanbevelingen precies dat zijn. Er zijn geen mechanismen om bepaalde maatregelen ook daadwerkelijk af te dwingen. Met de invoering van het herstelfonds lijkt hieraan een einde te komen. In het vakjargon heet dit dat ‘zachte’ aanbevelingen ‘harder’ worden gemaakt door ze voorwaardelijk te verbinden aan de toekenning van betalingen uit het fonds. Met andere woorden, verdere integratie op economisch terrein wordt afgedwongen met Europees geld als hefboom.4

Nederland als enige lidstaat zonder definitief plan
De plannen die de lidstaten moeten indienen om in aanmerking te komen voor gelden uit het herstelfonds moeten in ieder geval aan twee criteria voldoen. Ze moeten in lijn zijn met de toekomstgerichte doelstellingen uit het NGEU én ze moeten concreet invulling geven aan de aanbevelingen van het zogeheten Europese Semester.5

Vanwege de specifieke voorwaarden, die per lidstaat verschillen, heeft de financiering van nationale coronaherstelprogramma’s met gelden van de Europese Unie de nodige voeten in de aarde gehad. Zo worden de plannen van sommige lidstaten vanwege rechtsstatelijke problemen bevroren door de Europese Commissie.6

De aanbevelingen van de Europese Commissie bevatten aannames die in de Nederlandse context gevoelig liggen

Nederland is opmerkelijk genoeg de enige lidstaat die sinds de start van het herstelfonds in februari 2021 nog geen plan heeft ingediend. Het vorige kabinet schoof de politieke keuzes door naar het nieuwe kabinet. Want de aanbevelingen van de Europese Commissie bevatten namelijk aannames die in de Nederlandse context gevoelig liggen.

Uit een brief van voormalig minister van Financiën Wopke Hoekstra aan de Tweede Kamer van 1 november vorig jaar bleek dat het inmiddels demissionaire kabinet contact had gelegd met de Commissie. Hiermee werd bevestigd dat hervormingen op twee terreinen noodzakelijk waren om een Nederlands plan goed te keuren: aanpassingen op de arbeidsmarkt en woningmarkt.

Als concreet voorbeeld van een aanpassing op de woningmarkt noemde Hoekstra de noodzaak van het versneld afbouwen van de hypotheekrenteaftrek.7  Dit laat zien dat Nederland niet zomaar ‘gratis geld’ uit Brussel kan krijgen. Maar zoals gezegd, het betreft een politiek gevoelig onderwerp.

Inmiddels heeft de nieuwe regering een conceptplan gepresenteerd dat na een breed consultatieproces zal worden ingediend bij de Commissie. Opmerkelijk genoeg schittert de hypotheekrenteaftrek door afwezigheid. Kennelijk gaat de regering ervan uit dat andere plannen op het terrein van de woningmarkt voldoende zullen zijn om uiteindelijk goedkeuring te krijgen. De ervaring van lidstaten die tot de eerste indieners behoorden, zoals Spanje, laat echter zien dat een soepele beoordeling door de Commissie niet vanzelfsprekend is.

Spanje loopt voor de troepen uit
In Spanje is de Europese financiële steun meer dan welkom. De Spaanse economie werd ongekend hard getroffen door de pandemie. In 2020 kromp zij met maar liefst 10,8%, mede als gevolg van de ineenstorting van de toeristische sector. De werkloosheid steeg dankzij een omvangrijk steunpakket van de Spaanse regering in geringe mate van 14,1% naar 15,5% maar met name jongeren, laaggeschoolden en uitzendkrachten werden disproportioneel getroffen.

Het herstelfonds levert geen gratis geld, zoals weleens wordt beweerd

De verdeelsleutel volgens het herstelfonds levert Spanje tot 2026 een maximaal bedrag van 69,5 miljard euro aan subsidies op, hetgeen gelijk staat aan 5,58% van het bruto binnenlands product (BBP) in 2019. Een deel van dit geld zal worden aangewend om de Spaanse economie weer op het pre-coronaniveau te brengen.

