Europa of Atlantica: Oost west, thuis best?

Nederland wordt met Brexit en Trump uitgedaagd in zijn traditionele oriëntatie van het buitenlandbeleid: de gelijktijdige inzet op Europese en Atlantische samenwerking. De Clingendael Spectator analyseert deze dubbelstrategie en mogelijk ongemakkelijke spagaat in de serie Europa of Atlantica. In deel vijf hoogleraar internationale economische betrekkingen aan de Erasmus Universiteit Peter van Bergeijk over het economische gevaar uit het Westen. De Britse verwarring en de Amerikaanse lompheid zijn geen incidenten maar symptomen van onderliggende trends. De naoorlogse generaties economen zijn opgegroeid met het idee dat het Westen het beste brengt voor onze economie. Moet Nederland de hoop ondertussen op het Verre Oosten vestigen?

In de wereldeconomie is een wisseling van de wacht gaande: we zien de opkomst van China doorzetten en tegelijkertijd het afbrokkelen van de economische almacht van de Verenigde Staten. Het overhandigen van het estafettestokje van het economische wereldleiderschap is een pijnlijk proces en zeker niet uniek. De opkomst van het Britse Imperium beëindigde de periode waarin van Nederlandse hegemonie kon worden gesproken. De VS werden na de Tweede Wereldoorlog - overigens tegen de eigen zin - wereldleider, en nu maken we mee dat China in steeds meer statistieken de eerste plaats bereikt. Deze verschuivingen hebben allemaal een heel concrete weerslag op de Nederlandse handelsstatistieken, zoals wordt geïllustreerd in Figuur 1.1

Kosten en baten van wereldleiderschap
Voorafgaand en tijdens deze geo-economische verschuivingen traden en treden vergelijkbare processen op, die onder de oppervlakte worden gedreven door een verschuiving in de kosten en baten van het wereldleiderschap.2 Een onbetwistbare wereldleider heeft marktmacht en kan zich vele van de voordelen van de wereldorde toe-eigenen, en is daarmee ook in staat om het metterdaad handhaven van die wereldorde te financieren. Zodra die positie wordt aangetast door een nieuw opkomende grootmacht wordt de verdeling van de baten van de wereldorde echter steeds minder gunstig voor de wereldleider en wordt bovendien zichtbaar dat de verdeling van de lasten niet proportioneel is.

Modelberekeningen van allerlei varianten van handelsverstoringen en -oorlogen laten telkens weer zien dat de Verenigde Staten weliswaar ook zelf schade oploopt, maar dat de schade voor China veel ernstiger is

Het optreden van de Verenigde Staten wordt ontegenzeggelijk door sentimenten gevoed (en voedt die sentimenten tegelijkertijd), maar is zeker ook rationeel te duiden. Modelberekeningen van allerlei varianten van handelsverstoringen en -oorlogen laten telkens weer zien dat de Verenigde Staten weliswaar ook zelf schade oploopt, maar dat de schade voor China veel ernstiger is.3 De Verenigde Staten op de eerste plaats krijgen, kan op twee manieren: zelf harder je best doen of de ander hard(er) treffen. In de huidige context is de uitkomst van de tweede optie op korte termijn zekerder dan de eerste optie. Economen kunnen daarom niet anders dan concluderen dat deze vorm van neo-mercantilisme voor de Verenigde Staten in politieke zin tamelijk efficiënt lijkt te zijn. Belangrijk is de empirische bevinding dat fenomenen ‘Make America Great Again’ en Brexit eerder als symptomen dan als oorzaken moeten worden aangemerkt: al ver voor de desbetreffende volksraadplegingen was er namelijk sprake van een significante breuk in de mondialisering van toonaangevende democratisch georiënteerde economieën.4 Er is geen reden om hier in de nabije toekomst een verandering van koers te verwachten.

