ARTIKEL
De zin en onzin van de Russisch-Westerse sanctiewedloop
Anderhalf jaar geleden werden de eerste economische en diplomatieke sancties tegen Rusland ingevoerd. Hoewel dergelijke sancties in het verleden dikwijls resultaten hebben geboekt, is het onwaarschijnlijk dat deze Ruslands acties zullen temmen.
Op de nieuwe agressieve politiek van het Kremlin na de Olympische Spelen in 2014 volgden, als een strategische reflex, Westerse sancties. Recente voorbeelden uit de internationale politiek wijzen er echter op dat sanctieregimes alleen onder specifieke condities een staat tot compliance met de vorderingen van de internationale gemeenschap bewegen. Rusland als getergde wereldmacht met een populaire autoritaire leider, voldoet aan geen van deze voorwaarden. Nu, een jaar later, zijn zowel tussen Washington en Berlijn, als ook binnen de Duitse regering en in de Europese Raad debatten ontbrand. De functionaliteit van de sancties waartoe in het nabije verleden op een tamelijk ondoordachte wijze werd besloten, wordt heroverwogen. De opties om de vicieuze cirkel van afnemende coöperatie en toenemend wantrouwen te doorbreken worden onderzocht.
Deze bijdrage maakt de balans op na een jaar van wederkerige sanctieregimes; plaatst kanttekeningen bij de op empirie gestoelde theorievorming over functionele sanctieregimes, van waaruit de samenstelling van het Westerse sanctiepakket verklaard wordt; en duidt waarom Westerse sancties Rusland tot “anti-compliance” aanzetten.
Eén jaar westerse sancties en Russische tegensancties
Het trans-Atlantische sanctieregime is tot stand gekomen als een multilaterale poging om Rusland ertoe te bewegen zich aan het pan-Europese veiligheidsverdrag van Helsinki (1975) te houden. In februari 2014 introduceerde de Europese Raad in samenspraak met het Witte Huis de eerste gerichte sancties. Sancties, van welke aard dan ook, zijn onlosmakelijk verbonden met de wens van de internationale gemeenschap onwenselijk gedrag als zodanig te kenmerken, gedragsverandering te bewerkstelligen en dergelijk handelen door andere actoren te ontmoedigen.
Compliance
‘Compliance’ heeft betrekking op de mate van getrouwheid van een internationale actor aan een specifieke internationaalrechtelijke regel of verdragsregel. Er is geen sprake van wel of niet conformeren, maar van het zich in meer of mindere mate conformeren. De belangrijkste stimulans voor gehoorzaamheid voor de gesanctioneerde is het vooruitzicht van opheffing van de ingestelde sancties. Gedeeltelijke ‘compliance’ wordt gewoonlijk beloond met een evenredige verlichting van de sancties. Volgens dezelfde logica werden na de annexatie van de Krim de sancties door het Westen stapsgewijs versterkt.
Een ogenschijnlijk breed scala aan sancties staat de internationale gemeenschap ter beschikking om een staat in het gareel te brengen. Diplomatieke, economische en militaire sancties kunnen toegepast worden om de overtreder van internationale rechtsregels, overeenkomsten of conventies tot ‘compliance’ te bewegen.
De 41ste G7-top, zonder Rusland. Foto: Wikimedia Commons
Het westerse sanctieregime tegen Rusland bestaat uit diplomatieke, economische en individuele sancties. Het gaat hier respectievelijk om het schorsen van Rusland uit de G8 en de annulering van bilaterale samenwerkingsprogramma’s; een importverbod van Russische waren uit de Krim, de beperking van de toegang tot de Europese kapitaalmarkten voor bepaalde Russische banken en corporaties en het opschorten van nieuwe investeringsprojecten door EIB en EBRD; en een reisverbod voor politieke leiders en symbolische boycots van prestigieuze evenementen op het gebied van sport en cultuur.
