De strijd om vrijhandel: een nieuwe ronde

President Trump zet handelstarieven hoog op de internationale agenda. De discussie over vrijhandel is echter allesbehalve nieuw. Jarenlang konden de VS hun importheffingen ongehinderd verhogen, totdat ze in de jaren ’30 de gevolgen zelf ondervonden. Dit was het begin van een decennialange strijd over internationale handelsafspraken, die voortduurt tot op de dag van vandaag.

Op 1 februari 2025 loste president Donald Trump de eerste schoten in zijn internationale handelsoorlog door importheffingen op goederen uit China, Canada en Mexico aan te kondigen. Al snel volgden verdere verhogingen, uitstel en dreigementen met nieuwe tarieven, zoals een importheffing van 25 procent op Europese producten. Vanaf maart kregen landen wereldwijd te maken met verhoogde tarieven op staal en aluminium, en de koek lijkt nog lang niet op.

Met deze maatregelen wil Trump vooral het handelstekort aanpakken, de Amerikaanse industrie een impuls geven en daardoor banen veiligstellen. Canada, China en de EU reageerden direct door hun eigen importheffingen te verhogen. De Chinezen kondigden daarnaast aan een klacht in te dienen bij de Wereldhandelsorganisatie (WTO).

Papieren tijger
Dit intergouvernementele instituut in Genève heeft de afgelopen jaren echter veel aan invloed ingeboet. Ook daar had Trump de hand in: in 2019 weigerde hij – en zijn opvolger Joe Biden later overigens ook – om rechters te benoemen voor het beroepsorgaan van de WTO (de zogeheten Appellate Body), dat zich uitspreekt over conflicten tussen landen over de naleving van handelsregels.

Voor de VS was China de belangrijkste steen des aanstoots om de WTO dwars te zitten. Na vijftien jaar onderhandelen trad het land in 2001 toe tot de organisatie. De westerse wereld was er daarna van overtuigd dat China zich zou ontwikkelen tot een vrijemarkteconomie met particuliere ondernemers en een nieuwe afzetmarkt zou worden voor westerse producten.

Maar dat bleek te rooskleurig gedacht. Al snel klonk er binnen de WTO kritiek op China: het land profiteerde wel van de voordelen, maar leek minder bereid de bijbehorende verplichtingen na te komen. De Chinese overheid hield zeggenschap over grote delen van de economie en ondersteunde staatsbedrijven met subsidies. Tegelijkertijd bleef de Chinese markt minder toegankelijk voor buitenlandse investeerders en bedrijven dan onder andere de Amerikanen en Europeanen wensten.

Deze onevenwichtigheid leidde tot toenemende frustratie bij de andere WTO-leden, met name de VS. In reactie hierop begon Amerika blokkades op te werpen, wat de effectiviteit van het instituut steeds verder ondermijnde. De WTO dreigt hierdoor meer en meer een papieren tijger te worden – en dat terwijl het dit jaar precies tachtig jaar geleden is dat de Amerikanen aan de wieg stonden van de organisatie.

Startschot
Amerikaanse importheffingen zijn al zo oud als het land zelf. Trump verwees in zijn recente inauguratietoespraak naar oud-president William McKinley, die hoge tarieven steunde om industrie en arbeiders te beschermen. McKinley was aanjager van de Tariff Act of 1890 en de Dingley Act uit 1897, die voor recordtarieven zorgden. De VS konden hun importheffingen voor een lange tijd ongehinderd verhogen, maar in de jaren ‘30 van de twintigste eeuw kregen ze de bal teruggekaatst – met grote internationale gevolgen.

Europese leiders reageerden woedend

In die periode werkte bijna een kwart van de Amerikanen in de landbouw, een sector die destijds in zwaar weer verkeerde. Na de Eerste Wereldoorlog was de vraag naar Amerikaanse landbouwproducten hoog, vooral vanuit Europa, waardoor de prijzen stegen en veel boeren in de VS extra investeerden. Toen de voedselproductie in Europa na een aantal jaar echter weer op gang kwam, kelderden de prijzen op de wereldmarkt. De inkomsten van veel Amerikaanse boeren liepen hard terug en voor vele volgde een faillissement. In een poging hun sector te redden, riepen ze de regering om hulp tegen buitenlandse concurrentie.

De Republikeinen roken hier een electorale kans; zij waren immers voorstander van hogere importheffingen om de Amerikaanse economie te beschermen. Na de winst van hun kandidaat Herbert Hoover tijdens de presidentsverkiezingen van 1928 lag de weg open voor de Republikeinen om hun belofte aan de landbouwsector na te komen.  

Congresleden Reed Smoot en Willis Hawley namen het initiatief. Gesteund door een stevige lobby pleitten zij niet alleen voor hogere importheffingen voor de landbouw, maar ook voor andere sectoren. Na langdurige debatten ondertekende president Hoover in juni 1930 de Smoot-Hawley Tariff Act. Een door meer dan duizend economen ondertekend protest, dat wees op de risico’s, mocht niet baten. De Amerikaanse regering verhoogde bijna negenhonderd importheffingen met gemiddeld 16 procent.

