Europa en Rusland na 1989: een Koude Oorlog zonder conclusie

Op 9 november 2019 is het precies dertig jaar geleden dat de Berlijnse Muur viel. In de serie "30 jaar na de val van de Muur: de erfenis" staat de Clingendael Spectator stil bij de vraag wat is uitgekomen van de optimistische verwachtingen direct na het einde van de Koude Oorlog. In dit zesde deel analyseert Laurien Crump de manier waarop Rusland langzaam maar zeker naar de marges van Europa werd geduwd en de gevolgen die dat heeft gehad voor de huidige betrekkingen met Rusland.

De val van de Berlijnse Muur op 9 november 1989 wordt veelal geïdentificeerd als het einde van de Koude Oorlog. Het formele einde van de Koude Oorlog werd echter pas een jaar later bezegeld, op 21 november 1990 in Parijs. Daar kwamen de staatshoofden van alle Europese landen behalve Albanië, maar inclusief de Sovjet-Unie, Canada en de Verenigde Staten bijeen onder de paraplu van de Conferentie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa (CVSE). De CVSE, voorloper van de Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa (OVSE), was in 1972 in het leven geroepen om de Koude Oorlog in vreedzame banen te leiden.

Voor het eerst waren er 34 staatshoofden aanwezig in plaats van 35. Duitsland was immers een maand eerder, op 3 oktober 1990, herenigd. Tijdens de topontmoeting in Parijs werd de Koude Oorlog niet alleen officieel ten einde verklaard, maar werd ook stilgestaan bij een ‘nieuw begin’. Een nieuw begin van een “heel en vrij Europa”, maar ook van “een nieuwe perceptie van veiligheid in Europa en een nieuwe dimensie in onze betrekkingen”, waarin de CVSE centraal zou staan. Dit werd vastgelegd in het Handvest van Parijs, dat een blauwdruk vormde voor een nieuwe, Europese toekomst. Met name Sovjetleider Mikhail Gorbatsjov zag dit als een kans voor de Sovjet-Unie om in “een gemeenschappelijk Europees huis” deel te worden van een verenigd Europa.

De zoektocht naar een nieuw begin werd echter al gauw overschaduwd door de meer Westerse benadering van ‘the End of History’ en ‘the Triumph of liberal Democracy’, waarin ook alle Oost-Europese landen als vanzelfsprekend op een liberale democratie af zouden koersen. Hoe het ondertussen met de Sovjet-Unie (en niet veel later met Rusland) verder zou moeten, werd in deze vlaag van Westers triomfalisme buiten beschouwing gelaten. In dit artikel staan de mogelijkheden, maar ook de belemmeringen voor Rusland na de Koude Oorlog centraal.

(G)een gemeenschappelijk Europees huis?
In de periode tussen de val van de Muur in november 1989 en de CVSE-topontmoeting in Parijs een jaar later circuleerden er verschillende ideeën over een nieuwe veiligheidsstructuur in Europa. De Franse president Francois Mitterrand was met name geïnteresseerd in een Europese confederatie van de Atlantische Oceaan tot aan de Oeral – mét de Sovjet-Unie, maar zonder de Verenigde Staten. Gorbatsjov hoopte op iets soortgelijks in zijn retoriek omtrent een ‘gemeenschappelijk Europees huis’, waarvan Rusland nadrukkelijk deel uit zou maken. Dit resoneerde ook bij de (West-)Duitse minister van Buitenlandse Zaken Hans Dietrich Genscher, die de CVSE als het instituut zag dat een dergelijke eenwording kon verwezenlijken.

Ook politicologen beschouwden de CVSE destijds als “the natural framework in the continued search for a peaceful order in Europe”. De CVSE was de enige internationale organisatie vanuit de Koude Oorlog waarin Oost en West al verenigd waren en waar ook nog eens de neutrale en niet gebonden landen aan meededen. Zowel de NAVO als de Europese Gemeenschap waren immers in meer of mindere mate Westerse reacties op de Russische dreiging en daardoor minder logische kandidaten voor een nieuwe, gemeenschappelijke veiligheidsstructuur. Daarnaast was het van groot belang om Rusland bij Europa te betrekken, aangezien “[i]n the long run, nothing would be more destablisizing than an excluded and frustrated Soviet Union, which marginalization under humiliating circumstances could drive to revenge”.

