ARTIKEL
Frans-Duitse as: balanceer-act waarin Nederland nog een belangrijke rol kan spelen
Na Macrons wervende rede aan de Sorbonne waren de verwachtingen hoog gespannen. Frankrijk en Duitsland zouden met vereende krachten het vernieuwingsproces in de EU op gang brengen. Maar van die hoge verwachtingen is weinig meer over. Waar Macron haast heeft, trapt Merkel op de rem. Zij houdt rekening met haar morrende achterban die vreest voor een transfer-unie. Merkel heeft sowieso redenen om Macron niet teveel te willen gunnen. En zo zit de EU midden in een langdurig en intensief onderhandelingsproces waarin Nederland nog een belangrijke rol kan spelen.
De Frans-Duitse as staat voor veel meer dan de relaties tussen twee willekeurige EU-lidstaten. Voor de een is het de motor, voor de ander het icoon van bestuurlijk onvermogen. De een heeft er alle hoop op gevestigd, de ander ziet het als een schrikbeeld. Door de emotionele betrokkenheid bij de Frans-Duitse relatie – positief dan wel negatief – is de berichtgeving erover ‘himmelhoch jauchzend, zum Tode betrübt’. Gaat het niet zoals verwacht, dan rest al snel de afgrond. Dan haalt de Duitse politicologe Ulrike Guérot Michael Gorbatsjov aan, die vlak voor de val van de Muur zei: “Wie te laat komt, wordt bestraft door het leven.”[1] Of schrijft Der Spiegel: “Nichts Tröstliches, kein Plan.”[2] Beter ware het om alle mythische proporties van de ‘as’ te laten voor wat het is en nuchter te bezien hoe de Frans-Duitse relaties ervoor staan.
Stijlverschillen: Macron vs Merkel
Een van de oorzaken waarom het zo moeilijk is de Frans-Duitse as op waarde te schatten, is het wel heel grote verschil in politieke stijl tussen Macron en Merkel.[3] Waar Macron zich graag mengt in het publieke debat, niet ophoudt te filosoferen, voortdurend grote woorden gebruikt en zich maar liefst twee en een half uur laat interviewen door de Franse nieuwszender BFM-TV, beperkt Merkel zich in haar woordkeus graag tot dat wat nodig is om haar punt te maken. Liever nog laat ze een aantal belangrijke secondanten haar beleid in een van de vele talkshows op de Duitse publieke omroep uitleggen – in volgorde van gewicht Annegret Kramp-Karrenbauer, Peter Altmaier, Ursula von der Leyen en Julia Klöckner. Belangrijke inzichten in het buitenlands beleid ventileert Angela Merkel graag en passant op momenten dat niemand het verwacht – op verkiezingstournee in een Beierse biertent of tijdens de nationale katholiekendag.
© European People’s Party / Flickr
Congres van de Europese Volkspartij (EVP) in Bonn.
Als de verschillen in stijl zich beperkten tot politieke presentatie dan was het geen probleem, maar in hun retoriek gaat ook een heel andere stijl van politiek bedrijven schuil. Macron wil met veel energie de EU nieuw leven inblazen. Tijdens zijn staatsbezoek aan Athene, op 7 september 2017, sprak hij treffend van “een Hegeliaans moment waarop de uilen van Minerva hun vlucht beginnen”. Hegel zelf benadrukte in zijn Grundlinien der Philosophie des Rechts dat deze uilen pas vertrekken wanneer de schemer intreedt. Pas als de crisis echt gevoeld wordt, is het mogelijk de bakens te verzetten. Met een toenemend ongeduld stelt Macron dat Europa niet moet voortgaan op onbegaanbare paden, niet zichzelf tevreden moet stellen met kleine aanpassingen, maar met oorspronkelijke energie opnieuw moet worden ingericht en opgebouwd.
