Australië’s controversiële immigratiebeleid

De massale toestroom van asielzoekers uit Syrië zorgt voor politieke spanningen in veel Europese landen, en het is begrijpelijk dat Europese beleidsmakers met interesse naar Australië kijken, een land momenteel geregeerd door een partij die prat gaat op het feit dat het de toestroom van asielzoekers heeft weten te stoppen.

Mensenrechtenorganisaties hebben echter protest aangetekend en wijzen erop dat het huidige beleid (het opsluiten van vluchtelingen en asielzoekers in zogenaamde off-shore detention centres) de mensenrechten schaadt en in strijd is met internationaal recht. Deze kritiek blijkt tevergeefs, en dit geldt ook voor de herhaalde verzoeken het thema ‘asielzoekers’ niet als politieke speelbal te misbruiken. Integendeel, ‘border security’, de slogan waarmee de regeringspartij haar harde beleid legitimeert, blijkt in goede aarde te vallen bij kiezers, en dit heeft de grootste oppositiepartij ertoe bewogen dit regeringsbeleid te steunen.

Australië zou dus enerzijds als voorbeeld kunnen dienen voor pragmatici geȉnteresseerd in snelle, effectieve oplossingen, maar als we anderzijds terugkijken naar Australië’s controversiële koloniale verleden, dan zien we dat de harde aanpak niet alleen in strijd is met internationaal recht, maar ook het imago van het land schaadt, en wel omdat het gezien kan worden als het ‘afglijden’ naar oude koloniale prakijken en als het ondermijnen van na-oorlogse pogingen definitief met dit koloniale verleden af te rekenen.

Een land met een koloniaal verleden
Als we aan Australië denken, dan denken we al gauw aan een mooi en zonnig land, met veel natuurschoon en zeer gastvrije mensen. Voor de duizenden toeristen die het land jaarlijks bezoeken, zal dit beeld herkenbaar zijn en overeenkomen met hun verwachtingen. Maar mensen die er zich permanent willen vestigen, zullen ontdekken dat dat beeld lang niet altijd overeenkomt met de werkelijkheid.

Australië heeft zeker ook periodes gekend waarin immigratie werd aangemoedigd. Een bekend voorbeeld is het in 1945 ingevoerde Assisted Passage Migration Scheme, waarmee de regering-Chifley Britse staatsburgers aanmoedigde zich in Australië te vestigen door het aanbieden van een reiskostenvergoeding van £ 10 (zo’n £ 400, omgerekend naar de huidige waarde).

De motivatie voor het binnenhalen van deze Britse immigranten – in Australië gekscherend ‘Ten Pound Poms’ genoemd – was tweeledig. Regeringsleiders en beleidsmakers waren er in die tijd niet alleen van overtuigd dat het land een grotere bevolking nodig had om economisch rendabel te zijn, maar ook dat deze grotere bevolking het best overwegend blank zou moeten zijn – en het liefst van Britse of Noord-Europese afkomst.

Deze laatste wens was al veel eerder omgezet in officieel overheidsbeleid, en zou bekend komen te staan als de ‘White Australia Policy’. De Immigration Restriction Act die in 1901 van kracht werd, wordt vaak gezien als het begin van dit immigratiebeleid. Met deze wet, die tot aan het einde van de Tweede Wereldoorlog van kracht zou blijven, werden immigranten onder andere verplicht een geschreven taaltest af te leggen, en met deze taaltest kon indirect voorrang worden verleend aan Britse immigranten.

William M. Hughes, Australië’s minister-president van 1915 tot 1923, beschreef in 1919 de ‘White Australia Policy’ als “[t]he best thing we ever achieved”. We zouden dit kunnen interpreteren als bewijs van puur racisme, maar dit zou geen recht doen aan het feit dat er tegelijkertijd practische problemen waren die om oplossingen vroegen. Een van die problemen was de toename van etnisch conflict tussen verschillende groepen immigranten.

