Zuid-Chinese Zee arbitrage verdient Europese betrokkenheid

Op 12 juli 2016 werd de Chinese claim op de Zuid-Chinese Zee door het Permanent Hof van Arbitrage in Den Haag verworpen. De uitspraak heeft een jaar later nog geen beweging gebracht in het conflict. Europa houdt zich op de vlakte, maar zou actief aandacht moeten vragen voor de arbitrage. Juist omdat niemand anders dat doet.

Vorige zomer kwam de door Zuidoost-Aziatische landen lang verwachte arbitrage-uitspraak van het Permanent Hof van Arbitrage in Den Haag. De aanleiding voor deze uitspraak was de Chinese bezetting in 2012 van een tot dat moment Filipijns atol in de Zuid-Chinese Zee. Dat zogeheten Scarborough Atol[1] was dat jaar de locatie van een Filipijns-Chinees maritieme impasse. De Filipijnse marine controleerde daar Chinese vissersboten. China claimt echter ook soevereiniteit over het atol en stuurde schepen van de kustwacht om tussenbeide te komen. Uiteindelijk trokken de Filipino’s zich eenzijdig terug, waardoor het atol sinds die tijd onder Chinese controle valt. De Chinese kustwacht stuurt regelmatig Filipijnse vissersboten weg uit het visrijke gebied, waardoor veel vissers een groot deel van hun inkomsten verloren.

De Filipijnen stapten in 2013 naar het Hof om de zaak aanhangig te maken. China weigerde iedere medewerking aan de arbitrage en liet vooraf weten de uitspraak niet te zullen erkennen. De arbitrage draaide namelijk niet alléén om de toegang tot het Scarborough Atol voor de Filipijnse vissers, maar vooral om de geldigheid van de ‘historische’ claim van China op bijna de gehele Zuid-Chinese Zee. Deze claim wordt gemarkeerd op de kaart door de zogeheten negen-strepen lijn die bijna de gehele zee omsluit.[2]

China versterkt deze claim de laatste jaren door in het gebied kunstmatige eilanden op te spuiten en die te voorzien van landingsbanen, havens en militaire installaties. Daarnaast gebruikt China met grote regelmaat de kustwacht en vissersschepen bemand met paramilitairen om schepen uit andere landen uit het gebied te verdrijven.

De confrontatie om het Scarborough Atol stond ook niet op zichzelf, maar was er één uit een lange reeks conflicten in de Zuid-Chinese Zee die begon in 1974 met een militaire botsing tussen China en Vietnam om de Paraceleilanden.

Hoewel de arbitrage juridisch bindend is, bestaat er geen mechanisme om navolging af te dwingen

De Chinese claim op de Zuid-Chinese Zee werd op 12 juli 2016 door het Hof verworpen in een zeer uitgebreid arrest.[3] Hierin werd vastgesteld dat de claim van China in strijd is met het ook door China geratificeerde UNCLOS-zeerechtverdrag.[4] Tevens werd bepaald dat China niet zomaar Filipijnse vissers de toegang tot het Scarborough Atol mag ontzeggen. Hoewel de arbitrage juridisch bindend is, bestaat er geen mechanisme om navolging ervan af te dwingen. De vraag wie de soevereiniteit heeft over het atol viel overigens nadrukkelijk niet onder de bevoegdheid van het Hof, omdat hiervoor volgens het zeerecht Chinese medewerking vereist is. Dit blijft derhalve een bron van conflict.

Het belang van de Zuid-Chinese Zee
In de Zuid-Chinese Zee liggen honderden kleine eilandjes, atollen, riffen, zandbanken en ondieptes. Delen van de zee worden geclaimd door de Filipijnen, Vietnam, Brunei, Maleisië en zelfs Indonesië. China en Taiwan claimen bovendien praktisch de gehele zee op basis van een omstreden ‘historische’ claim. De meeste eilandjes houden het bij hoogwater niet of nauwelijks droog en zijn dan ook onbewoond.

