Op weg naar een volwassen Europees Parlement?

Europese verkiezingen gaan, zoals alle verkiezingen, over beleidskeuzes, over vertrouwen in partijen en leiders en over verhoudingen (links-rechts en het gewicht van de ‘populisten’). Bezien vanuit een langetermijnperspectief gaan deze verkiezingen echter mede over de ontwikkeling van het Europees Parlement zelf. De politieke agenda van de Europese Raad en andere verdiepingsplannen zijn door het EP omarmd. Met onderwerpen variërend van verdieping van de eurozone en Europese belastingen, tot snellere besluitvorming op het buitenlandbeleid beïnvloeden de EP-verkiezingen ook dit keer de macht van het parlement. Het is daarom belangrijk om achter de directe beleidsdiscussies te kijken naar de verschuivende interinstitutionele machtsverhoudingen. Hoe heeft de macht van het Europees Parlement zich ontwikkeld? Zal de groei van de macht blijven toenemen of valt er weinig terrein meer te winnen?

Eén van de saillante verhalen over Europese integratie gaat over de ontwikkeling van het EP van marginaal orgaan tot medewetgever. Zijn huidige positie lag geenszins voor de hand. De lidstaten, het Raadssecretariaat en van tijd tot tijd ook de Europese Commissie1 , zijn van nature weinig bereid gebleken het EP macht te gunnen en waren beducht voor institutional creep. In zijn boek Six battles that shaped Europe’s Parliament (2008) schetst de voormalige Secretaris-Generaal van het EP, Sir Julian Priestley, de ontwikkeling van het EP tot het parlement van Europa. Hij toont hoe het EP “by sheer bloody-mindedness” de institutionele verhoudingen zijn kant op heeft getrokken.2

De stelling die kan worden afgeleid uit Priestley’s boek is dat het EP uiteindelijk zelden een slag verliest. De verkiezing van de Spitzenkandidaat Jean-Claude Juncker in 2014 lijkt deze stelling te bevestigen. Voortbordurend op Six Battles schetst deze bijdrage de ontwikkeling van de macht van het EP. Omdat het boek van voor de eurocrisis is sluit ik af met de vraag of de groeiende macht van het EP zal doorzetten. Zal het EP inzetten op de laatste grote bouwstenen van integratie, zoals Europese belastingen en buitenlandbeleid, of is de EU inmiddels een andere –behoudender- fase ingegaan en schreef Priestley in de schaduw van voormalig Commissievoorzitter Jacques Delors’ succesvolle technische interne marktwetgeving?

Let the games begin: naam en budget
Hoe wordt een instelling een Europese instelling? Via gevechten over beleid, procedures en symbolen zoals de naam. De naam ‘Europees Parlement’ bestond niet toen de EEG werd opgericht in 1958. De Common Assembly van de Gemeenschap voor Kolen en Staal werd de ‘Parliamentary Assembly’ waarin afgevaardigden van de nationale parlementen samenkwamen. Tegen de zin van minder ambitieuze Europeanen noemden leden van de Assembly zich al spoedig het Europees Parlement, en Europarlementariërs. De volharding werd beloond in de Europese Eenheidsakte van 1986 met de formele erkenning van de naam. De eerste decennia stelde het EP weinig voor en werd het omschreven als tandeloos, een ‘talking shop’ en een Mickey Mouse parlement. Parlementariërs zaten aanvankelijk niet gegroepeerd als politieke families.

De naam ‘Europees Parlement’ bestond niet toen de EEG werd opgericht in 1958

Opvallend in de ontwikkeling van het Parlement is dat de reikwijdte van eerdere beslissingen pas later blijkt. Het eerste grote gevecht ging over het budgetrecht en volgde na de eerste EP-verkiezingen in 1979.3 Min of meer toevallig ontstond direct na het aantreden van de eerste lichting voltijds Europarlementariërs ook het eerste grote gevecht. De verkiezingen van 1979 leverden jonge politici die hun (Europese) carrière wilden maken en uit oud-politici die hun gewicht al hadden bewezen.

Echter, Europese onervarenheid speelde ook een rol. Welhaast onvermijdelijk ging het eerste gevecht over landbouw en landbouwuitgaven. De Commissie, gewend aan langdurige samenwerking met de lidstaten, had een budgetvoorstel geformuleerd waardoor landbouwuitgaven zouden stijgen. Omdat dit vooral gunstig was voor boeren in rijke landen stuitte het op weerstand in het EP dat verschuiving naar regionaal beleid voorstond.

