Australië ontbloot de tanden met versterking defensie

De militaire dimensie van de internationale politiek in Azië-Pacific heeft de laatste tijd aan belang gewonnen. Dit betreft in het bijzonder de militaire opkomst van China en zijn claims op de Zuid-Chinese en Oost-Chinese Zee. Bovendien verleggen de Verenigde Staten hun militaire zwaartepunt naar deze regio, duren de spanningen op het Koreaans schiereiland voort en versterken veel regionale staten hun militaire capaciteiten.^[1] De rol van Australië blijft in de media echter vrijwel onderbelicht, terwijl dit land de opkomst van China ook niet ongemerkt voorbij laat gaan.

Zo heeft de Australische premier Malcolm Turnbull van de Liberale Partij op 26 februari jl. met het ‘Defence White Paper 2016’ het startsein gegeven voor versterking van de Australische defensie in de komende twintig jaar.^[2] Turnbull is in september 2015 Tony Abbott opgevolgd als premier, nadat Abbott het leiderschap van de Liberale Partij had verloren. Het voorwerk voor het nieuwe witboek was echter grotendeels door de regering-Abbott verricht. Het is het derde defensiewitboek in zes jaar tijd; het eerste werd uitgebracht in 2009, het tweede witboek verscheen in 2013.

Australië – met zijn ruim 22 miljoen inwoners – staat bekend om zijn capabele, goed getrainde en behoorlijk uitgeruste strijdkrachten, die bovendien over aanzienlijke, recente operationele ervaring beschikken.^[3]

Voorwaartse strategie
De publicatie van de Australische ‘2016 Defence White Paper’ moet vooral worden gezien tegen de achtergrond van het ‘groeiende’ Zuidoost-Azië, met in het bijzonder China. Zo is China de grootste handelspartner van Australië geworden. Beijing blijkt bovendien haar expansiepolitiek te versnellen met de bouw van havens, militaire faciliteiten en landingsbanen op kunstmatig aangelegde eilanden in de Zuid-Chinese Zee. Onlangs zijn zelfs radarsystemen, raketten en gevechtsvliegtuigen op deze eilanden gestationeerd.

Het optreden van Beijing vraagt dan ook om een duidelijk antwoord van Australië; dat antwoord is, zo is de strekking van het defensiewitboek, een ‘voorwaartse’ strategie. De Chinese politiek in de Zuid- en Oost-Chinese Zee is al enige tijd een bron van zorg voor Canberra. De veiligheid en vrijheid van navigatie in de maritieme gebieden van Zuidoost-Azië zijn cruciaal voor Australië, want bijna tweederde van de Australische export gaat door de Zuid-Chinese Zee.

Het defensiewitboek herhaalt het Australische standpunt dat het land geen partij kiest in de territoriale disputen in de Zuid-Chinese Zee, maar er wordt wel melding gemaakt van de kunstmatige eilanden en de Chinese militariseringsinspanningen in het gebied.

Zonder volledigheid te pretenderen, zal dit artikel enige belangrijke zaken uit het defensiewitboek aan de orde stellen.

Veiligheidssituatie
Het witboek biedt een uitvoerige analyse van de geopolitieke omgeving en veiligheidssituatie van Australië. Het onderkent daarbij zes belangrijke zaken die de veiligheid van Australië tot 2035 zullen raken. De punten liggen nogal voor de hand: (1) de Amerikaans-Chinese relatie; (2) de voortgaande militaire modernisering; (3) rivaliteit tussen staten in de Indo-Pacific; de dreiging van terroristische aanvallen die voortkomen uit de conflicten in (4) Irak en (5) Syrië; en ten slotte (6) cyberaanvallen. Het defensiewitboek onderkent de grote onzekerheid waaraan Australië de komende twee decennia wordt blootgesteld.

Daarnaast noemt het witboek drie ‘Strategische Defensie Belangen’. Ten eerste wordt de capaciteit om enige aanval op Australië af te schrikken of te verslaan, genoemd; ten tweede moet de nabijgelegen regio van maritiem Zuidoost-Azië en de Pacific worden beveiligd; en ten derde wil Australië bijdragen aan een stabiele Indo-Pacific-regio en een ‘op regels gebaseerde’ mondiale orde.