De Amerikaanse ‘NATO first’-strategie diende er in eerste instantie toe om de Amerikaanse macht te waarborgen

De Amerikanen zagen het echter anders. In de ideeën van Mitterrand, Gorbatsjov en Genscher was aanzienlijk minder ruimte voor de Amerikaanse grootmacht op het Europese continent, terwijl de NAVO de Amerikaanse aanwezigheid juist garandeerde. De Amerikaanse ‘NATO first’-strategie diende er daarom in eerste instantie toe om de Amerikaanse macht te waarborgen.

Plannen voor een nieuwe Europese veiligheidsstructuur vielen daarom aan Amerikaanse zijde niet in goede aarde. “The real risk to NATO is CSCE”, verzuchtte de Amerikaanse veiligheidsadviseur Jim Baker in 1990. Zijn president, George Bush senior, was nog stelliger en exclameerde naar aanleiding van Gorbatsjovs initiële aarzelingen om een verenigd Duitsland tot de NAVO toe te laten: “To hell with that. We prevailed, they didn’t. We can’t let the Soviets clutch victory from the jaws of defeat.”

Een overwonnen vijand
Met de Sovjet-Unie in de rol van een overwonnen vijand, in plaats van een grootmacht op zoek naar een plek in het nieuwe Europa, was het lot van Gorbatsjovs staat eigenlijk al bezegeld. Voor de belangen van de Sovjet-Unie was weinig plek in Europa na de Koude Oorlog. 

Gorbatsjov was te druk bezig met het overeind houden van de Sovjet-Unie zelf, wat in december 1990 uiteindelijk mislukte en leidde tot het uiteenvallen van de grootmacht. De andere Europese leiders waren na de val van de Berlijnse Muur daarnaast dusdanig gedesoriënteerd in de zogeheten ‘acceleration of history’, dat zij er ook niet in slaagden duidelijk richting te geven aan een nieuw Europa.

 Wat politicologen destijds een slecht idee leek, gebeurde uiteindelijk toch. Er werd gekozen voor de “prefab solution”, zoals de historica Mary Sarotte dat noemt. Dit hield in dat de oude West-Europese veiligheidsstructuren, waarin de NAVO en de Europese Gemeenschap centraal stonden, ook het nieuwe Europa gingen vormgeven. In deze kant-en-klare structuren kon uiteindelijk wel ruimte in worden gebouwd voor de Oost- en Midden-Europese landen, maar voor Rusland was in dergelijke structuren, die zichzelf zozeer antithetisch beschouwden aan Rusland, geen ruimte.

‘NATO first’
Het nieuwe Europa werd dus uiteindelijk gebouwd op oude Westerse structuren, waardoor er van een gemeenschappelijk Europees huis weinig overbleef. De initiatieven om hieraan tegenwicht te bieden sneuvelden onder Amerikaanse druk. Zo dienden de Duitse en Nederlandse ministers van Buitenlandse Zaken, Klaus Kinkel en Peter Kooijmans, in 1994 een voorstel in bij de OVSE om tegenwicht te bieden aan de Amerikaanse hegemonie van de NAVO. Met als credo ‘OSCE first’ poogden ze deze organisatie, die heel Europa – inclusief Rusland en de voormalige Sovjetrepublieken – vertegenwoordigde, centraler te zetten in de Europese veiligheidsdynamiek.