In dit mijnenveld van geld, Franse belangen en machtsverhoudingen speelde de jonge, flamboyante Nederlander Piet Dankert een hoofdrol, mede door een onbedoelde neiging zaken op de spits te drijven (een “‘alpha omega’ politician… too ready to wound”4 ). De Commissie had de weerstand in het EP onderschat en de Raad stond niet te wachten op machtsdeling. De nieuwe Europarlementariërs volgden evident niet de nationale lijn, maar hun politieke kleuren in het EP. De verwerping van de budgetsvoorstellen van Commissie en Raad was daarmee tevens een onafhankelijksheidsverklaring.5 Uiteindelijk is natuurlijk een compromis gevonden. Het EP kreeg een stevigere rol in budgetonderhandelingen, landbouwhervormingen werden in gang gezet, en het VK ging zijn korting – de latere ‘rebate’ - opeisen. Het EP had vooral zijn nuisance factor bewezen en moest serieus genomen worden.

Being there
Deze gevechten betekenen niet dat het EP een onbeschaamde lastpak is geweest. Het EP is doorgaans constructief en gericht op compromissen. De instellingen, inclusief het EP, hebben geleerd uit o.a. de aanvaringen onder Dankert dat constructieve omgangsvormen essentieel zijn in de politieke besluitvormingsprocessen. De tactische opstelling van het EP is goed te zien bij een van de meer symbolische gevechten: ‘being there’. Invloed op de begroting en andere zaken is niet genoeg; het EP moest ook gezien worden en aan de belangrijke overlegtafels zitten. Rond 1980 stond het EP amper op de radar bij lidstaten en ministers verschenen zelden in het EP.

Tegenwoordig is het EP een forum waar Raadsvoorzitters, de President van de ECB, Europese en buitenlandse regeringsleiders, en bekende wereldburgers, graag hun verhaal komen vertellen – of hun opwachting maken als het EP hen uitnodigt, zoals bijvoorbeeld Facebook-CEO Mark Zuckerberg. Voorzitterschappen leerden het belang van goede contacten met het EP voor hun eigen succes. Staatslieden, zoals Tony Blair en François Mitterrand, ontdekten dat het EP een uitstekend platvorm is voor visionaire voordrachten en zetten daarmee de trend voor latere optredens van o.a. Merkel, Macron en Rutte.

Een speciale plek in dit gevecht neemt de deelname aan vergaderingen van de Europese Raad in. De voormalige Franse president Valéry Giscard d’Estaing was in de jaren 70 begonnen met regelmatige bijeenkomsten van regeringsleiders. Met hulp van de federaal ingestelde Belgen mocht de President van het EP, de Brit Henry Plumb, in 1987 informeel aanschuiven bij de Europese Raad voordat de vergadering begon. Thatcher, niet gecharmeerd van groeiende invloed van het EP, merkte droogjes op: ‘Well Henry, what on earth are you doing here?’ Het precedent voor de volgende EU-voorzitterschappen was geschapen. Plumb, bewust van de gevoeligheden, putte zich uit om zijn teneinde politieke leiders niet tegen de haren in te strijken. Soms heeft niets zeggen meer invloed dan een visionair verhaal. Per toeval kon een latere EP-president zelfs het precedent scheppen door mee te gaan in de traditie van de familiefoto van de regeringsleiders. De plek aan tafel was daarmee zichtbaar in de media.

Informele deelname aan Europese Raden groeide door de intergouvernementele conferenties die volgden om de Verdragsherzieningen van Nice (2001) en Amsterdam (1996) voor te bereiden. Omdat het intergouvernementele conferenties betrof, was het EP ‘slechts’ observer. Het EP verwierf snel een belangrijke plek dankzij excellente kennis en zwaargewichten, en was vervolgens formeel onderdeel van de Europese Conventie die de Europese Grondwet voorbereidde, ondanks dat nationale parlementen zich door het EP overvleugeld voelden.

Procedures
De veranderde besluitvormingsprocedures hebben het EP veel macht gegeven6 . Bij de oudere raadgevingsprocedure had het EP de ruimte om onderhandelingen op te schorten zodat Commissie en lidstaten wel rekening moesten houden met het EP. Het Verdrag van Maastricht bracht Raad en EP op gelijke voet dankzij de instelling van de codecisieprocedure. De bijbehorende status moest echter nog bedongen worden. De eerste grote gevechten met codecisie betroffen de overnamerichtlijn en de dienstenrichtlijn. Deze onderwerpen lagen dermate gevoelig dat het EP de nieuwe mogelijkheid om tegen te stemmen gebruikte.