Maar terwijl Macron zijn ongeduld dreigt te verliezen, werkt Merkel verder aan haar stapje-voor-stapje-beleid, al was het alleen al om Duitse belangen te waarborgen. Merkel zal willen voorkomen dat tegenstanders van een Haftungsgemeinschaft, waarin risico’s worden gedeeld, of van een Transferunion, waarin geld van rijke naar arme lidstaten vloeit, het Duitse debat domineren. Merkel staat open voor veranderingen, maar alleen binnen gegeven kaders en onder strenge voorwaarden. Conditionaliteit is het sleutelbegrip.[4] Vandaar dus dat het allemaal zo lang duurt. Waar Macron zich opstelt als revolutionair en utopist, is Merkel wars van toekomstvisies die de kiezer het zicht op de te nemen besluiten ontnemen. Zij wil worden afgerekend op het vermogen om actuele problemen op te lossen.[5]
Het is zeer wel mogelijk dat ook Mercron een modus vivendi vindt, maar waarschijnlijk pas als het water aan de lippen staat
De vraag is of de jongste Franse president daar genoegen mee kan nemen. Zijn dankrede als laureaat van de gerenommeerde Karelsprijs in Aken, op 10 mei 2018, spreekt wat dat betreft boekdelen.[6] Macron verpakte zijn kritiek in vier keurige ‘imperatieven’, die als richtsnoer dienen voor een gezamenlijke aanpak: Europa moet keuzes maken, samen optrekken, angst overwinnen en handelen, “hic et nunc”, voordat het te laat is. Impliciet zei hij tegen Merkel: “Spring nu eindelijk eens over de brug, stap over je angsten heen, treuzel niet en neem een aantal ferme besluiten.” In het voorbijgaan noemde hij het Duitse handelsoverschot een fetisj, complimenteerde hij oud-SPD-leider Martin Schulz’ inzet tijdens de coalitieonderhandelingen en sprak hij ‘Joschka’ aan, doelend op oud minister van Buitenlandse Zaken Joschka Fischer, die Merkel om haar afwachtende houding fel had bekritiseerd.
Toch is er reden te veronderstellen dat de grote verschillen tussen de kanselier en de president ook overbrugd kunnen worden. Er is immers een precedent. Toen Nicolas Sarkozy in 2007 president werd, was er niet meteen sprake van een gelukkig huwelijk. In het begin van de kredietcrisis bleef vrijwel elk voorstel van Sarkozy (en van de Britse premier Gordon Brown) onbeantwoord, reden waarom Merkel in Brussel de bijnaam ‘Madam no’ kreeg. Pas vanaf het voorjaar van 2010, toen de crisis in Griekenland de eurozone dreigde te ondermijnen, werkte het duo intensief samen. ‘Merkozy’ heeft dus helemaal niet zo heel lang bestaan. De bijnaam voor het koppel verwijst naar een periode van mei 2010, toen het EFSF-reddingsfonds in het leven werd geroepen, tot mei 2012, toen François Hollande het stokje van Sarkozy overnam. Het was ook in deze periode dat Nederland zich in toenemende mate zorgen maakte over de Frans-Duitse as. Het is dus zeer wel mogelijk dat ook Mercron een modus vivendi vindt, maar waarschijnlijk pas als het water aan de lippen staat. In crisistijd openen zich nieuwe vensters, die voorheen gesloten bleven.
Aanvliegroutes
Hoewel Frankrijk en Duitsland in de 21ste eeuw zeker naar elkaar zijn toegegroeid, zijn de verschillen in uitgangspunten nog steeds groot. Het belangrijkste verschil ligt in de verwachtingspatronen. Wat wil men met de EU bereiken? Voor Macron is de EU een wezenlijk onderdeel van zijn revolutie van onderop.[7] Met zijn beweging En Marche! wil hij de Europese soevereiniteit, democratie en economie versterken. Europa moet de burger beschermen en de burger moet inspraak hebben bij het beleid. Macron wil daartoe een avant-garde van lidstaten vormen die bereid is ambitieuze plannen te verwezenlijken. Het kan niet zo zijn dat lidstaten die willen hervormen steeds worden afgeremd door landen die slechts het minimale willen, aldus de president tegen het voltallige corps diplomatique.[8] Tegenvaller voor hem is dat hij niet meer op Italië kan rekenen. De nieuwe Italiaanse regering zal er weinig voor voelen mee te gaan op zijn pad.