Rusland heeft als antwoord hierop de invoer van bepaalde Oekraïense goederen verboden. Deze maatregelen werden ingevoerd onder het mom van de Russische gezondheids- en veiligheidsvoorschriften en zijn, in tegenstelling tot de economische maatregelen tegen de Verenigde Staten en EU-lidstaten, de jure geen expliciete tegensancties. De EU noemt haar sancties ‘targeted’ of ‘smart’ om te benadrukken dat de Russische machthebbers en niet de gewone burgers het beoogde doelwit zijn. Desondanks waren schaarste en prijsstijgingen het onvermijdelijke resultaat van deze handelssancties.
Het Kremlin liet zich echter niet vermurwen. Het 15-stappen-plan van de nieuwe Oekraïense president Petro Porosjenko voor een vreedzame oplossing van het conflict sorteerde aanvankelijk geen enkel effect. Pas na het neerhalen van MH17 op 17 juli 2014 en het instellen van zwaardere sancties, ontstond er een opening tot internationale onderhandelingen in Minsk. De daar gesloten wapenstilstandsakkoorden worden door de conflictpartijen in Oost-Oekraïne echter nauwelijks gerespecteerd.
Inmiddels is de integratie van de Krim in de Russische staat een fait accompli. De door Moskou gesteunde rebellen-republieken in Loegansk en Donetsk hebben bovendien de territoriale integriteit van Oekraïne blijvend aangetast.[1] Er is voor westerse democratische leiders, zeker gezien de verontwaardiging van de eigen kiezers, dus geen plausibel argument om de sancties niet langer te handhaven of zelfs te versterken.
Twee ontnuchterende constateringen
Wie de balans opmaakt van het eerste jaar van het westerse sanctieregime tegen Rusland, ontkomt niet aan twee ontnuchterende constateringen. Ten eerste hebben de westerse leiders zich bij het instellen van de sancties klaarblijkelijk noch van alternatieve scenario’s, noch van de lessen uit tekortschietende sanctieregimes tijdens en na de Koude Oorlog voldoende rekenschap gegeven. Ten tweede slaagde men er tussen Berlijn en Washington, binnen de Europese Raad en binnen de Duitse regeringscoalitie ternauwernood in om de schijn van eensgezindheid op te houden.[2]
Bij iedere stapsgewijze verzwaring van het westerse sanctieregime dienen er strategische keuzes gemaakt te worden in de omgang met het nieuwe agressieve Rusland. Doorslaggevend is daarbij uiteindelijk de westerse inschatting van Moskou’s motieven en van de houding van de Russische bevolking. Ging het Poetin in het geval van de Krim om economische voordelen van olie en gas voor de kust, om de marinehaven Sebastopol of was het een begrijpelijke reactie op de jarenlange vernedering door het Westen dan wel symbolische politiek die inspeelde op de historische emoties van veel Russen?[3] Drijven de sancties de Russen in Poetins armen of dwingen ze het Kremlin tot constructieve onderhandelingen?[4]
“Drijven de sancties de Russen in Poetins armen of dwingen ze het Kremlin tot constructieve onderhandelingen?” Foto: tOrange.ru
Sancties en ‘compliance’ in theorie en praktijk
Sinds de Tweede Wereldoorlog heeft de internationale gemeenschap in talrijke situaties het instrumentarium van sancties ingezet om een staat ertoe te bewegen een agressieve buitenlandse politiek of binnenlandse mensenrechtenschendingen te herzien. De balans wat effectiviteit betreft is alles behalve eenduidig. Dat door de internationale gemeenschap breed gedragen sancties tegen politiek geïsoleerde en economisch afhankelijke staten meer kans van slagen hebben, is geen verrassende conclusie. Vooral Zuid-Afrika, Iran, Rhodesië, Noord-Korea en Joegoslavië zijn geliefde voorbeelden van sanctieregimes die veelvuldig en diepgravend door academici bestudeerd zijn.