Vooral het tweede belang vormt de basis voor de modernisering van de krijgsmacht. Met andere woorden, de Australische defensiestrategie richt zich in het bijzonder  op een maritieme strategie, Zuidoost-Azië en de Stille Oceaan.^[4] De aan te schaffen wapensystemen zijn dan ook – vanuit strategisch oogpunt – bedoeld om op grotere afstand van Australië zelf te kunnen optreden.

‘Rules based’
Het is opmerkelijk dat in het defensiewitboek de term ‘rules based’ (‘op regels gebaseerd’) niet minder dan 56 keer voorkomt.^[5] Eigenlijk wordt bedoeld dat Australië de voorkeur geeft aan de status quo, maar dat het land erkent dat er sprake is van een geleidelijke strategische verschuiving. Anders gezegd, de door de Verenigde Staten geleide wereldorde, die de stabiliteit in Azië de afgelopen veertig jaar heeft ondersteund, desintegreert snel.

Wel zullen de Verenigde Staten de komende twee decennia de voornaamste mondiale militaire macht en steun van Australië blijven. Zo hebben de Amerikanen onder meer een overeenkomst met Australië gesloten over de stationering van Amerikaanse mariniers in Darwin en over het beschikbaar stellen van vliegbases.

Het witboek voorspelt daarentegen ook dat in 2035 de Chinese militaire uitgaven in de regio groter zullen zijn dan die van de Verenigde Staten. Het is duidelijk: de ‘op regels gebaseerde’ orde wordt uitgedaagd en een blijvende dominante positie van Amerika kan niet worden gegarandeerd.^[6]

Begroting
Gezien de geconstateerde veranderde veiligheidssituatie in de regio, trekt het land veel geld uit voor defensie. Zo steekt Australië de komende tien jaar maar liefst 81% – in totaal zo’n 128 miljard euro – in nieuwe wapensystemen. De defensiebegroting zal groeien van 1,56% naar 2% van het BNP in 2020-2021.

Deze groei komt in het witboek veelvuldig terug, en wordt bovendien algemeen aanvaard binnen de politiek als noodzakelijk voor het nationaal belang van Australië. Australië is het laatste land in een rijtje van landen dat zich vanwege het Chinese spierballenvertoon gedwongen ziet de defensie-uitgaven te verhogen. Zo maken onder meer Vietnam, Japan, Zuid-Korea, Taiwan en de Filipijnen zich grote zorgen.

Versterking strijdkrachten
In het kader van de voorwaartse marine-strategie worden vooral de zeestrijdkrachten versterkt. Van de investeringen tot 2025-2026 gaat een kwart naar maritieme en anti-onderzeeboot-oorlogvoering. Dit staat in het teken van de toekomstige ‘voorwaartse’ verdediging. De opbouw van een zeemacht is nodig om “de vrede in het gebied aan de Aziatische kant van de Stille Oceaan te handhaven”, aldus de premier.

Daarnaast zijn de eigenschappen van de nieuwe wapens opvallend. Ze zijn voornamelijk strategisch, want ze zijn bedoeld om op grotere afstand van Australië op te treden. Dat verklaart tevens de nadruk die de marine krijgt, in wat het witboek omschrijft als “de meest ingrijpende vernieuwing van onze marine sinds de Tweede Wereldoorlog”. Met de plannen is minstens 36 miljard euro gemoeid. De huidige uitgaven worden de komende tien jaar met bijna 20 miljard euro verhoogd.

Marine: aanschaf van nieuwe onderzeeboten
Het bouwprogramma van nieuwe onderzeeboten, die de huidige Collins-klasse-onderzeeboten moeten vervangen, krijgt voorrang om potentiële aanvallers af te schrikken. De eerste onderzeeboot van de Collins-klasse werd in 1996 in dienst gesteld. Het witboek beschouwt China bovendien als mogelijke aanvaller, die als grote mogendheid de controle over de belangrijkste scheepvaartroutes in de regio opeist.

Onderzeeboten behoren tot een van de snelst groeiende onderdelen van militaire modernisering in de Indo-Pacific. Volgens sommige schattingen zullen er rond 2030 zo’n 288 onderzeeboten rond Oost- en Zuidoost-Azië varen;^[7] in 2010 waren dat er nog 200. Het witboek stelt twaalf nieuwe onderzeeboten ten bedrage van 150 miljard dollar in het vooruitzicht, waarvan de eerste begin jaren 2030 zal arriveren. Frankrijk is door de Australische premier op 26 april jl. gekozen als leverancier van de schepen.

