Een weerbaarder Nederland door nationale defensiecursussen

Voor het thema weerbaarheid is inmiddels veel aandacht in Nederland. Politieke partijen pleiten voor een weerbare samenleving, overheden oriënteren op maatregelen en onder experts is het thema veelgenoemd. Hoe kan onze samenleving weerbaar worden, en wat betekent dit eigenlijk precies?  Maar met alleen aandacht verandert er nog weinig. Het ontbreekt in Nederland nog teveel aan concrete maatregelen, stellen Daan Sanders en Annelies van Vark.

Het kan niemand zijn ontgaan: de militaire en hybride dreiging voor Nederland neemt toe, met name vanuit Rusland. Tegelijkertijd worden we in toenemende mate geconfronteerd met de gevolgen van klimaatverandering. Niet voor niets bestempelde de voormalig Finse president Sauli Niinistö deze dreigingen als de meest urgente voor de Europese Unie om weerbaar tegen te worden. 

Er zijn in Nederland weliswaar al wat stappen in de goede richting gezet, maar er valt nog veel te verbeteren en leren. Zo ging in 2023 de leergang Leiderschap in Nationale Veiligheid (LNV) van start, gebaseerd op de Finse National Defence Courses. De opzet van de Nederlandse cursus is echter beperkter, minder breed en mist de stevige institutionele verankering die het Finse model zo succesvol maakt. 

Hoe kunnen we de Nederlandse leergang laten uitgroeien tot een effectiever middel om onze weerbaarheid te versterken? Finland laat immers zien hoe krachtig nationale defensiecursussen kunnen zijn, en opmerkelijk genoeg beschikte Nederland tijdens de Koude Oorlog al over een vergelijkbaar instrument. Dit artikel gaat in op de lessen die we uit deze ervaringen kunnen trekken.

Finland: gouden standaard van weerbaarheid
Finland staat bekend als gouden standaard waar het gaat om weerbaarheid. Het land ontwikkelde een ‘total defence’-model naar aanleiding van de Winteroorlog met de Sovjet-Unie in 1939-1940. Om hun onafhankelijkheid te behouden, moesten de Finnen destijds hun gehele samenleving mobiliseren. Dit model – inmiddels omgedoopt tot het ‘comprehensive security’-model  – gaat er dan ook van uit dat niet alleen de krijgsmacht of overheid maar ook het bedrijfsleven, maatschappelijke organisaties en individuele burgers een rol spelen in het waarborgen van nationale veiligheid. Volgens de recent herziene Security Strategy for Society van de Finse overheid spelen al deze actoren een rol bij het beschermen van de zeven vitale functies van de samenleving. 

De Finnen geloven zeer in de kracht van netwerken om bureaucratische silo’s te doorbreken. Om die reden startten ze in de jaren ’50 met zogeheten National Defence Courses, een vierweekse cursus die (nog altijd) een aantal keer per jaar wordt gegeven aan sleutelfiguren uit de samenleving: hoge ambtenaren, CEO’s, directeuren van maatschappelijke organisaties, parlementariërs, journalisten, et cetera.  Tijdens de cursus – verzorgd door de Finse krijgsmacht – worden de deelnemers bijgepraat over nationale veiligheidsvraagstukken, krijgen ze inzicht in het veld en oefenen ze verschillende rollen tijdens rampen en crises via wargaming.

Geïnspireerd door de Finse aanpak startten vier Nederlandse opleidingsinstituten met een pilot masterclass Nationale Veiligheid

De cursus is zeer populair en draagt bij aan onderlinge cohesie en netwerkvorming tussen de deelnemers.  Na afloop treden ze toe tot een alumninetwerk, met als doel dat zij elkaar tijdens een grote ramp, crisis of zelfs oorlog ook snel weten te vinden. Verkorte varianten van de cursus worden ook regionaal en lokaal aangeboden, zodat ook daar de belangrijkste spelers elkaar weten te vinden.

Zweden startte in de jaren ’50 overigens ook met deze cursussen.  Na het einde van de Koude Oorlog zijn de cursussen daar afgeschaald, maar inmiddels worden ze weer georganiseerd.

De Nederlandse leergang
Geïnspireerd door de Finse aanpak startten vier Nederlandse opleidingsinstituten – de Nederlandse Defensie Academie, het Nederlands Instituut voor Publieke Veiligheid, de Politieacademie en de NCTV Academie – in 2023 met een pilot masterclass Nationale Veiligheid. Deze groeide uit tot de leergang Leiderschap in Nationale Veiligheid (LNV), bedoeld voor publiek-private deelnemers op directieniveau. De leergang, bestaande uit drie blokken van drie dagen, heeft een thematische opzet en richt zich steeds op een ander veiligheidsthema, zoals geopolitieke dreiging of criminele ondermijning.

Hoewel de lancering van de LNV een stap in de goede richting is, verschilt de opzet nog van de Finse versie. Zo gaat het om een korter traject (drie keer drie dagen versus vier weken fulltime) en worden de cursussen niet op regionaal en lokaal niveau aangeboden, waar dit in Finland wel gebeurt. Bovendien omvat de cursus in Finland het totale palet aan dreigingen voor de nationale veiligheid, maar de focus ligt nadrukkelijk op militaire en hybride dreiging. De organisatie is om die reden in Finland dan ook nog steeds bij de krijgsmacht belegd.