De ontdekking van goud in de buurt van de stad Bathurst (New South Wales) in 1851 resulteerde niet alleen in een ware goldrush, maar ook in een groeiend conflict tussen Chinese en Europese immigranten. Tegelijkertijd was er in het noorden van het land, in het gebied waar nu de staat Queensland ligt, sprake van toenemende gewelddadige conflicten tussen Europese immigranten en ‘Kanaken’, d.w.z. immigranten afkomstig van eilanden in de zuidelijke Stille Oceaan, die waren geronseld voor het zware werk op de suikerrietplantages.

De regeringen van de zuidelijke staten Victoria en New South Wales, waar deze conflicten ruim aandacht van de media kregen, reageerden daarop met restricties op het aantal Chinese immigranten. Deze maatregelen worden beschouwd als de voorbode van de beruchte ‘White Australia Policy’ en als voorloper van de al eerder genoemde Immigration Restriction Act uit 1901, waarmee Australië de instroom van Chinezen en andere niet-Europeanen aan banden probeerde te leggen.

De ‘White Australia Policy’ kreeg een nieuwe impuls in 1941, toen Japan en Australië met elkaar in oorlog raakten, en er een Japanse invasie dreigde. De oorlog versterkte onder westerse Australiërs het gevoel in een verre Britse buitenpost te wonen, gelegen in vijandig gebied. Dit blijkt bijvoorbeeld uit de volgende verklaring van de in 1941 aangetreden minister-president John Curtin: “Dit land zal altijd een thuis zijn voor de afstammelingen van degenen die hier in vrede kwamen, om hier in de Zuidelijke Oceanen een buitenpost te vestigen voor het Britse ras.”

Deze verklaring doet natuurlijk geen recht aan het feit dat de komst van ‘het Britse ras’ in werkelijkheid met veel geweld gepaard ging, geweld dat vooral gericht was tegen de oorspronkelijke bevolking (de Aboriginals), die in groten getale vermoord werd. Zo werd de Aboriginal-bevolking op het eiland Tasmanië zelfs in haar geheel door geweld en ziektes uitgeroeid; in andere delen van Australië ging het er niet veel vreedzamer aan toe.

Zelfs het bestaan van deze oorspronkelijke bewoners werd ontkend; zo werd het Australische continent aangeduid als ‘Terra Nullis’ (‘onbewoond land’). Het is dan ook niet verwonderlijk dat Australiërs van Aboriginal-afkomst een heel andere kijk hebben op hedendaagse discussies over immigratie en bootvluchtelingen, en dat voor velen van hen de 26ste januari (de dag waarop James Cook met zijn ‘First Fleet’ in Sydney arriveerde) niet vieren als nationale feestdag, maar herdenken als ‘Invasion Day’.

Een land waar iedereen welkom was
Australië heeft ook periodes gekend waarin niet-Europese vreemdelingen welkom waren. Zo werden tijdens de Tweede Wereldoorlog zeer vele niet-Europese vluchtelingen toegelaten, en een gedeelte daarvan kreeg uiteindelijk toestemming om permanent in het land te blijven. Ook in 1949 toonde het land een gastvrijere kant, toen de toenmalige minister van Immigratie en latere minister-president Harold Holt aan 800 niet-Europese vluchelingen een verblijfsvergunning verleende.

De werkelijke ommekeer kwam echter pas in 1957, toen er een wetswijziging werd aangenomen waarmee het Australisch burgerschap kon worden verleend aan niet-Europese immigranten die konden aantonen al 15 jaar in Australië te hebben gewoond. Een jaar later, in 1958, werd de Revised Migration Act aangenomen, waarmee er een einde kwam aan de controversiële taaltest. Bovendien werd er in deze herziene wet niet meer verwezen naar ras of etniciteit.

1966 staat bekend als het jaar waarin Australië echt afstand deed van zijn ‘White Australia Policy’. In maart van dat jaar verklaarde minister van Immigratie Hubert Opperman namelijk dat het land immigratieverzoeken zou beoordelen op basis van kwalificaties, kans op succesvolle integratie en de vraag naar specifieke beroepsvaardigheden.

