Scherpere keuzes voor Europa in de Zuid-Chinese Zee

Terwijl de wereld in Oost-Azië momenteel vooral oog heeft voor de ontwikkelingen rond Noord-Korea en de handelsoorlog tussen de VS en China, biedt een blik op maritiem Zuidoost-Azië ons momenteel de gelegenheid om een glimp op te vangen van mogelijke toekomstige conflicten. In de Zuid-Chinese Zee en aangrenzende wateren, waar China’s opkomst door de buurlanden misschien wel het meest direct wordt gevoeld, zien we de laatste jaren twee ontwikkelingen die steeds meer dreigen te botsen. Ten eerste treedt China steeds zelfbewuster, dominanter en ook agressiever zijn buurlanden tegemoet in de talrijke maritieme grensconflicten die het gebied rijk is. Ten tweede en deels als reactie hierop, neemt de  betrokkenheid van andere landen -  juist ook van buiten de regio - toe, omdat die landen zich zorgen maken om de escalatie in het Chinese optreden en de ondermijning van het internationaal recht. Groeiende Europese maritieme betrokkenheid dwingt Europa nu tot scherpere keuzes in de benadering van China.

Eilandjes en grondstoffen
In de Zuid-Chinese Zee liggen honderden zandbanken, riffen, atollen en veelal onbewoonde eilandjes. Delen van de zee worden geclaimd door de Filipijnen, Vietnam, Brunei, Maleisië en Indonesië. China en Taiwan maken bovendien aanspraak op praktisch de gehele zee op basis van een omstreden ‘historische’ claim. Deze landen willen via die eilandjes ook rechten laten gelden op het zeegebied eromheen, inclusief de visgronden en de naar verwachting ruim aanwezige grondstoffen. In feite gaat het hier om twee disputen: een conflict over het bezit van de eilandjes en zandbanken zelf en daarnaast een conflict over het recht op de natuurlijke hulpbronnen in de wateren tussen de eilandjes. Om hun claims kracht bij te zetten proberen de kuststaten zoveel mogelijk eilandjes te bezetten. China heeft zelfs sinds 2014 zeven zandbanken opgespoten tot kunstmatige eilanden die vervolgens zijn omgebouwd tot militaire bases, waarvan drie inclusief landingsbanen en havens.

Door het gebied loopt bovendien één van de belangrijkste scheepvaartroutes ter wereld, die de Indische- en Stille Oceaan met elkaar verbindt. Daarnaast speelt nog de geopolitieke rivaliteit  tussen de VS en China over de hegemonie in Oost-Azië, dat door China als zijn eigen invloedssfeer wordt beschouwd en waaruit het de VS wil verdrijven. Bovendien vormt het zeegebied de toegang tot Taiwan, volgens de Volksrepubliek China een afvallige provincie die moet worden verenigd met het moederland. Ook uiteenlopende interpretaties van het VN-zeerechtverdrag, met name wat betreft de rechten en plichten van passerende marineschepen binnen de Exclusieve Economische Zone (EEZ) van een kuststaat, vormen een terugkerende bron van conflict tussen de Amerikaanse en Chinese marine.

De Chinese claim: juridisch én historisch aanvechtbaar
China claimt het overgrote deel van de Zuid-Chinese Zee op basis van vermeende ‘historische rechten’ en een kaart uit 1947 met daarop de zogeheten U-vormige of negen-strepen-lijn. Die lijn omvat praktisch de gehele Zuid-Chinese Zee tot vlak voor de kust van Vietnam, de Filipijnen en Maleisië. Zoals vorig jaar uitgebreider besproken in de Clingendael Spectator werd de Chinese claim op de wateren binnen de negen-strepen-lijn in 2016 verworpen door een internationaal arbitragetribunaal. Daarnaast heeft bronnenonderzoek duidelijk gemaakt dat ook de historische onderbouwing van de Chinese claim op zijn zachtst gezegd twijfelachtig is. Dit kan deels worden verklaard door een gebrek aan interesse in - en kennis van - de Zuid-Chinese Zee bij de Chinese autoriteiten tot ver in de 20e eeuw. Het meest pregnante voorbeeld hiervan is de Chinese claim op niet-bestaande eilandjes. Dit werd veroorzaakt door een simpele vertaalfout van namen op een Britse kaart uit 1918. Zo vertaalde een Chinese cartografische commissie het Engels woord ‘shoal’ ten onrechte met ‘zandbank’, waardoor China nu een stuk zeebodem op 22 meter diepte claimt als het meest zuidelijke stukje China.