Macrons ideeën voor versterking van de eurozone zijn niet nieuw. Franse voorstellen voor een gouvernement économique keren geregeld terug aan Brusselse onderhandelingstafels. Ze werden in 2010 door Nicolas Sarkozy naar voren gebracht. En ook de plannen voor een gezamenlijke Frans-Duitse nettowinstbelasting lagen eerder op tafel, maar bleken moeilijk te verwezenlijken. Nieuw is het elan waarmee Macron de plannen brengt.
Voor Merkel is de EU in de eerste plaats een vredesinitiatief: het definitieve einde van het Frans-Duitse erfvijandschap, zo mooi gesymboliseerd door de foto van Mitterrand en Kohl hand in hand voor het knekelhuis van Verdun. Om dit vredesinitiatief bijeen te houden, is een aantal ingrediënten nodig. Het cement wordt geleverd door de Europese verdragen. Meer dan voor andere lidstaten is de EU voor Duitsland een Rechtsgemeinschaft, die aansluit bij het federale denken, waar de competenties op lokaal, deelstaat- en bondsniveau zijn vastgelegd. De EU is zeker ook een vehikel voor economische groei. Stabiliteit, heldere regels, een sterke bancaire sector en investeringen in innovatie en digitalisering zijn daartoe belangrijke richtsnoeren.
© Assemblée nationale / Flickr
Tijdens een verzoeningsplechtigheid op een begraafplaats nabij Verdun houden in september 1984 de toenmalige Franse president François Mitterrand en de West-Duitse bondskanselier Helmut Kohl elkaars hand vast.
Natuurlijk is de EU ook een waardengemeenschap, nauw verweven met het Duitse denken over de Zivilgesellschaft. Dat juist die waardengemeenschap onder druk staat, doet veel Duitsers pijn. Merkel probeert waar ze kan bruggen te slaan tussen Oost en West en Zuid en Noord. “Spaltungen in Europa sind mit mir nicht zu machen,”, zei ze in 2009 in haar Humboldt-Rede zu Europa.[9] Merkel heeft ze dan misschien niet zelf gemaakt, maar door de verdieping van de eurozone in de jaren 2010-2012 zijn andere lidstaten vanzelf afgedreven, met één afscheiding in het verschiet. Toch is het Duitslands streven om landen als Hongarije, Polen en Italië er steevast bij te blijven betrekken. Een avant-garde is aan haar niet besteed.
Krachtenveld
Toen Emmanuel Macron in 2017 op de Sorbonne zijn circa tachtig voorstellen presenteerde, kon iedereen weten dat Merkels handreiking niet meteen betekende dat ze al zijn voorstellen letterlijk zou overnemen.[10] Merkel voelt de druk van haar Franse bondgenoot om te hervormen wel, maar heeft evenzeer rekening te houden met de druk van haar eigen achterban. De Duitse christendemocraten zijn verdeeld over de omgang met vluchtelingen in het land. Een nieuwe splijtzwam over de eurozone kan zij zich niet veroorloven. Macrons voorstellen voor een eigen eurobudget, -parlement en -minister worden door de Duitse christendemocraten met argwaan begroet. Vooral de Beierse CSU is weinig bereid concessies te doen. Deze partij wil bij de eigen deelstaatverkiezingen, op 14 oktober 2018, de AfD de wind uit de zeilen nemen. Een al te positief geluid over de EU komt dan slecht uit. Het is dus de vraag of de Bondsregering, waar de CSU deel van uitmaakt, vóór 14 oktober grote concessies zal doen.