Het belang ervan ligt echter mede in het gegeven dat de kuststaten via deze eilandjes ook rechten laten gelden op het zeegebied eromheen, inclusief de visgronden en de naar verwachting ruim aanwezige grondstoffen. Daarnaast loopt door de Zuid-Chinese Zee één van de drukste handelsroutes ter wereld die Oost-Azië verbindt met de Indische Oceaan.[5]

Tenslotte vormt de zee voor de Chinese marine de toegang tot Taiwan, de Indische Oceaan en de Stille Oceaan en voor de Amerikaanse marine de toegang tot Oost-Azië. Een (gewapend) conflict in deze regio zal ook gevolgen hebben voor Europa, met name op het gebied van de economie, maar tevens voor de Europese veiligheid en defensie.[6]

Historische rechten rondom de koeientong
China claimt het overgrote deel van de Zuid-Chinese Zee op basis van vermeende ‘historische rechten’ en een kaart uit 1947/1948 met daarop de zogeheten U-vormige of negen-strepen-lijn. Die lijn, om zijn vorm ook wel de ‘koeientong’ genoemd, omvat praktisch de gehele Zuid-Chinese Zee tot vlak voor de kust van Vietnam, de Filipijnen en Maleisië. China stelt dat Chinese vissers de betwiste eilanden 20 eeuwen geleden als eerste hebben ontdekt en dat de eilanden dus al 2000 jaar bij China horen. In een schriftelijke reactie aan het Hof verwoordde de Chinese regering het zo: 

“China has indisputable sovereignty over the South China Sea Islands (…) and the adjacent waters. Chinese activities in the South China Sea date back to over 2,000 years ago. China was the first country to discover, name, explore and exploit the resources of the South China Sea Islands and the first to continuously exercise sovereign powers over them.” [7]

Onbetwistbare soevereiniteit dus op basis van Chinese geschiedschrijving. De kaart (met toen nog elf streepjes) is voor het eerst officieel gepubliceerd door de nationalistische regering van de Republiek China, het huidige Taiwan. Na de feitelijk Taiwanese afscheiding van communistisch China in 1949 werd de claim door de Volksrepubliek China overgenomen, wat verklaart dat beide landen praktisch dezelfde claim hanteren. Of de Chinese claim betrekking heeft op alleen de eilandjes met bijbehorende territoriale wateren dan wel op het gehele zeegebied binnen de streepjeslijn, dáárover houdt Beijing zich overigens uit overwegingen van ‘strategische ambiguïteit’ bewust in het vage.

Eeuw van Vernedering
De oorsprong van de negen-strepenlijn is al ouder en is te vinden in de zogeheten ‘Eeuw van Vernedering’. Vanaf 1839 verloor China de zeggenschap over veel kustgebieden aan Groot-Brittannië en andere grote mogendheden.

In reactie op deze als zeer vernederend ervaren kolonisatie van China’s kustgebieden begonnen Chinese nationalisten zogenoemde ‘kaarten van nationale schande’ te produceren, als ware het een vorm van cartografisch verzet. Hierop werden de gebieden aangegeven die volgens de kaartenmakers door China waren verloren en die dus weer heroverd dienden te worden. Zij namen het begrip ‘China’ ruim: grote delen van Centraal Azië, Indochina, en Siberië werden geacht bij China te horen. En dus bijna de hele Zuid-Chinese Zee.

Er kwam pas een einde aan deze Eeuw van Vernedering met de oprichting van de Volksrepubliek China in 1949. De Communistische Partij ontleent in deze visie haar legitimiteit deels aan deze patriottische verdienste.

Grondstoffen en visgronden
Tegenstanders van de Chinese claim baseren hun verzet op historische aanspraken en op het UNCLOS-zeerechtverdrag. Volgens dit verdrag hebben landen het recht hun gezag uit te oefenen in de territoriale wateren tot 12 zeemijl (ruim 22 kilometer) uit de kust. Bovendien mogen staten in de aangrenzende Exclusieve Economische Zone (EEZ) tot 200 zeemijl uit de kust exclusief de aanwezige grondstoffen en visgronden exploreren.