Op basis van deze case studies is sinds het einde van de Koude Oorlog een omvangrijke juridische en vooral politicologische theorievorming over (de effectiviteit van) sanctieregimes ontstaan. Bij deze op empirie gestoelde theorievorming dient een aantal kanttekeningen te worden geplaatst.[5]
Overschatting van de werking van sancties
Er is sprake van een overschatting van de werking van sancties, het directe gevolg van een methodische bias in de politicologische en juridische literatuur. In een aanzienlijk deel van deze theoretische literatuur wordt op basis van de afhankelijke variabele geselecteerd – de ‘compliance’. Men bestudeert bij voorkeur sancties die tot compliance hebben geleid, om de noodzakelijke voorwaarden te identificeren. De controle met situaties waarin veel van deze voorwaarden aanwezig waren, maar waar de sancties nauwelijks effect sorteerden, ontbreekt niet zelden. Het aantal sanctieregimes dat niet tot een aantoonbare verbetering van compliance heeft geleid, is beduidend groter dan het aantal success stories. In een breder perspectief blijken sancties hoogstens in specifiek gunstige constellaties hun vruchten af te werpen.
Het is bovendien niet denkbeeldig dat compliance in veel gevallen alleen op papier bestond. De sancties tegen de apartheid in Zuid-Afrika waren na tientallen jaren slechts deels van een veel complexere verklaring voor de vrijlating van Mandela. Cuba is een typisch voorbeeld van een klein en afhankelijk land dat ervoor kiest tegen elke prijs de zware economische sancties te trotseren. De recente deal met Iran en zijn atoomprogramma zou een voorbeeld voor geslaagde sancties kunnen blijken te zijn.
‘Anti-compliance’ en ‘exit strategies’
Ook moet worden opgemerkt dat twee problemen van sanctieregimes vaak ten onrechte buiten beschouwing blijven: ‘anti-compliance’ en ‘exit strategies’. Het risico is niet denkbeeldig dat een gesanctioneerde juist steeds rabiater afstand neemt van internationale gedragsregels: het tegendeel van ‘compliance’. Anderzijds hebben de sanctionerenden ook een ‘exit-strategy’ nodig als de tegenpartij hardnekkig blijft, de humanitaire gevolgen en de risico’s van destabilisering onaanvaardbaar hoog worden. Met welke rechtvaardiging kunnen dan sancties teruggedraaid worden zonder dat de internationale statengemeenschap zich tegenover de eigen burgers en tegenover de gesanctioneerde blameert?
“Het is bovendien niet denkbeeldig dat compliance in veel gevallen alleen op papier bestond.”
De theorievorming concentreert zich echter uitsluitend op de randvoorwaarden voor en de verwezenlijkte (mate van) compliance. Ten aanzien van economische sancties wordt benadrukt dat de impact van deze maatregelen (d.w.z. de economische kosten voor de gesanctioneerde) niet noodzakelijkerwijs samenvalt met de effectiviteit (d.w.z. het bereiken van compliance en daarmee verbonden doelen).[6] De belangrijkste voorwaarden voor de effectiviteit van economische sancties hebben betrekking op de strategie waarvan zij deel uit (behoren te) maken en de implementatie daarvan. Economische sancties zouden onderdeel moeten zijn van een bredere onderhandelingsstrategie waarin de bereidheid om (te dreigen met) het gebruik van geweld een conditio sine qua non is.[7]
Het is bovendien van belang dat de sanctionerenden economische superieur zijn aan de gesanctioneerde. Vooral politiek instabiele en economisch minder draagkrachtige staten die sterk afhankelijk zijn van buitenlandse handel en over weinig geldreserves, alternatieve export- of importmarkten of steun van derde partijen beschikken, zijn kwetsbaar voor sanctieregimes.[8] Wat betreft de implementatie zijn gecoördineerde internationale samenwerking en uniforme controle- en handhavingsmechanismen vereist.[9]
Het sanctiepakket tegen Rusland voldoet noch aan de strategische eisen – daar het Westen overduidelijk niet bereid is tot geweld over te gaan – noch aan de noodzakelijke economische verhouding met de gesanctioneerde. Ondanks de structurele tekortkomingen van de Russische economie, zijn genoemde voorwaarden nauwelijks van toepassing op een land met 140 miljoen inwoners, een geconsolideerd autoritair regime en een ongekende grondstofrijkdom.