Aan de andere kant moet Merkel evenzeer rekening houden met de SPD, die hard heeft onderhandeld over de Europese paragraaf in het regeerakkoord. Opvallende elementen hierin zijn de uitgesproken wens om bij te dragen aan de EU-meerjarenbegroting, een parlementair gecontroleerd, in het EU-recht verankerd Europees Monetair Fonds, strenger toezicht op belastingvlucht en een nieuw Frans-Duits Élysée-verdrag. Martin Schulz speelde de hoofdrol bij de onderhandelingen voor het akkoord. Maar of zijn opvolgers eenzelfde vechtlust zullen tonen waar het gaat om hervormingen in de EU, is de vraag.
Merkel heeft er alle belang bij dat Macron als president slaagt
Hoezeer de Duitse samenleving verdeeld is, blijkt ook uit andere partijen die druk uitoefenen, zoals de werkgevers in de industrie, die snelle hervormingen van de eurozone eisen, of 154 Duitse economen, die in een manifest juist waarschuwen voor het delen van risico’s.[11] Merkel zal haar huiswerk dus goed moeten doen om de verschillende partijen tegemoet te komen. Opmerkelijk was bijvoorbeeld haar voorstel voor een jumbo-eurogroep van ministers van Financiën én Economische Zaken. Dat stuitte meteen op verzet van SPD-voorvrouw Andrea Nahles, die zei dat Merkel eerst maar eens het regeerakkoord moet uitvoeren. Iedereen tevreden stellen lukt zeker niet.
De balanceer-act blijft echter niet beperkt tot het Duitse politieke toneel. Ook in het Europees Parlement schuurt het. Macron heeft besloten zich niet aan te sluiten bij bestaande Europese fracties, maar contact te zoeken met gelijkgezinden in het parlement die hij hoopt los te weken uit de reeds bestaande verbanden. Dan gaat het niet alleen over de PD, de centrum-linkse partij van zijn Italiaanse vriend en oud-premier Matteo Renzi, maar ook over D66 en zelfs over de SPD. Het is de vraag of Merkel op een herschikking in het Europees Parlement zit te wachten. Zij heeft baat bij voortzetting van de christen- en sociaaldemocratische meerderheid die als een ‘grote coalitie’ de toon aangeeft in het parlement, en die ook haar eigen coalitie in Berlijn kleurt. Al te groot Frans succes is niet in haar belang.
En toch zal Merkel op zijn minst een beetje willen toegeven aan de wensen van Macron. Zij heeft er immers alle belang bij dat Macron als president slaagt. Het is niet goed voor de EU wanneer opeenvolgende Franse presidenten steeds opnieuw hun termijn afsluiten in mineur. Alleen al daarom moet Macron zijn optimistische boodschap kunnen blijven uitdragen. Een tweede reden is dat niemand zit te wachten op behoud van de status quo.[12] De EU-hervormingen van de afgelopen jaren zijn immers half af: de bankenunie is niet voltooid en het reddingsfonds maakt geen deel uit van de Europese Verdragen waardoor de Bondsdag bij elke majeure beslissing goedkeuring moet verlenen. Immers, niet de EU, maar de nationale lidstaten van de eurozone zijn gezamenlijk beslissingsbevoegd.
De druk op de Europese regeringsleiders om besluiten te nemen, is juist nu bijzonder groot. Er moet een nieuw evenwicht gevonden worden in de EU, dat recht doet aan lokale, regionale en nationale politieke verschillen, maar dat evenzeer uitgaat van minimale economische, monetaire en democratische standaarden die ook nog eens moeten worden gehandhaafd. Ga daar maar aan staan.
Pressure cooker
Wat kunnen we verwachten? Welke besluiten dringen om voorrang? Essentieel voor Duitsland is een nieuwe regeling voor de herverdeling van vluchtelingen. De regeling zoals die er nu is, werkt niet. Het levert te veel druk op aan de buitengrenzen en te veel druk in Duitsland zelf als meest aantrekkelijk land van aankomst. Merkel heeft voorgesteld om een Europese Immigratie- en Naturalisatiedienst op te zetten die aan de buitengrenzen besluiten neemt op basis van Europees asielrecht.[13] Het is zeer de vraag of dat lukt. Duitsland blijft druk zetten om tot nieuwe regelingen te komen, maar weet ook dat hiertoe een lange adem vereist is.
