De Venezolaanse gevaren voor Aruba, Bonaire en Curaçao

Venezuela, potentieel een schatrijk land, verkeert in een diepe economische en politieke crisis. Dat is in de eerste plaats een groot probleem voor de Venezolanen zelf, vervolgens voor de omliggende Latijns-Amerikaanse landen. Inmiddels ontwikkelt deze crisis zich tot een internationaal conflict dat doet denken aan de Koude Oorlog, en het trans-Atlantische Koninkrijk der Nederland direct treft.

Welke indicatoren men ook bekijkt, Venezuela staat er uitermate beroerd voor en de onvrede onder de bevolking is navenant hoog.1  De economie krimpt al jaren, de hyperinflatie is duizelingwekkend, er is een schreeuwend tekort aan consumptieartikelen. De economische crisis heeft zich niet alleen vertaald in grote onvrede met het bewind van president Nicolás Maduro, maar ook in massale emigratie. Van een totale bevolking van zo’n 30 miljoen hebben de laatste vijf jaar ruim 3 miljoen Venezolanen hun land ontvlucht.

In politiek opzicht is het land diep verdeeld tussen het kamp van Maduro, die de laatste jaren zijn toevlucht nam tot uitermate bedenkelijke manoeuvres om zijn presidentschap een schijn van democratische legitimiteit te geven, en een oppositie die inmiddels enigszins verenigd lijkt onder de zelfverklaarde leider van het democratische Venezuela, parlementsvoorzitter Juan Guaidó. Het afgelopen jaar bracht ernstig politiek geweld met zich mee, waarachter ook veel criminaliteit verborgen gaat.

Hoe het zover heeft kunnen komen is een lang verhaal. Sinds een eeuw geleden duidelijk werd dat Venezuela enorme olievoorraden heeft, begon het land zich te ontwikkelen tot een monocultuur; de agrarische sector werd verwaarloosd, veruit het meeste voedsel moet worden geïmporteerd. Oliestaat Venezuela kon weliswaar bogen op een snel stijgend per capita inkomen, maar de welvaart werd extreem ongelijk verdeeld, terwijl het politieke systeem werd geplaagd door nepotisme en corruptie. Dat was de voedingsbodem voor de populariteit van de socialist Hugo Chávez, die in 1999 democratisch werd verkozen tot president, en sindsdien driemaal werd herkozen, het laatst in 2012.

Kroonprins Maduro werd in 2013 weliswaar nipt democratisch verkozen, maar ervoer al snel dat Chávez’ ‘Bolivariaanse Revolutie’ op drijfzand was gebouwd

Chávez ontpopte zich gaandeweg als gangmaker van een links-radicale beweging in Latijns-Amerika en de Cariben. Oliedollars maakten het hem mogelijk in eigen land sociale hervormingen door te voeren en regionaal een speler van belang te worden, als trouwe bondgenoot en financier van Cuba en gelijkgezinde landen. Het leverde hem de vijandschap van de nationale elites en in toenemende mate ook de middenklasse op, en evenzeer van de Verenigde Staten, die in 2002 onder president George W. Bush een mislukte coup tegen Chávez steunde. Tegen het einde van zijn regime, en zeker bij zijn overlijden in 2013, tekende zich een kentering af, deels te wijten aan mismanagement en corruptie, en deels doordat de olieprijzen ineenstortten. Kroonprins Maduro werd in 2013 weliswaar nipt democratisch verkozen, maar ervoer al snel dat Chávez’ ‘Bolivariaanse Revolutie’ op drijfzand was gebouwd. Vandaar de economische ineenstorting, het verlies van populariteit en legitimiteit, en vervolgens de diepe crisis en het sinds 2015 steeds verder buitenspel zetten van de democratie.