Nederland beschikte in de Koude Oorlog al over een vergelijkbaar instrument

De Tweede Kamer vroeg in juni 2024 om opschaling van de leergang.  Ook de Adviesraad Internationale Vraagstukken adviseert “een verdere uitrol en institutionalisering van deze leergang tot een volwaardig breed-maatschappelijke cursus, met aandacht voor hybride dreigingen en buitenlandse invloed en inmenging”.  In de bijlage bij de Kamerbrief ‘Weerbaarheid tegen militaire en hybride dreigingen’ staat dat hier naar gekeken zal worden.  Op moment van schrijven is de vervolgbrief – de zogenoemde ‘hoe-brief’ – nog niet verschenen en de stand van zaken nog onduidelijk.

Echo’s uit de Koude Oorlog
Helemaal nieuw voor Nederland zijn de Finse aanpak en de daarop gebaseerde LNV echter niet. Nederland beschikte in de Koude Oorlog immers al over een vergelijkbare cursus.

In 1951 werd per beschikking van de toenmalige minister van Oorlog het Defensie Studie Centrum (DSC) opgericht. De belangrijkste initiatiefnemer was landmachtofficier Michael Calmeyer, die na de Tweede Wereldoorlog een prominente positie bekleedde binnen de staf van de Landmacht en het ministerie van Defensie. Geïnspireerd door buitenlandse defensie-instituten, zoals het Britse Imperial Defence College, wilde hij een vergelijkbaar studiecentrum voor defensievraagstukken in Den Haag. 

Calmeyer had hier twee redenen voor, die ook vandaag de dag tot nadenken stemmen. Allereerst vond hij dat Nederland lessen moest trekken uit de ervaringen en trauma’s van de Tweede Wereldoorlog. In de aanloop naar de Meidagen van 1940 – waarin hij zelf vocht – kwam de samenwerking tussen de Nederlandse krijgsmacht en vitale nationale sectoren te laat op gang, met een slecht toegeruste krijgsmacht en beperkte maatschappelijke weerbaarheid als gevolg.

Ten tweede meenden Calmeyer en andere sleutelfiguren binnen Defensie in de vroege Koude Oorlog dat het Nederlandse volk – met name politieke en maatschappelijke elites – onvoldoende besefte wat er nodig was om een oorlog tussen de NAVO en het communistische blok te voorkomen, of om zo’n conflict te winnen en overleven. Calmeyer waarschuwde dat, meer dan ooit tevoren, “de oorlog en dus ook de defensievoorbereidingen een ‘totaal’ karakter dragen. Het gehele volk is hierbij geestelijk, economisch, financieel en persoonlijk betrokken en alle takken van overheidsbemoeienis hebben daarbij een taak.”  

Om deze boodschap kracht bij te zetten en de ‘totale’ nationale verdedigingsvoorbereiding te bevorderen, organiseerde het DSC cursussen voor topambtenaren, politici, industrieleiders, bestuurders van maatschappelijke organisaties en andere invloedrijke professionals. De deelnemers kregen lezingen van militairen, deskundigen en wetenschappers over thema’s als ideologie, wetgeving en oorlogsvoering en brachten werkbezoeken aan onder andere industriële bedrijven en NAVO-hoofdkwartieren.

Elke cursuslichting werkte daarnaast aan verdiepingsopdrachten: studies over urgente veiligheidsonderwerpen, zoals een mogelijke Nederlandse bijdrage aan de Europese Defensiegemeenschap (een nooit gerealiseerd plan voor een ‘Europees leger’), wettelijke regelingen voor het inschakelen van het bedrijfsleven in oorlogstijd of maatregelen voor de zogeheten ‘mobilisatie burgerverdediging’.  Deze opdracht bood niet alleen inhoudelijke verdieping, maar stimuleerde ook intersectorale samenwerking en kennisopbouw.

De cursussen duurden in eerste instantie vier maanden, maar dat bleek te lang. Al snel werd het aanbod gevarieerder: één intensieve week voor de “werkelijke topfiguren”, langere verdiepingscursussen voor de managementlaag daaronder, en daarnaast losse lezingen, werkbezoeken en herhalingsbijeenkomsten. Het DSC beschikte daarbij over een vaste staf en stond onder leiding van prominente (oud-)militairen. De strategische aansturing lag bij een curatorium van ambtelijke zwaargewichten, waaronder de voorzitter van het Comité Verenigde Chefs van Staven, de drie Chefs van de krijgsmachtdelen, de voorzitter van RVO-TNO (de defensietak van TNO) en de secretarissen-generaal van ministeries als Economische, Binnenlandse en Buitenlandse Zaken.