Oude claim, nieuwe tactieken
Hoewel China medewerking weigerde aan de arbitrage en de uitspraak van het Hof niet erkent, wordt er binnen de Volksrepubliek China wel degelijk volop nagedacht over een manier om de Chinese claim geloofwaardiger te maken dan wel meer in lijn te brengen met het zeerecht. Voorbeelden hiervan zijn de zogeheten 4-Sha doctrine, die uitgaat van vier eilandgroepen met een territoriale zee en het voorstel om de 9-strepenlijn te vervangen door een nieuwe, ononderbroken lijn. Ook de uitgave in mei 2018 van het tijdschrift Chinese Journal of International Law, dat geheel gewijd is aan het bekritiseren van de Zuid-Chinese Zee arbitrage, is hiervan een voorbeeld. Daarnaast kondigde het land in 2016 aan een alternatief ‘internationaal maritiem juridische centrum’ op te gaan zetten.

Assertiever en agressiever
Hoewel de Volksrepubliek China deze ‘eeuwenoude’ claim al sinds haar ontstaan in 1949 hanteert, treedt het land vooral de laatste jaren steeds assertiever en agressiever op in het gebied. China keert zich hierbij tegen vissersschepen en onderzoeksschepen van oliemaatschappijen uit de buurlanden en ook tegen buitenlandse marineschepen, die allen de Chinese soevereiniteit zouden schenden door zonder toestemming vooraf door het gebied te varen. Inmiddels staat het gedrag van China de economische ontwikkeling van zowel de Filippijnen als Vietnam behoorlijk in de weg: beide landen worden namelijk zelfs door China gehinderd  in de olie- en gaswinning binnen hun eigen EEZ.

Tot dusverre waren Europese landen in de regel voorzichtig met kritiek om niet op de spreekwoordelijke lange Chinese tenen te trappen uit de gerechtvaardigde angst om economische kansen mis te lopen

Daarnaast liet China dit voorjaar voor de eerste keer bommenwerpers landen op een  ‘gemilitariseerd’ eiland in het noorden van de Zuid-Chinese Zee én plaatste het stoorzenders, antischeepsraketten en luchtdoelraketten met een zeer groot bereik op opgespoten eilandjes meer naar het zuiden. In april inspecteerde de Chinese president Xi Jinping de grootste vlootschouw uit de moderne Chinese geschiedenis. Het machtsvertoon ging vervolgens de hele maand door met uitgebreide militaire oefeningen rondom Taiwan. En een botsing kon maar net worden vermeden toen eind september een Chinees marineschip intimiderend dicht bij een Amerikaans torpedobootjager kwam varen in reactie op de meest recente Amerikaanse ‘freedom of navigation’ patrouille (FONOP in jargon) vlak langs een Chinees kunstmatig eilandje. Bij een FONOP vaart de Amerikaanse marine door een omstreden zeegebied om zo  te signaleren dat de VS de bewuste claim op dat zeegebied als strijdig met het zeerechtverdrag beschouwen en dus niet erkennen. Hoewel een FONOP dus ontegenzeggelijk militair van karakter is, is de bedoeling ervan in de eerste instantie internationaal-juridisch.