Het herstelfonds levert echter geen gratis geld, zoals weleens wordt beweerd. In ruil voor Europese steun legt Spanje zich vast aan een uitgebreid pakket aan maatregelen. Daarnaast is er een complex consultatieproces met sociale partners, regionale autoriteiten én Europese instellingen, en een gedegen systeem van monitoring op diverse besluitvormingsniveaus. Bovendien worden de aanbevelingen van de Commissie in het kader van het Europese Semester expliciet benoemd in het Spaanse herstelplan. In het geval van Spanje vormen begrotingstekorten en de hoge overheidsschuld enerzijds en structurele problemen op de arbeidsmarkt anderzijds belangrijke en terugkerende aandachtspunten.

112 investerings- en 102 hervormingsplannen
Het omvangrijke Spaanse plan bestaat uit een basisrapport van meer dan 2200 bladzijden. Op een andere manier geformuleerd beslaat het Spaanse document 112 investerings- en 102 hervormingsplannen.8  Het plan werd op 30 april vorig jaar ingediend, op 16 juni goedgekeurd door de Europese Commissie en uiteindelijk op 13 juli aangenomen door de Raad van Ministers.

De maatregelen bestaan grofweg uit drie categorieën: kortetermijnplannen om uit de crisis te geraken; voorstellen die moeten bijdragen aan een toekomstgericht Spanje; en de voornoemde structurele hervormingen in het kader van het Europese Semester.

Het moge duidelijk zijn dat de voorwaarde van macro-economische stabiliteit – het terugdringen van begrotingstekort en staatsschuld – momenteel niet de hoogste prioriteit heeft. Dit wordt nog eens benadrukt door de gevolgen van de oorlog in Oekraïne voor de Spaanse economie.

Anders is het gesteld met het Spaanse arbeidsmarktbeleid. Hier heeft de Spaanse regering vaart gemaakt, mede door aansporing van de Commissie. In het verleden hield de Commissie pleidooien voor flexibilisering van de starre Spaanse arbeidsmarkt, maar in de aanbevelingen van het Europese Semester 2019 werd gewezen op de noodzaak van meer zekerheid voor de meest kwetsbare groepen. Dit werd in ieder geval door de Spaanse regering begrepen als een voorwaarde om in de stapsgewijze uitvouw van het herstelfonds in aanmerking te komen voor volgende cheques.

Al een halfjaar na de goedkeuring van de Spaanse plannen werd een akkoord bereikt met de vakbonden en werkgeversorganisaties over de hervorming van de Spaanse arbeidsmarkt. Speerpunt van deze hervorming is de aanpak van zogenaamde precaire arbeidsomstandigheden en met name de beperking van tijdelijke contracten. Het akkoord werd op 3 februari 2022 met één stem verschil aangenomen door het sterk gepolariseerde Spaanse parlement.

Spaanse oplossingen vanuit Europees perspectief
Op basis van de Spaanse ervaring met het herstelfonds tot dusver kan een tweetal voorlopige conclusies worden getrokken. In de eerste plaats bevestigt de opstelling van de Spaanse regering het beeld van Spanje als pro-Europees land. Oplossingen voor de sociaaleconomisch problemen, op korte of langere termijn, worden mede bezien vanuit Europees perspectief. Dit houdt onder meer in dat de voorwaarden gesteld in het kader van het herstelfonds worden nageleefd.9

De coronapandemie was weliswaar een ramp voor de Spaanse economie maar tot op zekere hoogte een zegen voor de regering

Ongeveer gelijktijdig met het herstelplan publiceerde de Spaanse regering een toekomstgerichte strategie, España 2050. Hierin wordt rekenschap gegeven van de generieke NGEU-doelstellingen. Daarnaast worden specifiek nationale aandachtspunten als de hervorming van het pensioenstelsel, mede noodzakelijk in het licht van de vergrijzende bevolking, benoemd. De strategie is doortrokken van de ambitie economisch aan te haken bij de meest ontwikkelde lidstaten van de EU (de EU-8 zoals ze in het document worden aangeduid).