Mogelijkheden tot vérgaande sanctionering beperkt
Sinds het einde van de Koude Oorlog hebben internationale ontwikkelingen de kosten-baten analyse van de sanctionerende(n) gewijzigd. Anno 2015 zijn de mogelijkheden voor vérgaande sanctionering in sterke mate beperkt. In plaats van het klassieke unitaire macro-model – waarbij wordt uitgegaan van een rationele staat wiens kosten-baten-afweging omslaat als gevolg van onmiddellijke en maximaal toegebrachte kosten – zal naar alle waarschijnlijkheid steeds vaker uitgeweken moeten worden naar het pluralistische micro-model. Het politieke effect van sancties is hierin geen functie van de omvang van de algehele impact, maar van gerichte, gedifferentieerde en stap voor stap toegebrachte kosten voor specifieke groepen (de verantwoordelijke elite of zij die potentieel invloedrijk zijn) of individuen. Het arsenaal aan zogenaamde gerichte en dus beperkte ‘smart sanctions’ is van steeds groter belang.[10]
Een tweet van de Russische regering over de Russische low-budget luchtvaartmaatschappij ‘Dobroljot’, die op de sanctielijst van de Europese Unie staat wegens het aanbieden van vluchten naar de Krim. Source: Twitter - @GovernmentRF
Het instellen van economische vérgaande sancties wordt sinds het einde van de Koude Oorlog gecompliceerd (en begrensd) door de sterk toegenomen economische interdependentie en het morele verbod de onschuldige bevolking humanitaire schade te berokkenen. In de sterk vervlochten wereldeconomie hebben economische sancties onherroepelijk hun weerslag op de nationale economie van de sanctionerende(n). Economische sancties gericht op individuen, zoals het bevriezen van persoonlijke financiële tegoeden of het beperken van hun mogelijkheden om geld te lenen, vormen geen verliespost voor de mondiale (financiële) markten.
Na de oorlog in Irak heeft bovendien een fundamentele normatieve verandering plaatsgevonden: brede sancties met desastreuze implicaties voor de bevolking van de overtredende staat gelden nu als onacceptabel. Vérgaande economische sancties met dergelijke gevolgen gaan gepaard met aanzienlijke reputatiekosten. Met gerichte economische sancties weet de internationale gemeenschap dit ethische dilemma te omzeilen.[11]
Diplomatieke sancties
Eenzelfde ontwikkeling geldt voor diplomatieke sancties. De kosten van het verbreken van de diplomatieke contacten, de derving van waardevolle inlichtingen en de mogelijkheid de desbetreffende staat te beïnvloeden, wegen zwaarder dan de baten.[12] Net als in de Koude Oorlog is het uitwijzen van (als spionnen ontmaskerde) diplomaten een streng gereglementeerd ritueel. Intensieve diplomatieke betrekkingen zijn juist van groot belang met staten die de normen van internationaal gedrag niet geïnternaliseerd hebben. Wat diplomatiek gezien rest is het verminderen en/of opschorten van officiële, symbolische bezoeken of het instellen van reisverboden voor politieke sleutelfiguren. Uitsluiting van internationale fora als de G8 is een ultieme diplomatieke sanctie – een gevoelig verlies aan economische medezeggenschap en politiek prestige, maar de keerzijde is dat hiermee een communicatiekanaal met het betreffende regime wordt opgegeven.
De ervaringen van de naoorlogse internationale politiek tonen dat diplomatieke sancties vooral dienen om de verbale veroordeling van het gedrag van een regime kracht bij te zetten. Economische en financiële sancties zijn er nadrukkelijker op gericht daadwerkelijke gedragsveranderingen bij de gesanctioneerde te bewerkstelligen. Bij relatief geïsoleerde en economisch afhankelijke staten werd in enkele gevallen geen volledige compliance, maar wel een constructievere opstelling in onderhandelingen over de desbetreffende kwestie bereikt. Joegoslavië, Iran en zelfs Noord-Korea zijn relevante voorbeelden.[13]
“Een fragiel evenwicht van economische deprivatie en nationale trots, geperfectioneerd door staatshoofden als Milošević, Assad en Ahmadinejad.”