Handelsoorlog
Europese leiders reageerden woedend. Het duurde dan ook niet lang voordat landen in Europa, maar ook Canada, als tegenreactie hun eigen tarieven verhoogden, de import uit de VS beperkten en strengere eisen gingen stellen aan Amerikaanse producten op het gebied van veiligheid en volksgezondheid. 

De effecten van deze handelsoorlog waren desastreus. De internationale handel daalde tussen 1929 en 1934 met 66 procent. Het verziekte handelsklimaat verscherpte de Grote Depressie waar de bevolking al erg onder te lijden had. Om het tij te keren ondertekende de Democraat Franklin D. Roosevelt – die in 1933 Hoover was opgevolgd als president – de Reciprocal Trade Agreements Act in 1934. De president kreeg hiermee de bevoegdheid om (bilaterale) akkoorden te sluiten om de importheffingen weer te verlagen.

Een nieuw internationaal monetair systeem zou alleen werken als de handelsbarrières tussen landen zouden verdwijnen

De VS trokken belangrijke lessen uit ‘Smoot-Hawley’. Ze kozen voor een nieuwe koers gericht op internationale samenwerking. De economische crisis was in Amerikaanse ogen vooral veroorzaakt door het loslaten van de gouden standaard en de daaropvolgende instorting van het monetaire systeem. Na de Tweede Wereldoorlog werd daarom ingezet op de oprichting van een nieuw financieel stelsel.

In 1944 kwamen in het Amerikaanse Bretton Woods vertegenwoordigers uit tientallen landen bijeen om een nieuw internationaal monetair systeem te bespreken. Naast de oprichting van het Internationaal Monetair Fonds (IMF) en de Internationale Bank voor Herstel en Ontwikkeling (later de Wereldbank), leidden de onderhandelingen tot afspraken over vaste wisselkoersen. Die maakten de wereldhandel makkelijker en voorspelbaarder.

Stille dood van de Internationale Handelsorganisatie
De Amerikanen hadden kennelijk van Smoot-Hawley geleerd en stelden dat een nieuw internationaal monetair systeem alleen zou werken als de handelsbarrières tussen landen zouden verdwijnen. Een jaar na Bretton Woods nodigde Amerika daarom vijftien landen, waaronder Nederland, uit voor een conferentie over handel en werkgelegenheid.

Ter voorbereiding ontvingen de deelnemers het document Proposals for Expansion of World Trade and Employment,waarin de Amerikanen pleitten voor de oprichting van de Internationale Handelsorganisatie (ITO). Deze organisatie moest vergaande bevoegdheden krijgen en onder de pas opgerichte Verenigde Naties vallen. Een speciale commissie kreeg de taak een handvest voor de ITO voor te bereiden en een start te maken met de onderhandelingen over de verlaging van importheffingen.

Een jaar lang werkte de commissie aan het ontwerp van de ITO. In maart 1948 werd na stevige onderhandelingen in Havana een akkoord bereikt waarin het belang van lagere handelstarieven, werkgelegenheid, investeringen en economische ontwikkelingen werd benadrukt.Dit Handvest van Havana, ondertekend door 58 landen, gaf de ITO onder andere de bevoegdheid om bindende uitspraken te doen in geschillen tussen landen.

De Koude Oorlog had de naoorlogse wereld echter inmiddels in zijn greep, wat het draagvlak voor internationale samenwerking sterk verminderde. Daarbij hadden de Amerikanen tijdens de onderhandelingen over de ITO weinig steun in eigen land gezocht. Dit zorgde voor kritiek op de vele uitzonderingen die landen hadden bedongen in het Handvest van Havana en bezorgdheid over de impact op de Amerikaanse economie.

President Harry Truman durfde het handvest daarom niet aan het Congres voor te leggen in het verkiezingsjaar 1948. Uiteindelijk vertrouwde hij zelfs helemaal niet meer op een goede afloop. In december 1950 trok hij het voorstel in om het Handvest van Havana te ratificeren, waarna de andere landen naar Amerikaans voorbeeld volgden. De ITO stierf een stille dood.

De moeizame weg naar de WTO
Ondertussen had de commissie die had gewerkt aan het ITO-handvest ook de onderhandelingen over het verlagen van importheffingen opgepakt. Dit resulteerde in 1947 in de General Agreement on Tarriffs and Trade (GATT), een akkoord tussen 23 landen over het verlagen of bevriezen van duizenden importheffingen.De overeenkomst ging in op 1 januari 1948.