Australië is een typisch immigratieland, met een bevolking waarvan maar liefst 22% niet in Australië geboren is

In 1973 gaf de Australische regering, onder leiding van de socialist Gough Whitlam, concreet gevolg aan deze verklaring door het introduceren van nieuwe immigratieregels en -richtlijnen. Hiermee konden voortaan alle immigranten, ongeacht ras of oorsprong, na drie jaar permanent verblijf het Australisch staatsburgerschap verkrijgen. In 1978 hernieuwde de Australische regering, nu geleid door de liberaal Malcolm Fraser, de belofte in haar immigratiebeleid geen onderscheid naar ras te maken.

De jaren zeventig werden tevens gekenmerkt door een plotselijke toename in het aantal Vietnamese vluchtelingen die per boot Australië probeerden te bereiken. Gough Whitlam’s regering, tegenwoordig vaak bestempeld als een van de meest progressieve die Australië ooit heeft gekend, toonde aanvankelijk weinig daadkracht. De toenmalige oppositie, geleid door Malcolm Fraser, speelde hierop in door de regering te verwijten te weinig te doen voor Zuid-Vietnamezen, en door de regering op te roepen om 50.000 Vietnamezen toe te laten. Dit voorstel werd uiteindelijk door beide partijen gesteund, en zo konden tienduizenden Vietnamese vluchtelingen zich permanent in Australië vestigen.

Australië was en blijft een typisch immigratieland, met een bevolking waarvan maar liefst 22% niet in Australië geboren is, zo blijkt uit een in 2006 door het Australian Bureau of Statistics (ABS) uitgevoerde volkstelling. En de toestroom van reguliere immigranten duurt onverminderd voort. Volgens de statistieken van het ABS voor het jaar 2013/2014 was het migratiesaldo in dat jaar 212.695.

Het Australische ministerie van Immigratie en Grensbewaking publiceert jaarlijks een top 10-ranglijst van immigranten naar nationaliteit. Deze lijst wordt al jaren aangevoerd door Groot-Brittannië (1) en Nieuw-Zeeland (2), maar ook andere Engelstalige landen, zoals Ierland (5), Zuid-Afrika (7) en de Verenigde Staten (8) staan op deze lijst. De niet-Engelstalige landen in deze top 10 zijn: India (3), China (4), Filipijnen (6), Maleisie (9) en Pakistan (10). Daarmee is de reguliere immigratie-instroom, ondanks het grote aandeel Engelstalige westerlingen, cultureel gezien toch redelijk divers.

Een land waar ‘immigratie’ een politieke speelbal werd
Dit beeld van Australië als een land waar vreemdelingen welkom zijn, verandert echter drastisch als we naar de ‘niet reguliere’ instroom kijken: vluchtelingen en asielzoekers. De al eerder genoemde toestroom van Vietnamese vluchtelingen in de jaren ’70 van de vorige eeuw kan gezien worden als een uitzonderlijk historisch moment toen vluchtelingen per boot Australië probeerden te bereiken, gevolgd door een periode waarin de toestroom van bootvluchtelingen weer afnam.

Vanaf de jaren ’90 werd Australië echter geconfronteerd met nieuwe pieken in het aantal vluchtelingen dat het land per boot probeerde te bereiken. Zo was er een plotselinge toename in 1995, toen circa 1000 asielzoekers het land per boot bereikten, en een nog sterkere toename tussen 1999 en 2003, toen jaarlijks zo’n 4000 asielzoekers per boot arriveerden. Gezien het totaal aantal immigranten per jaar waren deze getallen objectief gezien een spreekwoordelijke ‘druppel op een gloeiende plaat’, maar het thema bootvluchtelingen (‘boat people’) zou desondanks politiek gezien een zeer heet hangijzer worden (en blijven).