Daarnaast komen er negen nieuwe fregatten ter ondersteuning van de onderzeeboten. Ook zullen vierentwintig MH-60 maritieme helikopters en vijftien P-8A maritieme vliegtuigen deel uitmaken van de Australische marine. Bovendien krijgen de zeestrijdkrachten twee Canberra-klasse amfibische schepen met de capaciteit voor duizend troepen en vereiste uitrusting. Voor surveillance en verkenning zullen zeven MQ-4C Triton onbemande drones worden aangeschaft.

Als alle maritieme middelen zijn verworven, zal Australië waarschijnlijk over de beste onderzeeboot-bestrijdingsmiddelen in de regio beschikken. Tot slot krijgt de marine twaalf patrouilleboten en drie Hobart-klasse Aegis fregatten. De Hobart-fregatten worden vanaf dit jaar in dienst genomen.

De nieuwe wapensystemen voor de Australische marine beschikken in toenemende mate over zogenoemde ‘anti access’-, ‘area denial’-capaciteiten, die Australië moeten beveiligen. Er wordt dus geȉnvesteerd in militaire capaciteiten waarmee een tegenstander op afstand kan worden gehouden of waarmee de toegang tot een (zee)gebied kan worden ontzegd.

Lucht- en landmacht
De Australische de luchtmacht hoopt 72 F-35 Joint Strike Fighters te krijgen, die begin jaren 2020 in dienst worden genomen. De special forces ontvangen nieuwe helikopters en de luchtmacht verwerft twaalf E/A-18 Growlers en twee C-17 Globemasters. Deze eerste zijn geschikt om vijandelijke vliegtuigen te bestrijden, de tweede zijn nuttig voor out-of-area-operaties.

Hoewel de landmacht bij de verdeling van het geld aan het kortste eind heeft getrokken, belooft het defensiewitboek ook dit krijgsmachtonderdeel nieuwe militaire capaciteiten. Het witboek voorziet in niet minder dan twee nieuwe brigades, elk bestaande uit drie bataljons. Ook zullen de Bushmaster Infanterie-gevechtsvoertuigen worden vervangen.

Militaire infrastructuur
Ten slotte wordt ook de verouderde militaire infrastructuur aangepakt, waaronder het vliegveld op het Cocos-eiland in de Indische Oceaan. Vanaf dit vliegveld beschikken P-8A vliegtuigen en MQ-4C drones over voldoende actieradius om in de Zuid-Chinese Zee te patrouilleren en de Australische naderingswegen te bewaken.

De verplaatsing van een optische ruimtetelescoop van de Verenigde Staten naar Australië – waarschijnlijk voor satelliet-tracking en surveillance – is een interessante verrijking van de alliantie tussen de twee landen.

Operaties
Het defensiewitboek meldt daarnaast dat Australië bij toekomstige operaties “in de ondersteuning” ervan zal bijdragen. Dit betekent een toegenomen terughoudendheid om deel te nemen aan grotere missies, zoals de twaalf jaar durende stabilisatieoperatie in de provincie Uruzgan in Afghanistan. Belangrijke uitzonderingen hierop zijn operaties in gebieden van ‘strategisch belang’; hierbij gaat het om de maritieme omgevingen in de Zuid-Pacific en Zuidoost-Azië.

Nucleaire wapens
Hoewel Australië in de recente geschiedenis voorstander was van nucleaire ontwapening en een nucleair-vrije wereld, is op dit gebied sprake van een evolutie. Dit komt door de spanningen in de westelijke Pacific en de proliferatie van ballistische raketten in diverse landen.

Alleen de nucleaire en conventionele militaire capaciteiten van de Verenigde Staten kunnen volgens het witboek een effectieve afschrikking bieden tegen de mogelijkheid van nucleaire dreigingen tegen Australië. Kortom, evenals in sommige andere landen is in Australië sprake van een herwaardering van de rol van kernwapens in het veiligheidsbeleid.

Australiës bilaterale en multilaterale defensiebetrekkingen
Gezien het belang van Zuidoost-Azië en de Zuid-Chinese Zee is het niet verwonderlijk dat Australië defensiebetrekkingen onderhoudt met landen in de regio.^[8] Onder meer de relaties met Maleisië en Singapore zijn bijzonder hecht. De drie landen maken samen met Nieuw-Zeeland en het Verenigd Koninkrijk deel uit van de ‘Five Power Defence Arrangements’. Daarnaast heeft Australië al lang defensierelaties met de Filipijnen en Thailand.