Ongekende onzekerheid
De toenemende onzekerheid over de handelspolitiek leidt tot anticiperende aanpassingen van de handelsstromen. In Figuur 1 zien we in 2016 bijvoorbeeld al een trendbreuk optreden voor het Verenigde Koninkrijk, omdat bedrijven en burgers zich beginnen te heroriënteren. Die onzekerheid is bovendien geassocieerd met reputatieschade en dat heeft een invloed op de lange termijn: de reputatie een betrouwbare handelspartner te zijn gaat te paard, maar komt te voet.5 Anders gezegd: de heroriëntatie van de wereldeconomie van West naar Oost die door de opkomst van China sowieso al optreedt, wordt versterkt en versneld door de handelsonzekerheid die Trump en Brexit injecteren in handels- en investeringsbeslissingen. Dit proces vindt ook op mondiaal niveau zijn weerslag, zoals in Figuur 2 wordt geïllustreerd, maar krijgt voor Nederland een extra accent door onze traditioneel intensieve economische banden met de Angelsaksische landen.

Aldus is het economische krachtenveld in een notendop als volgt te duiden: de economische en politieke betrekkingen met de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk staan onder druk, omdat beide landen zich terugtrekken uit voor Nederland essentiële arrangementen, c.q. deze indringend ter discussie stellen. De onvermijdelijke status van China als economische grootmacht en de verheugende steun van China tegen protectionisme zijn extra redenen om goed na te denken over de (in)richting van het internationale handels- en investeringenverkeer van ons land. Hierbij hebben bedrijven en consumenten een sleutelrol – de overheid kan slechts kaders stellen en faciliteren.6 Wat betekent dit voor de trans-Atlantische verhoudingen?

Heroriëntering?
In het Nederlandse publieke debat zijn er voor- en tegenstanders van een heroriëntering op China. De tegenstanders van sterkere banden met (en dus logischerwijs grotere afhankelijkheid van) China wijzen op het ongelijke speelveld van het staatskapitalisme, de aantasting van intellectueel eigendom, de politieke doeleinden die met regionale samenwerking en ontwikkelingshulp worden nagestreefd, het gebrek aan respect voor mensenrechten en de financieel-economische onevenwichtigheden.7 Het is natuurlijk terecht zulke elementen in de beleidsanalyse mee te nemen, maar dat moet dan wel aan beide kanten van de vergelijking gebeuren. Voorstanders van intensieve trans-Atlantische economische betrekkingen moeten zich realiseren dat het beleid van zowel het Verenigd Koninkrijk als de Verenigde Staten in de actuele context gericht is op het creëren van een ongelijk speelveld. Het Verenigd Koninkrijk kiest ervoor het Europese speelveld te verlaten en het economische beleid van President Trump is simpelweg economische machtspolitiek pur sang.

Zoals eerder gezegd zijn deze beleidswendingen geen oorzaken maar symptomen. Naast de verschuivende kosten en baten van het wereldleiderschap die voor de Verenigde Staten relevant zijn, speelt hier ook voor beide landen het onvermogen of de onwil om de verliezers van open handelsbetrekkingen te compenseren. In het Angelsaksische model worden toenemende inkomensverschillen voor lief genomen en wordt te weinig aandacht besteed aan de verliezers. Ook om die reden is de onbetrouwbaarheid en onberekenbaarheid van de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk een structurele breuk. Ter zake het financieel-economische beleid moet worden vastgesteld dat de bron van de laatste grote crisis in de Verenigde Staten lag, maar ook dat rationeel beleid in het Verenigd Koninkrijk ver te zoeken is. Sommigen menen dat het slechts om een tijdelijk fenomeen gaat en dat de lucht uiteindelijk zal opklaren na de feitelijke Brexit en de niet-herverkiezing van President Trump. Men kan daar natuurlijk op hopen, maar niet vertrouwen.

Wat dan wel?
Hoe men het ook wendt of keert, de belangrijkste bouwsteen van de Nederlandse strategie bestaat uit verdere versterking van de Europese samenwerking en besluitvorming. Anders dan in het verleden, kan niet meer worden gerekend op het multilaterale handels- en investeringssysteem als verdedigingslinie tegen machtsgebruik door wereldmachten. Of dit nu China is of de Verenigde Staten zijn, doet voor dit inzicht weinig ter zake: Nederland is te klein en moet dus onderdeel uitmaken van de Europese Unie. Anders zal ons land in ieder handelsconflict het onderspit delven.