Hoog op de agenda staat ook de vervolmaking van de Europese Bankenunie. Het besluit tot deze unie was al genomen op 1 juni 2012, maar een definitief Europees depositogarantiestelsel is er nog steeds niet. Terecht zeggen de Duitsers – en ook de Nederlanders – dat het delen van risico’s alleen kan als de balansen van ‘bad banks’ zijn opgeschoond, de nationale toezichthouders hun werk doen en definitief is besloten welke instelling de lender of last resort is. Het einde van deze onderhandelingen is in zicht, maar de verkiezingsuitslag in Italië heeft het er niet gemakkelijker op gemaakt. Het is zeer de vraag of de nieuwe Italiaanse regering bereid is pijnlijke concessies te doen die wel van hen worden verwacht. Daar zijn immers de problemen in de bancaire sector het grootst.
Heel belangrijk is ook het Europees Monetair Fonds (EMF) in oprichting. Deze instelling komt voort uit het reeds bestaande reddingsfonds, het Europees Stabiliteitsmechanisme (ESM). Er zijn veel economische redenen om dit instituut op te richten, maar de geopolitieke reden is misschien wel het belangrijkst in deze roerige tijden: in de concurrentiestrijd met de Verenigde Staten of China heeft Europa een sterk fundament nodig. Aan de basis ervan staat de euro. Wanneer het EMF goed loopt, kan de instelling het fundament van de EU aanzienlijk steviger maken. Het kan bovendien investeringsfondsen beheren om zwakkere economische regio’s te steunen.
© European Council President
Emmanuel Macron, Angela Merkel en Mark Rutte. Nederland kan Merkel helpen om Macrons voorstellen te vertalen naar Duitse snit.
De Duitse regering wil het EMF alleen onder strenge voorwaarden, gefaseerd oprichten. In de planning wordt gesproken over 2024 als oprichtingsdatum. Volgens Olaf Scholz moet het EMF dan ook functioneren als lender of last resort voor Europese banken. Scholz herhaalde nog eens dat het EMF onder parlementair toezicht moet worden geplaatst, verankerd in de Europese verdragen. Andere lidstaten, zoals Nederland, vinden dat het toezicht bij de lidstaten moet liggen.
Berlijn heeft steeds gezegd dat er nog opmerkelijke hervormingen zullen volgen. Maar haar interview in de Frankfurter Allgemeine Sonntagszeitung waarin ze voor het eerst uitgebreid inging op Macrons voorstellen, bevatte niet zo heel veel nieuws.[14] Opmerkelijk was haar voorstel voor een Europese interventiemacht en een Europese Veiligheidsraad om het buitenlands en -veiligheidsbeleid meer op elkaar af te stemmen. Opmerkelijk ook was dat ze enkele tientallen miljarden euro wil reserveren voor innovatie en investeringen om economische convergentie te stimuleren. Maar misschien wel opmerkelijker was het interview dat de Duitse minister van Economische Zaken Peter Altmaier in maart gaf aan Der Spiegel. Hij gaf daarin aan geïnspireerd te zijn door zijn illustere voorganger Frans-Josef Strauß, die in de jaren zestig van de vorige eeuw aan de basis stond van Airbus, het internationale consortium van vliegtuigbouwers, dat een Europees alternatief biedt voor het Amerikaanse Boeing.[15] Een Europese industriepolitiek, met extra aandacht voor innovatie en digitalisering, ligt mogelijk ook in het verschiet.
Nederland kan Merkel helpen Macrons voorstellen te vertalen naar Duitse snit, zodanig dat de Duitse én Nederlandse kiezer gerustgesteld is én Macron geen onnodig gezichtsverlies leidt
Bijna geruisloos voltrekken zich de contouren van een op elkaar afgestemd buitenlands beleid. In het Brexit-dossier toont de EU grote eensgezindheid – geen speld tussen te krijgen. Frankrijk en Duitsland trekken gezamenlijk op in relatie tot de Oost-Europese lidstaten, coördineren de reactie op Trumps terugtrekking uit de nucleaire deal met Iran en formuleren een gezamenlijk Noord-Afrika-beleid. Maar bij de dreigende handelsoorlog met de VS zagen we ook kleine verschillen tussen beide: Duitsland vreest dat de eigen auto-industrie hard wordt geraakt. Daarom wilde de regering onderhandelen met de VS over een nieuw akkoord. Frankrijk en ook de Europese Commissie kiezen echter voor een harde lijn. De verschillen van inzicht zijn vooralsnog weggemasseerd.