Niettemin behoort de EEZ tot de internationale wateren en hebben schepen het recht van vrije doorvaart. China hanteert overigens met een aantal andere landen een engere interpretatie van de EEZ, waarin het beperkingen oplegt aan de vrije doorvaart voor marineschepen. Zowel China als de Filipijnen hebben het zeerechtverdrag geratificeerd maar de Verenigde Staten niet, al erkennen ze het verdrag wel.

Geostrategische botsing met VS
De Verenigde Staten zijn formeel neutraal in de maritieme geschillen maar eisen wel het recht op van vrije doorvaart voor alle schepen in het betwiste gebied en ook vlak langs de opgespoten eilandjes. Dit wordt door China dan weer als provocatie opvat. Ook de uiteenlopende interpretaties van de EEZ vormen een terugkerende bron van conflict tussen de Amerikaanse en Chinese marine.

Onder het conflict over de eilandjes speelt een andere, geostrategische botsing: China eist zijn plek op als grootmacht en wil de Amerikaanse marine weren uit wat het beschouwt als zijn achtertuin en zich niet zondermeer voegen naar een door het Westen geschapen wereldorde. Tegelijkertijd concentreerden de VS zich onder Obama economisch, politiek en militair juist steeds méér op Oost-Azië.

Waarnemers spreken van de talk-and-take-strategie

Gevreesd wordt dat China uiteindelijk ook op het Scarborough Atol een militaire basis wil bouwen. China zou hiermee een ‘strategische driehoek‘ van opgespoten gemilitariseerde eilanden in de Zuid-Chinese Zee voltooien en daarmee praktisch de volledige controle over de hele zee verwerven.[8] Algemeen wordt echter aangenomen dat de regering-Obama hier een rode streep heeft getrokken voor China tijdens een topontmoeting met president Xi Jinping in 2016.[9] Van een coherente Amerikaanse Azië-politiek lijkt onder de opvolger van Obama echter nog geen sprake. President Trump heeft vooralsnog vooral aandacht voor de crisis rond Noord-Korea.

Gedragscode ASEAN
De Associatie van Zuidoost Aziatische Naties (ASEAN) en China zijn in 2002 een niet-bindende gedragscode, de Declaration on the Conduct of Parties in the South-China Sea overeengekomen, waarin werd afgesproken om terughoudendheid te betrachten en geen eilanden te bezetten. Sindsdien wordt al weer 15 jaar vruchteloos onderhandeld over een bindende gedragscode.

Intussen weigert China om met de ASEAN-landen gezamenlijk de territoriale geschillen te bespreken. Hierdoor kan het land zijn overwicht ten volle uitbuiten in bilaterale onderhandelingen. Het heeft er dan ook alle schijn van dat China probeert de onderhandelingen zo lang mogelijk te rekken en intussen in kleine stapjes steeds meer eilanden en atollen in bezit te nemen. Waarnemers spreken in dit verband van de salami- en de talk-and-take-strategie.[10]

Duterte’s draai
De Filipijnen en de VS hebben een militaire bijstandsovereenkomst sinds 1951.[11] Tot ieders verrassing heeft de nieuwe Filipijnse president Duterte echter sinds zijn aantreden in juni 2016 bewust afstand genomen van de VS en toenadering gezocht tot China, met het oog op het aantrekken van Chinese investeringen. Duterte verklaarde vorig jaar de arbitrage-uitspraak voorlopig te willen ‘parkeren’ en begon een charmeoffensief in Peking.

China reageerde hierop door de restricties voor Filipijnse vissers te verlichten. In mei 2017 nog zorgde president Duterte als voorzitter van een regionale topconferentie ervoor dat de Chinese militarisering van kunstmatige eilanden niet werd vermeld als punt van zorg in het slotcommuniqué. China heeft vermoedelijk besloten dat nú niet het moment is om deze Filipijnse president van zich te vervreemden.