Heikele politieke kwesties
In de tweede plaats heeft de implementatie van het herstelplan, met name de binnenlandse besteding van de gelden, de sterk gepolariseerde politieke verhoudingen verder verscherpt.

De Spaanse minderheidsregering bestaat uit twee partijen, de meer gematigde centrumlinkse PSOE en de radicalere juniorpartner Podemos. Deze instabiele coalitie wist in de afgelopen twee jaar te overleven vanwege twee factoren. In de eerste plaats werd steeds met succes gezocht naar gedoogsteun in het Spaanse parlement, vaak in samenwerking met regionale, voornamelijk Catalaanse partijen.

Daarnaast was de coronapandemie weliswaar een ramp voor de Spaanse economie maar tot op zekere hoogte een zegen voor de regering. De crisis van nationale omvang had een disciplinerende werking op een deel van de parlementaire oppositie, waardoor een behendig stemmen sprokkelende premier de benodigde elf zetels voor een parlementaire meerderheid steeds wist te realiseren.10

Daartegenover staat de steeds fellere kritiek van de twee voornaamste oppositiepartijen ter rechterzijde, de Partido Popular en het extreemrechtse Vox. Deze twee partijen hebben vanaf de indiening van het Spaanse herstelplan kritiek geleverd op de inhoud en snelheid waarmee bepaalde onderdelen worden geïmplementeerd. Zij verdenken de Spaanse regering van politieke motieven. Een dergelijk motief zou zijn om de besteding en verdeling van gelden in te zetten voor het verkrijgen van parlementaire steun.

In dit verband moet de relatie tussen de nationale regering en autonome regioregeringen worden genoemd. Deze relatie staat al langer onder druk maar de verdeling van Europese gelden leidt tot meer conflicten. Vooral de autonome regio’s met een rechtse signatuur verwijten de nationale regering bevoorrechting van regeringsgezinde regio’s, zoals Catalonië.

Europese aanbevelingen niet vrijblijvend
Deze kritiek van de Spaanse oppositie is deels vrijblijvend en opportunistisch, met name daar waar het de implementatie van de aanbevelingen van het Europese Semester betreft. Elke regering zal met de voorwaarden van de Commissie rekening moeten houden want deze zijn niet langer vrijblijvend. Dit duidt op een belangrijke ontwikkeling: met de instelling van het herstelfonds heeft de Commissie een grotere invloed gekregen op het economische beleid van lidstaten.

Toegegeven, de richtlijnen die ten grondslag liggen aan de aanbevelingen, en aan de voorwaarden voor het herstelfonds, worden mede bepaald door de Raad van Ministers, het Europees Parlement en de Europese Raad en daarmee indirect door de lidstaten zelf. Desalniettemin heeft de Commissie in het gehele proces een discretionaire bevoegdheid verworven om in concrete gevallen naar eigen inzicht te besluiten. Dit heeft voor- en nadelen.

Een nadeel kan zijn dat deze versterking van Europese bevoegdheden koren op de molen is van degenen die tegen elke vorm van bovenstatelijke inmenging zijn, of verwachten dat de zogenaamd harde voorwaarden alsnog zullen stuklopen op gebrekkige nationale en Europese monitoring en controle. Ook wordt de politieke neutraliteit van de Commissie niet door eenieder als zodanig beschouwd. Het eerdergenoemde voorbeeld van het Spaanse arbeidsmarktbeleid, maar ook het Nederlandse beleid met betrekking tot de hypotheekrenteaftrek, geeft aan dat bepaalde ‘aanbevelingen’ politiek gevoelig liggen.