Met het vertrek van de Britten verschuift de Unie ontegenzeggelijk in een andere richting dan sommigen mogelijk zouden wensen. Echter, de coherentie en slagkracht van de Europese Unie nemen stellig toe door de Brexit: het leidt tot een homogenere Unie en demonstreert bovendien de onderhandelingskracht en eensgezindheid van de lidstaten op een belangrijk dossier. Ook mag men verwachten dat van de zichtbare kosten van het verbreken van de Uniebanden een heilzame werking uitgaat in de lidstaten, juist ook omdat het laat zien uit wat voor gebakken lucht de retoriek van het populisme bestaat. De consequenties van de Brexit zullen aantonen dat een verdere verdieping van de Europese Unie noodzakelijk is, en bieden tevens de legitimiteit om vergaande institutionele stappen te kunnen zetten.8

Een heroriëntering in de economische buitenlandse betrekkingen is onvermijdelijk

Het is een illusie dat – zelfs een versterkt – Europa de status quo kan handhaven: er zullen aanpassingen nodig zijn en daarbij zijn compromissen met China onvermijdelijk. Dat betekent dat we beter na moeten denken over wat we wel en niet acceptabel vinden: moet China eerst een open markteconomie naar westers model worden met overeenkomstige opvattingen over bijvoorbeeld ontwikkelingssamenwerking of mensenrechten? Het is misschien mogelijk op korte termijn een scherpere koers te varen en de eigen normen en waarden voorop te stellen, maar dat zal op de lange termijn contraproductief zijn. Het is belangrijk te investeren in goede en werkbare relaties met China, ook omdat collectieve (dat wil zeggen multilaterale) lange-termijnbesluitvorming een noodzakelijke voorwaarde is voor het oplossen van grote mondiale problemen, zoals de opwarming van de aarde. Hoe men het ook wendt of keert: de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk trekken zich doelbewust terug uit supranationale arrangementen. Die keuze beperkt de opties van Europa.

Tot slot
Een heroriëntering in de economische buitenlandse betrekkingen is onvermijdelijk. De handelspolitieke keuzes van het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten vertalen zich automatisch in een afnemend belang voor onze economie, omdat de toenemende onzekerheid en transactiekosten deze landen minder aantrekkelijk maken als leverancier, afzetmarkt en vestigingsplaats. De opkomst van China is vanuit historisch perspectief een terugkeer naar de status quo ante en lijkt daarmee onstuitbaar, tenzij de interne Chinese dynamiek roet in het eten zou gooien. Vanuit de Europese invalshoek moet men wat dit betreft streven naar het bereikbare.

Het serieus nemen van China als partner biedt meer zicht op stabiliteit en op rationaliteit op de langere termijn dan onze oriëntatie op de Angelsaksische wereld, maar bergt evengoed risico’s als we het Europese huis niet op orde hebben. Nederland moet mogelijk net als zijn Europese partners af van de gelijktijdige inzet op Europese en Atlantische samenwerking, en opschuiven naar de gelijktijdige inzet op Europese en Aziatische samenwerking. Maar zonder één constante kunnen we niet: inzetten op versterkte Europese samenwerking.

• 1Zie voor meer details ook: P. van Bergeijk, ‘De opmerkelijke veerkracht van een open economie’, MeJudice, 25 februari 2019.
• 2P.A.G. van Bergeijk, Deglobalization 2.0: Trade and openness during the Great Depression and the Great Recession, Edward Elgar Cheltenham 2019.
• 3Bij voorbeeld: Bollen, J. en H. Rojas-Romagosa, 2018, ‘Trade wars: Economic impacts of US tariff increases and retaliations. An international perspective’, CPB
• 4P.A.G. van Bergeijk, On the brink of deglobalization … again, Cambridge Journal of Regions, Economy and Society jaargang 11, blz. 59–72. Ook de steun voor het multilaterale wereldhandelssysteem van China komt niet uit de lucht vallen.
• 5P.A.G. van Bergeijk, Economic Diplomacy and the Geography of International Trade, Edward Elgar, Cheltenham 2009.
• 6P.A.G. van Bergeijk en S.J.V. Moons (red.), Research Handbook on Economic Diplomacy: Bilateral Relations in a Context of Geopolitical Change Edward Elgar, Cheltenham, 2018.
• 7Bijvoorbeeld: B. Burger, China’s rol in wereldeconomie vraagt om kritisch oordeel, ESB 9 augustus 201b, blz. 379 381
• 8P.A.G. van Bergeijk, Wat een kansen!, ESB, 9 juni 2016, blz. 413