De Nederlandse ambassadeur Johannes Landman benadrukte dat “the Russian Federation needs to be positively engaged” en dat “the Russian concerns about the development of the OSCE” serieus genomen moesten worden.] Vanwege de Amerikaanse vasthoudendheid aan ‘NATO first’ is dit voorstel echter niet eens op de onderhandelingstafel terechtgekomen. Volgens Wilhelm Höynck, de toenmalige secretaris-generaal van de OVSE, was dit dé gemiste kans voor Russische integratie in een Europees veiligheidssysteem.

Wederom was het de Amerikaanse regering die haar stempel drukte op de toekomst van Europa en de plaats van Rusland daarin

Tegelijkertijd bleef Rusland precies om diezelfde reden een groot voorstander van de OVSE; daarin maakte Rusland immers nog wél deel uit van Europa. De Russen benadrukten keer op keer dat ze een “versterkte OVSE als hoeksteen van hun buitenlandbeleid” zagen, zoals hun ambassadeur het in 1995 verwoordde. Ze hechtten dan ook een groot belang aan de ontwikkeling van een nieuw eenentwintigste-eeuws Europees veiligheidsmodel binnen de kaders van de OVSE.

Wederom was het de Amerikaanse regering die haar stempel drukte op de toekomst van Europa en de plaats van Rusland daarin. De plannen van de Amerikaanse president Bill Clinton om in 1996 de NAVO uit te breiden, bezegelden immers niet alleen het lot van de voormalige Warschaupactlanden die mochten toetreden, maar ook het lot van voormalig Warschaupactleider Rusland dat buitengesloten werd.

Daarnaast werd op deze manier ook de OVSE verder gemarginaliseerd. Volgens Clintons plannen zou de NAVO het merendeel van de Europese landen behelzen, behalve Rusland en de voormalige Sovjetrepublieken. De inclusiviteit van de OVSE was hierdoor niet langer een pre. Het verschil was nu immers niet langer met of zonder Oost-Europa, maar met of zonder Rusland. Onder het mom dat “a gray zone of insecurity must not reemerge in Europe” schoof Clinton het voormalige IJzeren Gordijn in feite verder op richting de Russische grens en Oekraïne.

Een asymmetrische verhouding
Het vermoeden dat de NAVO-expansie wel eens averechts zou kunnen werken, werd in de Verenigde Staten direct en met klem geuit. Honderd Amerikaanse staatsmannen schreven Clinton een brief waarin ze benadrukten dat dit een “policy error of historic proportions” was. De 93-jarige Amerikaanse diplomaat en historicus George Kennan, architect van de containmentstrategie in de Koude Oorlog, deed er nog een schepje bovenop. Hij beargumenteerde dat dit “the beginning of a new Cold War” was, aangezien de Russen zich terecht door deze stap bedreigd zouden voelen.

Daarnaast was de NAVO-expansie een enorme vertrouwensbreuk, aangezien Gorbatsjov had ingestemd met de eenwording van Duitsland binnen de NAVO op voorwaarde dat de NAVO niet verder oostwaarts uit zou breiden. Deze belofte wordt binnen NAVO-kringen dikwijls afgedaan als een mythe. Uit recent vrijgekomen archiefmateriaal blijkt echter dat dit weliswaar niet schriftelijk is vastgelegd – het Warschaupact bestond toen immers nog – maar dat meerdere West-Europese en Amerikaanse staatslieden dit in 1990 wel degelijk mondeling hebben toegezegd.

Opeens bevonden voormalige Sovjetrepublieken als Georgië en Oekraïne zich tussen de NAVO en Rusland 

Het feit dat in 1998 alle voormalige lidstaten van het Warschaupact behalve Rusland toetraden tot haar tegenhanger, de NAVO, is dan ook historisch zonder precedent. “The gray zone of insecurity” die Clinton had willen opheffen, werd hierdoor juist gecreëerd. Opeens bevonden voormalige Sovjetrepublieken als Georgië en Oekraïne zich tussen de NAVO en Rusland. De asymmetrische verhouding tussen Rusland en de rest van Europa werd daarmee in beton gegoten.