Het was voornamelijk Pauline Hanson en de door haar in 1997 opgerichte rechts-populistische One Nation-partij die ervoor zorgden dat het thema vrij plotseling hoog op de politieke agenda kwam te staan. De partij bleek opmerkelijk populair, vooral in Hansons thuisstaat Queensland, waar de partij bij de parlementsverkiezingen van 1998 maar liefst 22% van de stemmen kreeg. Datzelfde jaar waren er tevens landelijke (federale) verkiezingen; hierin wist One Nation 8,4% van de stemmen te winnen.

One Nation-leider Pauline Hanson trok veel media-aandacht met haar controversiële anti-establishment-uitspraken en haar waarschuwing dat Australië het gevaar liep door Azië onder de voet te worden gelopen. De partij bleek vooral populair onder kiezers die eerder op de conservatieve Liberal Party of Australia (LPA) hadden gestemd, en vanuit dat partijpolitieke strategische oogpunt is het niet verwonderlijk dat LPA-leider John Howard ervoor koos een hardere positie ten aanzien van bootvluchtelingen in te nemen.

Deze hardere aanpak leidde in 2001 zelfs tot een diplomatieke crisis tussen Australië en Noorwegen, een crisis die bekend zou komen te staan als de Tampa Affair. Deze affaire (genoemd naar een Noors vrachtschip, de Tampa, dat in internationale wateren 439 bootvluchtelingen had opgepikt en vervolgens van de Australische autoriteiten geen toestemming kreeg Australische wateren binnen te varen) vormde de aanleiding voor het aannemen van een nieuwe en strictere grensbewakingswet (de 2001 Border Protection Act), waarmee de overheid meer controle kreeg over de toelating van immigranten en asielzoekers.

De affaire leidde ook tot het invoeren van de zogenaamde ‘Pacific Solution’, een controversiële regeling waarmee Australië tegen vergoeding uit zee opgeviste asielzoekers naar Manus Island (Papua Nieuw Guinea) of naar het eilandstaatje Nauru kon deporteren. Dit omstreden ‘off-shore processing’-systeem, dat tevens het Australische parlement buiten spel zette, is nog steeds in gebruik, dit ondanks felle kritiek van mensenrechtenorganisaties en herhaalde pogingen de onrechtmatigheid van het systeem via het Australische Hooggerechtshof aan te tonen.

De Australian Labour Party (ALP), van 1996 tot 2007 in de oppositie, uitte regelmatig kritiek op de ‘Pacific Solution’, en ALP-leider Kevin Rudd beloofde gedurende de verkiezingscampagne haar af te schaffen als de partij de verkiezingen zou winnen. Dat gebeurde, en de ‘Pacific Solution’ werd in 2008, zoals beloofd, grotendeels ontmanteld. Wat Kevin Rudd’s regering echter niet had voorzien, was dat het aantal asielzoekers dat per boot in Australië zou arriveren, plotseling drastisch zou stijgen (van 161 in 2008 via 2.726 in 2009 tot 6.555 in 2010).

De LPA, nu in de oppositie, liet deze politieke kans niet liggen, en interpreteerde de trend als bewijs dat Australië, door het ontmantelen van de ‘Pacific Solution’, weer een ‘soft target’ was geworden voor Aziatische mensensmokkelaars. Bovendien werd elke vorm van kritiek op dit door velen als inhumaan bestempelde immigratiebeleid weggewuifd als bewijs dat de landsgrenzen onder een Labour-regering niet adequaat beschermd zouden worden.

Het aantreden van Julia Gillard in 2010, als premier en nieuwe ALP-leider, zou daarin geen verandering brengen. Integendeel. De LPA, geleid door Tony Abbott, begon een intensieve campagne, getiteld ‘We will stop the boats’, en toen uit opiniepeilingen duidelijk werd dat dit bericht een gevoelige snaar raakte (en de ALP het risico liep als ‘soft on asylum’ bestempeld te worden) begon ook de ALP haar retoriek te verharden. Deze trend kreeg een vervolg toen de ALP de verkiezingen won. Zo verklaarde Kevin Rudd, toen hij in 2013 het premierschap en leiderschap van de ALP heroverde, dat zijn regering ‘offshore processing’ zou hervatten.