Hernieuwde betrokkenheid VS
Het afgelopen jaar heeft de focus op Iran, Korea en het handelsconflict met China, die het Azië-beleid van president Trump aanvankelijk kenmerkte, plaatsgemaakt voor hernieuwde Amerikaanse betrokkenheid bij de vrijheid van scheepvaart in de Zuid-Chinese Zee. Zo intensiveerde de regering-Trump de frequentie van het aantal FONOP-operaties in het gebied. Ook bracht een Amerikaanse vliegdekschip in maart van dit jaar een historisch vlootbezoek aan de voormalige vijand Vietnam, gevolgd door bezoeken aan Singapore en Manila in april en een gezamenlijke oefening met de Japanse marine in september.

Toenemende onrust in de Indo-Pacific
Niet alleen de Verenigde Staten zijn verontrust over de groeiende Chinese maritieme ambities en assertiviteit. Terwijl de rol van China’s buurlanden - verenigd in de ASEAN - wegens interne verdeeldheid voorlopig beperkt is, is er sprake van een herleving van de Quadrilateral Security Dialogue (‘Quad’), een strategisch samenwerkingsverband uit 2007 tussen Australië, India, Japan en de VS dat tot dusverre het informele stadium nooit ontgroeid is. Vooral Australië aarzelde in 2007 om deze vooral diplomatieke samenwerking tot een formele alliantie uit te bouwen, dit uit angst om China al te zeer tegen het hoofd te stoten. Het kwartet democratische landen zoekt elkaar nu echter weer voorzichtig op als tegenwicht tegen China in het gebied dat  tegenwoordig vaak de Indo-Pacific wordt genoemd.

Europese betrokkenheid
Groeiende ongerustheid én betrokkenheid ontstaan de laatste tijd ook in Europa, met name in Frankrijk, dat via zijn overzeese gebiedsdelen een permanente aanwezigheid heeft in zowel de Indische- als in de Stille Oceaan. Al sinds 2014 komt de Franse marine regelmatig in het gebied, dit in verband met het toegenomen economische gewicht van deze regio en de zorgen die ook dan al bestaan over de bedreiging van de vrijheid van scheepvaart. In 2016 riep de toenmalige Franse minister van Defensie (en de huidige minister van Buitenlandse Zaken) Jean-Yves Le Drian de Europese landen al op tot een regelmatige aanwezigheid. Eind augustus dit jaar en eerder al  in mei voeren er ook daadwerkelijk Britse marineschepen door de Zuid-Chinese Zee. In juni stuurden Engeland en Frankrijk  bovendien gezamenlijk een patrouille naar het gebied. Hierbij waren ook nog Spaanse helikopters en Duitse waarnemers aan boord. Desgevraagd hintte een hoge EU-diplomaat op een mogelijke grotere rol van de EU in de Zuid-Chinese Zee disputen en hij sloot daarbij toekomstige Europese FONOP- patrouilles in de Zuid-Chinese Zee niet uit.

De uiterste consequentie van de Chinese claims is dat het land zich druk bevaren internationale wateren toe-eigent die in omvang vergelijkbaar zijn met de Middellandse Zee

Dit past in een patroon van toenemende Europese aandacht voor de veiligheidssituatie in maritiem Zuidoost-Azië en met name de Zuid-Chinese Zee. Het plaatsen van potentieel offensieve wapens op de Chinese kunstmatige eilanden in het zuiden van het zeegebied is in dit verband een keerpunt dat definitief een einde maakt aan de Chinese fictie dat het hier vooral gaat om civiele toepassingen: het gaat om militaire bases die het hele gebied desgewenst kunnen afgrendelen. De Chinese claim heeft daarmee ontegenzeggelijk scherpe tanden gekregen.

Tot dusverre waren Europese landen in de regel voorzichtig met kritiek om niet op de spreekwoordelijke lange Chinese tenen te trappen uit de gerechtvaardigde angst om economische kansen mis te lopen. Maar ook hier lijkt inmiddels sprake van een omslagpunt. Tekenend hiervoor zijn publieke opmerkingen  van Merkel en Macron over de vrees voor de groeiende invloed van China. Naast de voortschrijdende Chinese expansie in de Zuid-Chinese Zee spelen hier ongetwijfeld de zorgen mee over het gebrek aan transparantie en wederkerigheid bij de Chinese investeringen in havens en spoorlijnen naar Europa in het kader van de Nieuwe Zijderoute.