Er zal de komende tijd zeker nog veel veranderen, maar niet alles naar de wensen van Macron. De kans dat zijn voorstellen voor een stevige hervorming van de eurozone worden aangenomen, is in de loop der tijd kleiner geworden. Voorstellen voor een Eurozoneparlement of Europese kieslijsten (in plaats van nationale) werden door het Europees Parlement zelf om zeep geholpen. Daar hoefde Merkel niets voor te doen (behalve wachten). Europese fondsen komen er waarschijnlijk wel, maar sterk geclausuleerd, beheerd door het Europees Monetair Fonds (in plaats van door de Europese Commissie). Macron mag ook blij zijn als er een vaste voorzitter van de eurogroep komt. Als doekje voor het bloeden mag hij deze dan ‘minister van financiën’ noemen, maar of hij of zij meer te zeggen krijgt dan de huidige voorzitter, is de vraag. Daar zullen landen als Nederland bezwaar tegen maken.
Tot slot: Nederland?
In Nederland leken velen ervan overtuigd dat nu de Britten afscheid nemen, Nederland nieuwe bondgenoten moet zoeken buiten Duitsland en Frankrijk om. Minister van Financiën Wopke Hoekstra formeerde zelfs een coalitie van Noord-Europese landen, de Hanseatic League, om duidelijk te maken niet gediend te zijn van soevereiniteitsoverdracht en van landen die hun begroting niet op orde hebben. Mark Rutte waarschuwde in een interview in Der Spiegel dat Nederland niet zo maar een kruisje zet bij ieder Frans-Duits voorstel.[16]
Het is goed dat Nederland van zich liet horen, maar alles overziende is het ook goed wanneer er weer aansluiting gezocht wordt bij Duits beleid. Het is onbestaanbaar dat Frankrijk en Duitsland exclusief met elkaar onderhandelen over een Europees Monetair Fonds, de bankenunie of de verdeling van vluchtelingen. Dat zijn debatten die alle lidstaten aangaan. En laat er geen misverstand over bestaan. In het hierboven geschetste Duitse krachtenveld wordt bepaald hoeveel ruimte Macron krijgt om zijn ideeën invulling te geven. In dat krachtenveld heeft Nederland traditioneel sterke posities: De Nederlandsche Bank q.q., maar ook het ministerie van Financiën, de premier en niet te vergeten de fractievoorzitter van het CDA, Sybrand Buma, die als lid van de Christendemocratische familie beschikt over goede banden met de Duitse zusterpartijen.
Nederland kan Merkel helpen om Macrons voorstellen te vertalen naar Duitse snit, zodanig dat de Duitse én Nederlandse kiezer gerustgesteld is én Macron geen onnodig gezichtsverlies leidt. Juist nu Duitsland lang op zich laat wachten, is er alle ruimte om het krachtenveld te beïnvloeden. Maar dan moet de Nederlandse regering, Hoekstra en Buma incluis, wel creatief blijven meedenken, niet de kop in de wind steken en steeds opnieuw voorstellen die elders worden gedaan, afwijzen. Dat levert Nederland niet alleen weinig op, het brengt ook risico’s mee. Nederland staat bij sommige lidstaten, Frankrijk voorop, bekend als belastingparadijs. Mocht de Nederlandse regering op zijn strepen blijven staan, dan komt dat dossier als een boemerang terug. Parijs heeft al laten weten dat de jaarlijkse kortingen voor de EU-meerjarenbegroting direct kunnen worden geschrapt, in plaats van in vijf jaar gefaseerd te worden afgebouwd.