De rol van Europa
De Europese Unie (EU) erkent de arbitrage-uitspraak en is formeel neutraal in de territoriale geschillen.[12] Grote landen als Duitsland, Groot-Brittannië en Frankrijk zouden China graag sterker aanspreken op zijn verplichtingen onder het internationaal recht. De Europese eenheid wordt echter gecompliceerd doordat landen als Hongarije en Griekenland azen op Chinese investeringen en daardoor gevoeliger zijn voor Chinese avances en druk.[13]

Het lot van de Zuid-Chinese Zee-arbitrage staat symbool voor de internationale rechtsorde, zoals ook de Russische bezetting van de Krim een aantasting vormt van deze orde. Het Scarborough Atol is hierbij de spreekwoordelijke kanarie in de kolenmijn. Chinese militarisering van dit atol zou de Zuid-Chinese Zee praktisch tot een Chinese binnenzee maken en het arbitrage-arrest tot een dode letter.

Juist voor relatief kleine landen als Nederland, die internationaal weinig macht kunnen doen gelden, is deze aantasting van het internationaal recht door China extra zorgelijk. Het zeerecht, ooit ontwikkeld door Hugo de Groot en tegenwoordig vormgegeven in het UNCLOS-verdrag, dient bij uitstek de kleinere landen. Den Haag wil de hoofdstad zijn van het internationaal recht en ook de Europese Unie is mede een waardengemeenschap gebaseerd op respect voor het internationaal recht. De Nederlandse en Europese open economie zijn daarnaast zeer afhankelijk van de vrijheid van scheepvaart en vrijhandel. Bovendien bestaat er gevaar voor precedentwerking: wat als Poetin met de Chinese methode aan de slag gaat in de Baltische- of Zwarte Zee of in de Noordelijke IJszee?

Chinese window of opportunity
De door China zelf zo gekoesterde ‘onbetwistbare’ soevereiniteit wordt, als het andere landen betreft, niet gerespecteerd. Veel zal daarom de komende tijd afhangen van de opstelling van de Filipijnse en Amerikaanse presidenten. Hun regeringstermijnen zouden door China wel eens beschouwd kunnen worden als een window of opportunity om voldongen feiten te scheppen in de Zuid-Chinese Zee.

Er bestaat gevaar voor precedentwerking: wat als Poetin met de Chinese methode aan de slag gaat?

Vooral nu niemand zich nog ‘eigenaar’ lijkt te voelen van het arbitragearrest bestaat het gevaar dat China de indruk krijgt dat het zijn gang kan gaan in het gebied. Het is daarom van belang dat ook Europa actief aandacht vraagt voor de arbitrage-uitkomst om de excessieve Chinese claims aan de kaak te stellen. Nederland zou in Europees verband kunnen werken aan een specifiek beleid voor de Zuid-Chinese Zee, gebaseerd op neutraliteit én het arbitrage-arrest. Dit dient bij voorkeur te gebeuren in EU-verband en anders samen met de grote Europese landen. Zo wordt voorkomen dat kleinere landen het slachtoffer worden van Chinese intimidatie.

De intensieve Chinese lobby voorafgaand aan de uitspraak van het Hof leert ons dat China wel degelijk gevoelig is voor publiciteit en diplomatieke druk.[14] Het ligt daarom voor de hand deze middelen als eerste in te zetten. Daarnaast kan Europa wellicht een bemiddelende rol spelen of, in navolging van Japan, de ASEAN-landen steunen op juridisch gebied en bij de versterking van de kustwacht. Ook Australië is hier een voor de hand liggende partner. Tenslotte zouden Europese marineschepen vaker hun vlag kunnen laten zien in het omstreden zeegebied.

De ambitieuze EU Global Strategy uit 2016 kan hierbij de leidraad zijn. Hierin valt te lezen: “Er bestaat een rechtstreeks verband tussen de Europese welvaart en de veiligheid in Azië. (…) Wij zullen de economische diplomatie verdiepen en onze veiligheidsrol in Azië vergroten.” En: “De EU zal bij het garanderen van de mondiale maritieme veiligheid streven naar de verdere algemene toepassing en uitvoering van het VN -Verdrag inzake het recht van de zee, inclusief de mechanismen voor geschillenbeslechting.”[15] De ambitie is er al, althans op papier. Nu nog de daad bij het woord voegen.