Tony Abbott, die een succesvolle campagne vierde met zijn slogan ‘We will stop the boats’, won de verkiezingen van 2013. Zijn belangrijkste verkiezingsbelofte was het invoeren van strengere, door militairen uitgevoerde grensbewaking. Dit voorstel, dat de naam ‘Operation Sovereign Borders’ droeg, werd vervolgens geȉmplementeerd, en ook Abbott’s opvolger en partijgenoot Malcolm Turnbull, die in 2015 het premierschap van Abbott overnam, zou aan dit controversiële beleid vasthouden.

Australië als lichtend voorbeeld?
Het is, gezien dit alles, niet gemakkelijk het Australische immigratiebeleid in haar geheel te karakteriseren. Men zou kunnen stellen dat Australië’s immigratiebeleid twee gezichten heeft. Enerzijds is het een land dat elk jaar grote aantallen nieuwelingen verwelkomt, en waar vreemdelingen met een permanente verblijfsvergunning redelijk gemakkelijk het Australisch staatsburgerschap kunnen verwerven. Anderzijds is het een land met een keihard asielzoekersbeleid, een beleid dat door mensenrechtenorganisaties als Amnesty International en de Australische Raad voor Asielzoekers streng wordt afgekeurd en dat indruist tegen internationale afspraken, zoals het uit 1951 stammende UNHCR-Verdrag betreffende de Status van Asielzoekers, dat Australië op 22 januari 1954 heeft ondertekend.

Het is begriipelijk dat Europese beleidsmakers zich grote zorgen maken over de massale toestroom van asielzoekers uit Syrië, en dat er hierdoor veel interesse is in Australië’s harde aanpak. Maar gezien het bovenstaande is het misschien beter Australië te zien als voorbeeld van hoe het niet moet.

Ten eerste zijn de kosten van off-shore processing excessief, en er is dan ook steeds meer discussie in Australië over de vraag of dit een verstandige manier is om met belastingeld om te springen, en over de vraag of deze overheidsuitgaven politiek gemotiveerd zijn. Ten tweede, off-shore processing mag dan in Australië door velen worden toegejuicht, dit beleid (alsmede Canberra’s schoorvoetende CO₂-reductiebeleid) ondermijnt Australië’s internationale reputatie als ‘good global citizen’.

Ten derde, off-shore processing kan tot diplomatieke spanningen leiden, zoals wordt geȉllustreerd door het politieke getouwtrek dat is ontstaan door een recente uitspraak van het Hooggerechtshof van Papua New Guinea, waarin opsluiting van asielzoekers in Manus Island illegaal werd verklaard, en Australië werd gelast het centrum te sluiten en de 850 gedetineerden elders onder te brengen.[1]

Ten vierde, Australië’s immigratiebeleid is een schoolvoorbeeld van creatief taalgebruik om een harder immigratiebeleid te promoten, van geleidelijke verharding en van de blijvende invloed van populistische partijen en bewegingen. Had men het aanvankelijk voornamelijk over ‘asylum-seekers’, sinds de opkomst en ondergang van One Nation heeft men het steeds vaker over ‘fortune seekers’ en ‘queue jumpers’. In plaats van te spreken van een humanitaire crisis, praat men nu steeds vaker over een ‘border security challenge’. En de camera’s, die eerst gericht waren op arme noodlijdende vluchtelingen, lijken steeds meer gefocust op criminele mensensmokkelaars.

Het blijft natuurlijk moeilijk een totaaloordeel over Australië’s immigratiebeleid te geven, want dat is uiteindelijk een kwestie van perspectief en politieke overtuiging. Het aantal vluchtelingen dat Australië per boot bereikt, is drastisch afgenomen, dit tot groot genoegen van de huidige regeringspartij en haar achterban. Australië’s internationale reputatie als open en gastvrij land heeft daarentegen flinke schade geleden, dit tot groot ongenoegen van progressieve Australiërs; zij schamen zich over de recente ontwikkelingen, die zij zien als het afglijden naar oude koloniale praktijken die toch echt tot het verleden zouden moeten behoren.