Scherpere keuzes
De toegenomen Chinese assertiviteit en de nieuwe vooral Franse en Britse betrokkenheid bij maritiem Zuidoost-Azië stellen Europa en dus ook Nederland voor keuzes. Heeft Europa überhaupt een rol te spelen in het Zuid-Chinese Zee-dispuut, en als dat zo is, welke rol dan? Binnen welk kader kan eventuele verdere Europese betrokkenheid hier vorm krijgen, en wat betekent de Brexit, het vertrek van wellicht Europa’s grootste maritieme natie uit de EU, in dit verband? Hoe moet Europa zich in het dispuut verhouden tot China en tot de VS? En niet in de laatste plaats: wat betekent een  groeiende Europese rol in Zuidoost-Azië voor de eenheid van de EU en dan met name voor de positie van de Europese zuidoostflank, die het meest gevoelig is voor Chinese toenadering, bijvoorbeeld via het 16+1 platform? Dit is een samenwerkingsverband van China en 16 Midden- en Oost-Europese landen, waarvan een deel lid is van de EU. Dit gegeven leidt tot bezorgdheid in Brussel dat er vanuit Beijing een verdeel-en-heersstrategie schuil gaat achter dit platform.

Vóór een Europese rol pleit ten eerste het gegeven dat ontwikkelingen in Zuidoost-Azië Europa direct raken op economisch gebied via de handelsstromen vanuit Oost-Azië richting Europa. Indirect spelen er ook effecten op de Europese veiligheid, en wel via de Amerikaanse veiligheidsgaranties aan zowel Europa als aan landen als Japan, Zuid-Korea en de Filippijnen. Europese betrokkenheid ligt verder voor de hand ter ondersteuning van de internationale rechtsorde, waarop het buitenlands beleid van Nederland en de EU is gegrondvest. Vooral het Chinese optreden vormt een ondermijning van met name het VN-zeerechtverdrag. Om deze abstractie meer concreet te maken: de uiterste consequentie van de Chinese claims is dat het land zich druk bevaren internationale wateren toe-eigent die in omvang vergelijkbaar zijn met de Middellandse Zee. Er zijn dus goede redenen voor Europa om ook een bijdrage te leveren aan het behoud  van het internationale karakter  van dit belangrijke zeegebied.

Zeerecht
Meer specifiek betekent dit dat áls Europa daadwerkelijk een rol wil spelen, het dan ook vierkant achter het zeerechtverdrag en de daarop gebaseerde Zuid-Chinese zee-arbitrage dient te gaan staan. En dan niet alleen in daad (door met regelmaat de vlag te laten zien in het gebied) maar ook  in woord, door de arbitrage uit 2016 expliciet als uitgangspunt  te erkennen voor geloofwaardige Europese betrokkenheid en uiteindelijk voor een regio-breed aanvaardbaar compromis. Hierbij hoort ook dat Europa expliciet de ‘creatieve geschiedschrijving’ aan de kaak stelt die wordt ingezet ter onderbouwing van Chinese aanspraken op ‘historisch rechten’ buiten UNCLOS om.

Vooral sinds het aantreden van de opportunistische en wispelturige ‘America First-president’ klinkt de Amerikaanse oproep tot respect voor de bestaande ‘rules-based order’ soms hypocriet en ongeloofwaardig. Hoewel Amerikaanse betrokkenheid enerzijds welkom is om China geloofwaardig tegenwicht te bieden, blijft enige gepaste afstand tot de geopolitieke agenda van de VS anderzijds geboden. Europa is geen directe geopolitieke rivaal van China in Zuidoost-Azië en juist dát gegeven is een unique selling point voor mogelijke Europese betrokkenheid, omdat dit minder bedreigend is voor China.