Het door de Russen felbegeerde ‘Handvest van Europese veiligheid’, dat in 1999 in de OVSE werd beklonken, was daardoor niet meer dan een lege huls. “The formation of a common and indivisible security space” binnen de kaders van de OVSE leek niet meer dan een papieren werkelijkheid nu het Europese continent merendeels tot de NAVO behoorde. Hoewel het NAVO-lidmaatschap de voormalige Warschaupactlidstaten ontegenzeggelijk voordelen bood, waren de bezwaren voor de betrekkingen met Rusland genegeerd. “Russia was left at the periphery of Europe”, zo stelt Sarotte. Volgens het recente boek van de Amerikaanse topdiplomaat William Hill was er zelfs “no place for Russia” in dit nieuwe Europa, met alle gevolgen van dien.

Aan de marges van Europa
Het is dan ook geen wonder dat Rusland in 2008 in Georgië en in 2014 in Oekraïne een grens trok. Hoewel geweld richting een soevereine buitenlandse mogendheid nooit gerechtvaardigd kan worden, is het om de huidige Europese veiligheidscrisis het hoofd te bieden van groot belang om de Russische grieven te begrijpen. Het land dat het einde van de Koude Oorlog als mogelijkheid zag om terug te keren naar Europa, eindigde aan de marges van een continent waarop er voor haar geen plaats leek te zijn.  

De belangen van de NAVO, de Europese Unie en Rusland zijn moeilijk te verenigen, en dat geldt al helemaal als de laatste zich volstrekt geëclipseerd voelt door de twee van origine West-Europese internationale organisaties. Ook binnen de OVSE kan Rusland nauwelijks meer opboksen tegen de EU-lidstaten, die tezamen een blok vormen dat meer dan de helft van de OVSE vertegenwoordigt.

‘A Cold Peace’
Het is te gemakkelijk om de ontstane situatie als een ‘nieuwe Koude Oorlog’ te bestempelen. Deels omdat de Koude Oorlog veel complexer was; de symmetrie tussen de twee machtsblokken die toen centraal stonden, schittert nu immers in afwezigheid. Zoals de Pools-Britse historicus Richard Sakwa beargumenteert, is de term ‘Cold Peace’ van Russische president Boris Jeltsins wellicht meer op zijn plaats. Op de Koude Oorlog volgde immers “an unstable geopolitical truce in which the fundamental problems of a post-conflict international order have not been resolved”.

 Voor de Koude Oorlog is simpelweg nooit een goed alternatief in de plaats gekomen

Het meest fundamentele probleem sinds het einde van de Koude Oorlog is niet meer de positie van Duitsland – dat is immers herenigd –, maar de positie van Rusland. Daarom wijst een recent OVSE-rapport over de toekomst van Europese veiligheid ook op een “unfinished post-Cold War settlement” in plaats van een nieuwe Koude Oorlog. Voor de Koude Oorlog is simpelweg nooit een goed alternatief in de plaats gekomen. Het gevolg daarvan was een onstabiele Europese veiligheidssituatie, die in 2014 escaleerde in Oekraïne. De Oekraïnecrisis is, als zodanig, niet een oorzaak maar een symptoom in de reeds sluimerende crisis van Europese veiligheid.

Zolang er geen duidelijke plaats voor Rusland is, kan de angel ook niet uit de Koude Oorlog worden gehaald. Zoals Gorbatsjov het benoemt, schuilt het probleem erin dat “Europe increasingly came to mean Western Europe, in effect denying Russia the status of a European nation. New barriers replaced the old: less obvious, perhaps, but entirely real”.

De gevolgen van die barrières kwamen in 2014 in Oekraïne aan de oppervlakte, met als ironisch gevolg een nóg geïsoleerder Rusland. Om de ‘post-Cold War settlement’ toch tot een goed einde te brengen, is het daarom nodig om terug te keren naar de situatie in Parijs in november 1990. Het is tijd voor een poging van alle OVSE-lidstaten, inclusief Rusland, om samen te gaan bouwen aan een nieuw Europa, dat nooit volledig tot wasdom is gekomen.