Bij deze dossiers speelden tal van klassieke tegenstellingen. Duitsland vreesde het openbreken van haar dienstenmarkt, de Fransen bevochten het liberale Europaproject en de Poolse loodgieters, en in het VK gruwelde de behoudende klasse van het feit dat waterbedrijven waren overgenomen door nota bene Fransen. De diensten- en overnamerichtlijnen waren essentiële onderdelen van het interne marktproject, maar cultuurverschillen en soevereiniteit botsten met liberalisering. Het EP was meer sociaal ingesteld dan Commissie en Raad en eiste aanpassingen.

Dit leverde een jarenlang gevecht waarin ook persoonlijke relaties meespeelden: Frits Bolkestein (weer een Nederlander) die met zijn “koppige” karakter7 efficiënte besluitvorming belemmerde. Deze gevechten vonden deels plaats in 2005 tijdens het precaire Franse referendum over het Constitutionele Verdrag en het is niet onwaarschijnlijk dat de ruzie over de dienstenrichtlijn (de ‘Frankenstein-richtlijn’) heeft bijgedragen aan het Franse ‘nee’. Na deze dossiers heeft het EP zelden voorstellen afgewezen. Het was ook niet nodig. De Commissie en de ministers hadden door dat het EP in elke fase met respect behandeld moet worden.

This time it is different: het gevecht om benoemingen en controle
Een essentiële taak van een parlement is het aanstellen en controleren van de regering. De leus van de Europese verkiezingen van 2014 was daarom: This time it is different. Een vage zin uit het Verdrag van Lissabon dat de lidstaten rekening moeten houden met de uitkomst van de verkiezingen inspireerde de strategen in het EP om te komen met zogenaamde Spitzenkandidaten. Deze meesterzet was het (tijdelijke?) sluitstuk van de zoektocht naar inspraak bij de bemensing van de Commissie. Vanaf het begin had het EP de mogelijkheid om de Commissie naar huis te sturen (de negatieve, nucleaire, optie), maar het had geen invloed op benoemingen. EU-gezinde landen als Duitsland en Italië hadden daar wel oren naar, maar andere lidstaten wilden hun zeggenschap bewaken. Als compromis kreeg het EP in 1983 (de Top in Stuttgart) het recht om geconsulteerd te worden. In het Verdrag van Maastricht (1992) werd dit recht geformaliseerd hetgeen het EP vervolgens interpreteerde als een kans om kandidaat-Commissarissen afzonderlijk te ondervragen.

De door het EP bedachte hearings leidden direct tot machtsvertoon. Na de sterke Delors wilde de lidstaten rust en in plaats van de federalistische Belg Dehaene opteerden de regeringsleiders voor de voorzichtige Luxemburger Santer. Het EP was zeer kritisch en eiste van Santer bij zijn aanstelling de toezegging dat hij zou aftreden als het EP dat vroeg. Santer kon niet anders dan toestemmen en daarmee had het EP veto-macht over de Commissiepresident afgedwongen. Vervolgens startte het EP openbaren hoorzittingen waarin de individuele kandidaten werden getoetst. Lidstaten waren zodoende niet meer vrij om onderling de samenstelling van de Commissie te regelen. Buiten het Verdrag om had het EP zijn positie versterkt.

Het Europese integratietraject zou wel eens op een kruispunt kunnen staan

De noordelijke kandidaten hadden duidelijk moeite met de hearings omdat er zonder officiële commissie ook geen beleidslijnen bekend waren en waren. Bijvoorbeeld de Fin Olli Rehn, niet gewend om met de nodige bombast niets te zeggen. Vervolgens moest Santer vechten voor steun van het EP door een beleidsplan te presenteren. Het EP had de smaak te pakken en paste vervolgens de hearings ook toe op andere topbenoemingen, zoals van de president van de ECB, de ombudsman, etc. De benoemingsprocedure bleek voor Santer, en later voor Barroso, tijdrovend. Het EP had met inspraak bij de benoemingen een volgende stap gezet richting een volwaardig parlement. Vier jaar na zijn aanstelling zou het EP de nieuwe macht gebruiken om de Commissie Santer naar huis te sturen.