Omdat de ITO – die delen van de GATT zou vervangen – nooit van de grond kwam, bleef de GATT als enig internationaal middel over om de wereldhandel te bevorderen door verlaging van de handelstarieven. Dat was niet ideaal, want nieuwe afspraken moesten door alle landen worden goedgekeurd, waardoor onderhandelingsrondes vaak jaren duurden. Meer landen sloten zich ondertussen bij de GATT aan en onderhandelden over steeds meer verschillende sectoren en handelsbarrières, zoals landbouw, textiel, octrooien en antidumpingmaatregelen.

Landen maakten liever onderlinge vrijhandelsafspraken

Halverwege de jaren ‘80 werd duidelijk dat de GATT niet meer toereikend was. In 1994, na acht jaar onderhandelen, besloten de inmiddels 123 aangesloten landen tot de oprichting van de Wereldhandelsorganisatie (WTO), een intergouvernementele organisatie met een eigen hoofdkantoor in Zwitserland. De WTO stelt regels voor de internationale handel vast en is inmiddels de grootste internationale economische organisatie ter wereld, met 166 leden die meer dan 98 procent van de wereldwijde economie vertegenwoordigen.

Inzet op regionale handelsakkoorden
Toch verliep alles na de komst van de WTO niet echt soepeler. Zo onderhandelde de WTO bijvoorbeeld sinds 2001 over nieuwe handelsregels waar vooral ontwikkelingslanden van moesten profiteren. Een akkoord bleef echter uit, waardoor (groepen) landen liever onderlinge vrijhandelsafspraken probeerden te maken.

De VS en EU onderhandelden bijvoorbeeld over het Transatlantic Trade and Investment Partnership (TTIP), totdat Trump tijdens zijn eerste termijn de stekker hieruit trok. In 2017 sloot de EU het Comprehensive Economic and Trade Agreement (CETA) met Canada, en in 2018 kwamen twaalf landen rondom de Stille Oceaan tot het Comprehensive and Progressive Trans-Pacific Partnership (CPTPP). Ook de huidige Mercosur-onderhandelingen tussen de EU en enkele Zuid-Amerikaanse landen zijn een gevolg van haperende onderhandelingen binnen de WTO.

Toch stuitten deze regionale akkoorden vaak op kritiek. Veel maatschappelijke organisaties waarschuwden voor de impact op werknemersrechten, het milieu en lokale bedrijven. Desondanks waren er volgens de WTO begin dit jaar 373 regionale handelsakkoorden van kracht.

Protectionisme en fragmentatie
Door de akkoorden van de GATT en de WTO daalden de handelstarieven wereldwijd van gemiddeld 22 naar 5 procent. Mede hierdoor nam de wereldhandel in de afgelopen decennia een hoge vlucht. Indirect hielp het ook de armoede in de wereld te verminderen en banen in ontwikkelingslanden te creëren.

Trump beweert echter dat al die vrije handel voor de VS leidt tot een handelstekort met sommige landen, het verdwijnen van Amerikaanse banen en minder inkomsten voor de Amerikaanse schatkist. Zijn oplossing: nieuwe handelstarieven.

In zijn eerste termijn als president richtte hij zijn pijlen nog vooral op China, maar in een campagnevideo uit 2023 introduceerde hij de Trump Reciprocal Trade Act. Als handelspartners hogere importheffingen hanteren dan de VS, moeten de Amerikaanse importtarieven volgens dit voorstel minimaal net zo hoog worden.

Trumps handelstarieven markeren slechts een volgende fase in een al langdurende strijd

Of dit beleid werkelijkheid wordt, moet in de aankomende periode blijken. Medio februari ondertekende Trump al wel het Reciprocal Trade and Tariffs-memorandum.Daarin staat dat landen die de handel met de VS door “oneerlijke praktijken” belemmeren, bijvoorbeeld via importheffingen, strenge veiligheidseisen of bepaalde vormen van belastingen, te maken krijgen met invoertarieven met gelijke impact. Het principe van wederkerigheid is niet nieuw. Thomas Jefferson paste bijvoorbeeld in 1793 als minister van Buitenlandse Zaken eenzelfde strategie toe.Ook in McKinley’s Tariff Act of 1890 speelde wederkerigheid een belangrijke rol.

Amerika is overigens niet het enige land of handelsblok dat nieuwe protectionistische maatregelen neemt. Volgens het IMF is het aantal handelsbarrières tussen 2019 en 2023 verdrievoudigd. De wereldeconomie fragmenteert steeds verder; de kosten daarvan kunnen oplopen tot 7 procent van de wereldeconomie.

Oude strijd, nieuwe fase
De internationale strijd om vrijhandel en handelstarieven is al bijna een eeuw oud. Door schade en schande wijs geworden bouwde de internationale gemeenschap na de Tweede Wereldoorlog onder Amerikaanse leiding aan een economische orde die de wereldhandel – en daarmee economische groei, werkgelegenheid en welvaart – moest stimuleren.

In de eenentwintigste eeuw is lang niet iedereen er nog van overtuigd dat internationale handelsafspraken iedereen ten goede komen. Trumps handelstarieven markeren slechts een volgende fase in een al langdurende strijd.