Een Europese coalitie buiten de EU om
Een grotere Europese rol is, ook na de komende Brexit, moeilijk voorstelbaar zonder een blijvende Britse betrokkenheid bij de Europese (maritieme) defensiesamenwerking. Dit is ook in lijn met een recent advies van de Adviesraad Internationale Vraagstukken betreffende Nederlandse coalitievorming na de Brexit. Ook de Britten hebben al te kennen geven een voorkeur te hebben voor een het behoud van een hechtte band met de Europese Unie op het terrein van het veiligheid- en defensiebeleid. Daarnaast staat de Britse defensiebegroting behoorlijk onder druk. Europese samenwerking kan tot kostenbesparingen leiden.  Zo bestaan er al plannen om de nieuwe Britse vliegdekschepen in 2021 mede te laten begeleiden door de Nederlandse (en overigens ook de Australische) marine.

Om slagvaardig te blijven moet Europa de besluitvorming bij unanimiteit die bestaat binnen het Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid (GBVB) en als onderdeel daarvan het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid (GVDB) van de EU, in de toekomst mogelijk omzeilen om met name eventuele  Hongaarse, Kroatische, Griekse, Portugese  of zelfs Italiaanse veto’s te vermijden. Italië maakt momenteel namelijk onder de nieuwe anti-establishment/rechts-populistische coalitie een draai naar een meer op China gerichte politiek.

Waar een autoritair en nationalistisch China steeds assertiever optreedt, kan Europa niet langer passief blijven

De noodzaak van blijvende Britse betrokkenheid en het vermijden van verlammende veto’s binnen het GBVB dwingen Europa in de richting van politieke en maritieme samenwerking  binnen een coalitie van bereidwillige landen (vooralsnog) buiten de EU om. Dit kan bijvoorbeeld  via een format analoog aan het onlangs door president Macron gelanceerde Europese Interventie Initiatief (EI2).

Hiermee wordt voorkomen dat een gebrek aan eenstemmigheid de Europese besluitvorming volledig verlamt, zoals binnen de ASEAN in het verleden onder Chinese druk wel is gebeurd. Zo’n pragmatische en meer gedifferentieerde benadering van Europese samenwerking is ook conform een ander recent adviesrapport aan de Nederlandse regering. Andere Europese landen kunnen zich binnen een dergelijk kader makkelijk aansluiten bij de bilaterale initiatieven van Groot-Brittannië en Frankrijk om deze samenwerking te verbreden.

Zelfbewust
Uiteindelijk is de belangrijkste keuze waar Europa voor staat echter geen kwestie van formats en afkortingen, maar een keuze tussen enerzijds een zeker Europees zelfbewustzijn  en autonomie in de benadering van China, en anderzijds wat wel, met enig gevoel voor drama, pre-emptive obediance wordt genoemd; de gewoonte om bij besluitvorming al bij voorbaat een mogelijke ontstemde (Chinese) reactie te willen vermijden dan wel de neiging om bij de minste Chinese tegenwind bij te draaien.

Waar een autoritair en nationalistisch China steeds assertiever optreedt, kan Europa niet langer passief blijven. De nieuwe Euro-Asian Connectivity Strategy voorziet in transparante en duurzame Europese investeringen als tegenwicht voor de toenemende en ondoorzichtige invloed van China in het Europese nabije buitenland. Daarbij moet de EU echter de economische ontwikkeling van de eigen lidstaten in het zuiden en oosten niet over het hoofd zien. Dit kan bijvoorbeeld door het in de toekomst nog strategischer inzetten van Europese structuurfondsen. Een grotere rol in Azië is een logische volgende stap. 

China heeft al een duidelijke geopolitieke strategie ten aanzien van Europa. Daarbij hoort ook een duidelijker Europese positionering in Azië. Europa kan niet langer wegduiken achter de brede rug van de VS, die onder president Trump immers zelf de bestaande wereldorde ondermijnt. Gewend als we zijn om China vooral door een economische bril te bekijken, zullen we steeds vaker ook een geopolitieke bril moeten opzetten en positie kiezen. Alleen een autonoom, zelfbewust  en slagvaardig Europa kan een geloofwaardige rol spelen in Azië.