Daar staat tegenover dat de huidige crisis in Oekraïne eens te meer laat zien dat de EU op meerdere terreinen de handen ineen moet slaan. De eenheid die binnen de EU is ontstaan als reactie op de Russische invasie zou weleens broos kunnen worden als de rust terugkeert in Europa.

De economische effecten zullen dan uiteenlopend blijken te zijn, met het risico van nationale reflexen. Dan zal blijken dat een sterke Europese sturing op economisch terrein noodzakelijk is. Waarbij het wel zaak is dat de Commissie in haar aanbevelingen en voorwaarden de juiste balans weet te bewerkstelligen tussen de noodzaak van structurele hervormingen, met name richting een duurzaam, inclusief en innovatief Europa, enerzijds en de verlichting van specifiek nationale gevoeligheden anderzijds.

• 1De officiële benaming van dit fonds is Herstel- en Veerkrachtfaciliteit. Deze maakt deel uit van het herstelplan voor Europa, NextGenerationEU. Binnen dit NGEU is nog eens ongeveer 80 miljard euro voor meer specifieke doelen gereserveerd. ‘Herstelplan voor Europa’, Europese Commissie.
• 2‘Herstelplan voor Europa’, Europese Commissie.
• 3Dit gebeurt in het kader van het zogenaamde Europese Semester. In zesmaandelijkse periodes wordt een cyclus van voorbereidende analyses, algemene richtlijnen en land-specifieke aanbevelingen in de tweede helft van het jaar omgezet in concreet beleid, de zogenaamde implementatiefase. In het najaar volgt dan weer een voorbereidende analyse en in januari vangt een nieuwe cyclus aan.
• 4Zie Marijn van der Sluis, ‘Veroorzaakt het Europese coronaherstelfonds een verschuiving in de verhoudingen tussen de Europese Commissie en de lidstaten?’, position paper voor de Vaste Commissie Europese Zaken van de Tweede Kamer, 26 januari 2022. Voor de werking en effectiviteit van het Europese Semester, zie de diverse bijdragen in het januari 2022 nummer van het Journal of Common Market Studies.
• 5In zesmaandelijkse periodes wordt een cyclus van voorbereidende analyses, algemene richtlijnen en land-specifieke aanbevelingen in de tweede helft van het jaar omgezet in concreet beleid, de zogenaamde implementatiefase. In het najaar volgt dan weer een voorbereidende analyse en in januari vangt een nieuwe cyclus aan.
• 6De Commissie heeft de betalingen uit het herstelfonds voor Hongarije en Polen opgeschort en voorwaardelijk verbonden aan maatregelen ter versterking van de rechtsstaat. In het geval van Polen wordt gespeculeerd over een vroegtijdige versoepeling vanwege de oorlog in Oekraïne.
• 7Vreemd genoeg noemde Hoekstra niet de herhaalde aanbeveling van de Commissie tot aanpassing van de delen van het belastingstelsel die in het jargon van de Commissie ‘agressieve fiscale planning’ in de hand werken.
• 8‘Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia’, Gobierno de España, 2021.
• 9Daar zijn meerdere aanwijzingen voor, naast de snelle hervorming van de arbeidsmarkt en de serieus te nemen passages over nationale en Europese garanties op naleving zoals vastgelegd in hoofdstuk vier van het Spaanse herstelplan. Zo verliep de aanwending van gelden uit het Europees Stabiliteitsmechanisme die Spanje in de periode 2012-2014 ontving ter ondersteuning van de financiële sector naar tevredenheid van de controlerende instanties, zoals onder meer blijkt uit de periodieke rapportages in het kader van de post-programme surveillance.
• 10In een eerdere Clingendael Spectator-analyse van voor de pandemie beschreef ik de gevolgen van de parlementsverkiezingen van 2019. Zie Otto Holman, ‘Per dag regeren in een verdeeld Spanje’, Clingendael Spectator, 2020.