In de praktijk is de hefboom die effect sorteert uiteindelijk toch de kosten van de sancties voor de burgerbevolking en het bedrijfsleven van de gesanctioneerde staat – voor de politieke elite betekent dit het risico van populariteitsverlies of zelfs revolutie. (Gesimuleerde) compliance is dus te verwachten van een regime dat haar legitimiteit bij de bevolking kan behouden door als David de Goliath van de internationale politiek op afstand te houden met een sluwe combinatie van concessies en provocaties – een fragiel evenwicht van economische deprivatie en nationale trots, geperfectioneerd door staatshoofden als Milošević, Assad en Ahmadinejad. Wederom doet weinig in dit profiel aan Poetins Rusland anno 2015 denken.
Het Kremlin en ‘anti-compliance’
Een kwart eeuw na het uiteenvallen van de Sovjetunie is er in de vorm van een sanctiewedloop wederom sprake van een escalerende confrontatie die de verhoudingen tussen het Westen en Rusland op scherp zet en dientengevolge steeds vaker als ‘Koude Oorlog 2.0’ wordt betiteld. Toch waren sancties opvallend genoeg geen typisch instrument van de Koude Oorlog. Substantiële sancties tegen een wereldmacht zijn immers een novum.
Gedurende de Koude Oorlog heeft het Kremlin diverse keren militaire middelen ingezet om de ‘orde’ te handhaven (Berlijn 1953, Boedapest 1956, Praag 1968), waar het Westen keer op keer met verbale protesten op reageerde. VN-resoluties, op basis waarvan tot actie had kunnen worden overgegaan, vonden wegens het sovjet-veto geen doorgang. Afgezien van de CoCom Embargo Lijst (1945), die de export van militaire en dual use-technologie naar het Oostblok verbood, werd in geen van deze crises met economische sancties gereageerd. Het ook in het Westen wijdverbreide denken in invloedssferen en de beperkte omvang van de handelsrelaties zorgden ervoor dat sancties in de hoogtijdagen van de Koude Oorlog geen reële optie waren.
“In het geval van de Sovjet-invasie in Afghanistan zetten in het bijzonder de Verenigde Staten uit geostrategische overwegingen zwaarder geschut in.” – Een Afghaanse ‘moedjahied’ met een Amerikaanse Stinger-raket. Foto: Wikimedia Commons
Door crisisverschijnselen in het Oostblok en de Helsinki Akkoorden (1975) reageerde het Westen atypisch op de Sovjet-invasie in Afghanistan (december 1979) en op de staat van beleg in Polen tegen de vrije vakbond Solidarność (december 1981). In het eerste geval zetten in het bijzonder de Verenigde Staten uit geostrategische overwegingen zwaarder geschut in, terwijl op het tweede geval zij met beperkte economische sancties tegen de Poolse staat reageerden.[14] Het besluit van een aantal westerse landen de Olympische Zomerspelen in Moskou (1980) en recentelijk de Winterspelen in Sotsji (2014) te boycotten, is een schoolvoorbeeld van symbolische sancties waarmee getracht wordt de politieke veroordeling ook naar de burgers van het gesanctioneerde land uit te dragen.