Hoe verder?
Het EP is van ver gekomen. Achter de schermen is nog stevig geklaag over het EP te horen maar in de dagelijkse omgang zijn de relaties in Brussel hoffelijk: Raad, Commissie en Parlement zijn van elkaar afhankelijk. Een gevecht dat (nog) niet serieus is opgepakt betreft de ‘zetel’ van het EP. Dit onderstreept een element in de opstelling van het EP: pick your battle. Met tact, geduld, inhoudelijke en procedurele kennis, timing en veel goede contacten in de lidstaten kunnen geitenpaadjes in het Verdrag leiden tot nieuwe mogelijkheden. Uiteraard zijn de samenwerking tussen de grote fracties van Christendemocraten en arbeiderspartijen, en de steun van de Frans-Duitse as, onontbeerlijk geweest.

De geschiedenis leert dat het EP zijn weg kan vinden. Echter, het Europese integratietraject zou wel eens op een kruispunt kunnen staan. Aan de ene kant zien we aanzetten tot verdieping van Europese integratie die het EP eindelijk tot volwaardig parlement kunnen maken met formeel zeggenschap over het EU-buitenlandbeleid en, het meest belangrijk, een EU-budget met ‘eigen middelen’. Bij no taxation without representation hoort voor het EP ook no representation without taxation. Het eigen EU-budget maakt het EP onafhankelijk van de lidstaten en geeft het ruimte om Europese daadkracht te tonen op vlakken zoals grensbewaking, sociale zekerheid en versteviging van de eurozone. Het EP heeft in dit opzicht nog veel te winnen. Trots op de politisering van de Commissievoorzitter benadrukte de genoemde Priestley aan het eind van zijn leven het belang van Europese kieslijsten en van een veel groter campagnebudget. Hoe groter immers de legitimiteit, uitgedrukt in opkomst en EU-breed mandaat, hoe meer gezag in het streven naar volwassenheid.

De inventiviteit en het doorzettingsvermogen van het EP mogen niet onderschat worden

Het is onzeker of het EP daadwerkelijk nog veel terrein zal winnen. De Duitse steun voor de huidige Franse plannen is lauwtjes. Typerend voor de laatste jaren is dat nieuwe taken ook niet binnen traditionele kaders (onder de Commissie) zijn belegd. Dit zet het EP op afstand. Bankencontrole is aan de ECB gegeven en het EMU-instrumentarium krijgt vorm in het ESM. Priestley klom omhoog in het EP tijdens de gloriejaren van Delors en de interne markt. De eurocrisis heeft het (nationale) sociaaleconomische beleid op de agenda gezet en vragen opgeroepen over de rol en vormgeving van EU-beleid. Net als bij zaken zoals Europese veiligheid spelen nationale gevoeligheden de boventoon en is bereidheid tot verdergaande integratie beperkt.

Tegelijkertijd leert de geschiedenis dat de inventiviteit en het doorzettingsvermogen van het EP niet onderschat mogen worden. De zoektocht naar kansen en geitenpaadjes gaat, zoals in gesprekken in Brussel regelmatig blijkt, bijvoorbeeld door via een beperkte maar populaire plasticbelasting de deur naar Europese belastingen op een kier te zetten. De EP-verkiezingen gaan daarmee over veel meer dan geïsoleerde beleidskeuzes. Meer dan in de nationale context gaan Europese verkiezingen om institutionele macht.

• 1 “It was a widespread view in the Commission’s services that Parliament was a self-regarding creature, with a an inflated sense of its own power” (p.145).
• 2Priestley schetst zes constituerende gevechten: zeggenschap over het EU-budget, aanwezigheid tijdens de Europese Raad, controle op de benoeming van EU Commissarissen, hervormingen van de Statuten van het EP, meer invloed op de wetgevingsprocedures, en de verantwoording van de Commissie aan het EP (de val van de Commissie Santer in 1999). In werkelijkheid waren er natuurlijk meer gevechten.
• 3Al in 1970 had het EP een rol in besluiten over het EU-budget en in 1975 kreeg het het recht om het budget af te keuren.
• 4 Priestley p.21.
• 5Priestley p.19.
• 6Uiteraard is er ook veel geduw en getrek geweest rond comitologie. Met co-decisie had het EP een gelijkwaardige positie met de lidstaten maar bij de gedetailleerde uitvoeringsbesluiten heeft het EP altijd hard moeten vechten voor inspraak.
• 7Priestley p. 131-132.