In tegenstelling tot het witboek uit 2013, waarin gunstige mogelijkheden werden gezien om de militaire relatie met Indonesië te verdiepen, is het nieuwe witboek in dit opzicht vrij bescheiden. Onthullingen van spionage, schendingen van Indonesische wateren, omkoping van mensensmokkelaars en de protesten over de doodstraf voor twee Australische drugskoeriers hebben de relatie tot een dieptepunt gebracht sinds de Oost-Timor-crisis in 1999. Het witboek beperkt zich dan ook voornamelijk tot een opsomming van de bestaande bilaterale defensieactiviteiten.

De militaire relatie met Japan wordt omschreven als hecht. De samenwerking uit zich vooral op de geselecteerde vlakken; hieronder vallen onder meer de inlichtingendienst, de ontwikkeling van gemeenschappelijke capaciteiten zoals de Joint Strike Fighter, lucht- en raketverdediging en maritieme oorlogvoering technologieën.

Het is niet verwonderlijk dat het defensiewitboek 2016 slecht is ontvangen door China. Het witboek benoemd namelijk de militarisering van kunstmatige eilanden in de Zuid-Chinese Zee, industriële cyberdiefstal en bewapening van de ruimte. De Chinezen beschouwen hun militaire opkomst als een correctie op een tijdelijke westerse dominantie. China herstelt zich – in Chinese ogen – immers als een van de grootste beschavingen die ooit heeft bestaan.

Evaluatie
De grootste uitdaging voor de buitenlandse politiek van Australië blijkt op welke wijze het land economische kansen kan maximaliseren en strategisch risico’s kan minimaliseren. Economische groei zal het strategisch landschap veranderen. De veiligheid van Australië zal afhangen van de wijze waarop de Verenigde Staten, China, India, Japan, Rusland en andere landen hun relaties vormgeven. Het middelpunt van al deze relaties is de spanning tussen economische interdependentie en strategische rivaliteit.

In Australië bestaat in ieder geval brede steun voor de basiselementen van het strategisch en buitenlands beleid van het land. Die elementen zijn een sterke alliantie met Washington, een groeiende economische relatie met China en andere Aziatische landen en stabiliteit tussen de nabije buren van Australië.

Het ambitieuze defensiewitboek wekt duidelijk de indruk dat Australië zijn positie wil versterken als een ‘middelgrote mogendheid’, een cruciale actor in de Zuid-Pacific, een belangrijke actor in de Indo-Pacific en dat het een forse stem claimt in mondiale zaken die de Australische belangen raken. De vooruitzichten voor de regio schat het witboek niettemin vrij pessimistisch in, hoewel het erkent dat een militaire aanval op Australië ver weg is. Het witboek stelt in vrij sterke bewoordingen dat de Australische krijgsmacht aanzienlijk meer aanzien zal krijgen.

Terwijl het witboek over het algemeen goed is ontvangen door de meeste commentatoren, blijft de vraag of alles wat in het witboek wordt voorzien ook zal worden uitgevoerd. De nieuwe strategie draait immers vooral om geld. Zo valt het merendeel van de uitgaven aan het eind van de periode van het witboek (2019-2021). Gezien de frequente regeringswisselingen rijst de vraag of alle beloofde defensiehervormingen een nieuwe verandering in regering zullen overleven.

Hoewel het nieuwe witboek op dit moment ambitieus is, zijn dergelijke plannen wel realistisch, gelet op de toekomstige veiligheid van het land. Het is dus vooral een bevestiging van toekomstige strategische keuzes van Australië. De regering in Canberra heeft immers al lang aangekondigd zich op de eigen omgeving te willen concentreren.

De Australische krijgsmacht zal, kortom, met langere-afstand, meer letale, capabele platforms en wapensystemen worden uitgerust. Het land zal bovendien verder voorwaarts opereren en niet alleen vertrouwen op de geografische ligging van Australië als eiland.

Vooralsnog kan Australië op de Amerikaanse militaire aanwezigheid vertrouwen. China lijkt echter vastbesloten in de toekomst Amerika militair te overtreffen in de Stille Oceaan. Zo komt mogelijk tevens een einde aan de ‘op regels gebaseerde’ wereldorde. Maar, zoals ook het witboek betoogt, blijft onzekerheid troef.