Een vergelijkbare vorm van heroriëntatie op nationaal veiligheidsbeleid is noodzakelijk

Reflectie op het succes én verval van het DSC is ook vandaag de dag relevant. Hoewel aanvankelijk vrij prominent gewaardeerd, boette het centrum vanaf midden jaren zestig in aan belang en statuur. Cursusaanmeldingen vanuit ministeries en buiten de rijksoverheid liepen terug.  Oorzaken waren onder meer het veranderde klimaat rond de Koude Oorlog – verzoening en wapenbeheersing waren kernwoorden van de tijdsgeest  – en een zekere apathie ten aanzien van ‘totale’ oorlogsvoorbereidingen door de aanwezigheid van gigantische atoomwapenarsenalen. Als de oorlog in een nucleair Armageddon zou eindigen, waarom zou men zich dan nog druk maken over publieke weerbaarheid – zeker in zo’n dichtbevolkt landje als Nederland? 

Om relevant te blijven profileerde het DSC zich meer als kenniscentrum. Dat was op zich begrijpelijk, want paradoxaal genoeg nam de maatschappelijke aandacht voor thema’s als internationale relaties en veiligheid toe. Tegelijkertijd professionaliseerden ook universiteiten, de rijksoverheid en andere publieke en private instellingen de studie van dergelijke thema’s, deels ook met een kritischer karakter. Het DSC – dat nog altijd cursussen, lezingen en publicaties aanbood – werd één van de vele spelers in een steeds drukker speelveld.

In 1983, te midden van bezuinigingsrondes, viel het doek voor het DSC als zelfstandige organisatie. Het fuseerde met andere publieke kennisorganisaties, waaronder het Nederlands Instituut voor Vredesvraagstukken, tot het onafhankelijke Instituut Clingendael. Hoewel Clingendael cursussen bleef verzorgen, veranderden het deelnemersprofiel en het karakter van de inhoud. De fusie werd door sommigen binnen Defensie betreurd, met name door de DSC-directie zelf, omdat de krijgsmacht hiermee de controle verloor over de inhoud en unieke PR-mogelijkheden.  Tegelijkertijd was deze stap in veel opzichten logisch en onvermijdelijk, net als de grote veranderingen in het landschap van veiligheidsstudies – en dus ook in dergelijke cursussen – na de val van de Muur in 1989.

Lessen voor nu
De Finse ervaring met National Defence Courses laat zien hoe zorgvuldig opgebouwde netwerken tussen overheid, bedrijfsleven en samenleving kunnen bijdragen aan nationale samenhang en weerbaarheid. Twee elementen van het Finse model vallen met name op. 

Ten eerste de brede deelname: van publieke en private spelers op het gebied van nationale veiligheid tot parlementsleden, journalisten en kunstenaars. Ten tweede worden de cursussen ook – weliswaar in afgeslankte vorm – op regionaal en lokaal niveau aangeboden. Zo ontstaat een continu gesprek over nationale veiligheid dat niet exclusief voorbehouden is aan de defensiewereld, maar de samenleving als geheel betrekt.

De Nederlandse ervaring met het Defensie Studie Centrum laat zien dat een dergelijke aanpak ook hier zou kunnen werken. Met name in de eerste decennia van de Koude Oorlog boden de cursussen van het DSC een platform voor kennisdeling en gezamenlijk begrip van dreigingen en verantwoordelijkheden. Ondanks de nodige verschillen zijn er duidelijke paralellen met de huidige tijd, waarin geopolitieke spanningen toenemen en machtsevenwichten verschuiven. Een vergelijkbare vorm van heroriëntatie op nationaal veiligheidsbeleid is noodzakelijk. Niet voor niets wordt de in 2023 opgerichte leergang Leiderschap in Nationale Veiligheid dan ook gewaardeerd door de deelnemers.

Samenwerken tussen organisaties kun je beter in de koude fase vóór een crisis oefenen, dan in het heetst van de strijd

De moeizame besluitvorming over het versterken van de maatschappelijke weerbaarheid laat zien dat een whole-of-government-aanpak in Nederland nog verre van vanzelfsprekend is – laat staan een bredere whole-of-society-benadering.  Juist daarom ligt er een kans in het opschalen van de bestaande leergangen. Deze programma’s kunnen bijdragen aan een gedeeld begrip van de belangrijkste dreigingen voor onze nationale veiligheid en het handelingsvermogen van de deelnemers vergroten, niet alleen binnen hun eigen organisatie maar ook in samenwerking met anderen.

Hoe diverser de achtergrond van de deelnemers – uit de publieke sector, het bedrijfsleven, de politiek, maatschappelijke organisaties, kunst en cultuur – des te groter de bijdrage aan het overbruggen van bureaucratische kloven. Tegelijkertijd leert de geschiedenis dat brede deelname niet altijd vanzelf komt. Dit vraagt om zorgvuldige keuzes over de duur, inhoud en doelstellingen van het cursusaanbod, en het is waarschijnlijk verstandig om de cursussen aan te passen op het organisatieniveau.

Zo is het zinvol om te overwegen om de leergang ook op het niveau van de veiligheidsregio’s aan te bieden, en mogelijk zelfs in verkorte vorm op lokaal niveau (denk aan een seminar van één of twee dagen). Samenwerken tussen organisaties kun je immers beter in de koude fase vóór een crisis oefenen, dan in het heetst van de strijd.