De ‘reflex’ van de huidige westerse sancties is dan ook niet gebaseerd op een patroon tegenover de Sovjetunie dat gevestigd zou zijn in de Koude Oorlog, maar op ervaringen en bijbehorende theoretische leerstukken over de vermeende bijdrage van sancties aan regimewisselingen in Joegoslavië en Zuid-Afrika of verbeterde compliance door ‘rogue regimes’ in Syrië en Iran.[15] Dit leidde tot een verkeerde inschatting van de Russische receptie van en reactie op het sanctieregime.[16] Hoewel westerse leiders hiermee ‘slechts’ de Russische kosten-baten-analyse proberen te wijzigen, doet Poetin zijn landgenoten geloven dat deze maatregelen bedoeld zijn om Rusland als zelfstandige wereldmacht te verzwakken. Concessies zijn volgens deze redenering een bewijs van zwakte, die slechts tot toenemende knechting zouden leiden.[17]
Vanuit Russisch perspectief is veiligheid geen optelsom van samenwerking, vertrouwen en interdependentie, maar een existentiële keuze die krachtig en autonoom handelen vereist en geen uitstel kan velen. In die zin is er voor het Kremlin geen ‘geordende terugtocht’ mogelijk uit het Oekraïne-offensief en de annexatie van de Krim. De sancties lijken Poetin, gedragen door stijgende populariteitscijfers, aan te zetten tot wat men zou kunnen betitelen als ‘anti-compliance’ – meer en meer ostentatieve schendingen van internationale gedragsregels. De conclusie dat het hier slechts om ‘wisselgeld’ voor de onderhandelingen over de status quo in Oekraïne en de afbouw van sanctieregimes zou gaan, lijkt voorbarig en naïef-optimistisch.
Omgekeerd zijn de sancties wel een aderlating voor de Russische economie, die in belangrijke mate van de export van grondstoffen afhankelijk is en dus voor Poetins beleid om de steun van de bevolking met deze schijnwelvaart te ‘kopen’. Hoe de Russische kiezers en vooral de oligarchen hier op termijn op gaan reageren, is een open vraag.[18]
Vooruitblik
De onvoldoende doordachte beslissing om met gematigde diplomatieke en economische sancties te reageren op de verrassende wending in de Russische buitenlandse militaire strategie, heeft een jaar later een complexe situatie gecreëerd. Er is sprake van een vicieuze cirkel van sancties en tegensancties: een politieke patstelling sluit de-escalatie door de terugname van specifieke sancties uit. Het aandraaien van de duimschroeven sorteerde een averechts effect.
“Ondanks de merkbare gevolgen van de sancties voor de Russische bevolking, is Poetins populariteit de afgelopen tijd alleen maar verder gestegen.” Foto: Pixabay
Het is bovendien zeer onwaarschijnlijk dat het westerse sanctieregime Rusland in de toekomst wel tot compliance zal weten te bewegen. Ondanks (of juist dankzij) de merkbare gevolgen van de sancties voor de Russische bevolking, is Poetins populariteit de afgelopen tijd alleen maar verder gestegen.[19] Het lijkt er steeds meer op dat het Kremlin niet vanuit een onaantastbare binnenlandse machtspositie een nieuwe imperiale koers is ingeslagen, maar dat juist structurele economische zwakte – verergerd door de lage olieprijzen en de vertrouwenscrisis bij de bevolking – het vanuit het ‘Primat der Innenpolitik’ hiertoe noopte.
Als deze analyse juist is en binnenlands prestige en nationale trots de hoogste prioriteit hebben, dan mogen onderhandelingen over de Krim, Loegansk en Donetsk niet zelfs ook maar de schijn van concessies wekken. In het hypothetische, even zozeer onwaarschijnlijke scenario dat effectieve sancties tot binnenlandse destabilisatie, een volksopstand en een regimewisseling zouden leiden, is de kans gering dat bezonnen democraten de macht in Rusland zouden overnemen.
Oekraïne bevindt zich te midden van de Russisch-Westerse sanctiewedloop. De westerse sancties werden hier in eerste instantie als een Europese steunbetuiging gezien. Inmiddels overheerst in Oekraïne een gevoel van desillusie. Het besef dringt door dat enerzijds de EU tegen Rusland, een zeer belangrijke partner met name voor Duitsland, geen vérgaande sancties zal invoeren. Het is bovendien evident dat Rusland anderzijds de eigen koers kan en zal blijven varen, omdat het over meer financiële en machtsmiddelen dan Oekraïne beschikt.[20] Oekraïne klampt zich nu dan ook vast aan zijn belangrijke geopolitieke positie, waarbij een middenweg tussen de EU en Rusland als de meest wenselijke strategie wordt gezien.[21]