Internationale impact
De regionale impact van deze crisis is immens, in de eerste plaats door de huidige massale migratie naar buurlanden Colombia en Brazilië, maar ook omdat een verdieping van de crisis omliggende landen ook anderszins kan treffen. Zo is de Colombiaanse marxistische guerrillabeweging ELN nu al actief in Venezuela, met een programma waarin politieke doelstellingen en (drugs)criminaliteit niet gemakkelijk te onderscheiden zijn.

Er hebben zich voorspelbare internationale coalities gevormd. Enerzijds de ‘hardliners’ Brazilië en Colombia die min of meer gelijk optrekken met de VS en Maduro zo snel mogelijk van het toneel willen zien verdwijnen, en daarbij aangeven militaire middelen niet uit te sluiten. De meeste Latijns-Amerikaanse landen, verenigd in de Lima-groep, hebben weinig sympathie voor Maduro c.s., maar wijzen een militaire interventie af. De Europese Unie werkt in een ‘International Contact Group’ samen met Costa Rica, Ecuador en Uruguay; Nederland behoort in dit verband tot een kopgroep van acht landen, de rest van de Europese Unie lijkt aan de oplossing van de Venezolaanse crisis een minder hoge prioriteit te hechten.

Deze internationale context wordt gecompliceerd doordat Maduro zowel Rusland als China tot zijn strategische vrienden kan rekenen. Beide landen hebben door hun nauwe betrokkenheid in de periode Chávez-Maduro miljarden aan leningen tegoed en zijn alleen al om deze reden beducht voor een val van Maduro. Daarnaast voeren zij elk hun eigen geopolitieke agenda in Latijns-Amerika, waarvan het dwarsbomen van de VS,zeker voor Rusland, een integraal onderdeel is. Dat betekent dat geen van beide landen veel belang heeft bij regime change in Venezuela. Kennelijk om dit te onderstrepen, hebben zij in de laatste maanden, naast de al jaren actieve Cubaanse militairen, eigen troepen in het land gelegerd. Alsof de dagen van de Koude Oorlog helemaal terug zijn.   

Het valt niet mee een scenario voor een uitweg te schetsen dat goed zou zijn voor Venezuela en dus ook voor de omliggende landen. Vooralsnog lijkt de militaire en politieke top rond Maduro niet van zins vrijwillig plaats te maken, of tenminste het Venezolaanse electoraat de kans te geven zich beslissend uit te spreken. Het ligt voor de hand dat dit niet zal veranderen zolang deze top nog profiteert van een stelsel dat allengs meer criminele trekken heeft gekregen. Hierop wijzen steeds sterkere berichten over verwevenheid met drugs- en andere smokkelhandel en met groepen als de Colombiaanse ELN.

In het ergste geval kan hieruit een situatie met criminele krijgsheren en een failed state voortkomen die ver buiten Venezuela repercussies kan hebben. Dat is meteen een indicatie dat ook een vreedzame regime change – bijvoorbeeld als Maduro en zijn meest naaste getrouwen politiek asiel zouden accepteren – geen garantie zou bieden voor de terugkeer naar een stabiele democratie. Niet alleen leven er binnen de bevolking diepgaande politieke verschillen die zelfs tot een burgeroorlog zouden kunnen leiden, maar er is ook een lange traditie van criminaliteit die het afgelopen decennium alleen maar verergerd is. Waar alle buurlanden er belang bij hebben criminaliteit en politiek geweld buiten hun grenzen te houden, leert de geschiedenis dat dit niet eenvoudig te realiseren is.      

De uitdagingen voor het Koninkrijk
Waar deze tumultueuze geschiedenis vanuit het perspectief van de meeste Europese landen geen hoge prioriteit heeft, kan het Koninkrijk der Nederlanden zich niet permitteren zo te denken. Venezuela is immers ons buurland, op minder dan honderd kilometer gelegen van de Benedenwindse Antillen. Geen wonder dus dat het ministerie van Buitenlandse Zaken al maanden overuren draait om deze crisis te monitoren en adequaat beleid te ontwikkelen – het eerste valt niet mee, het tweede nog veel minder.

Veelal gebaseerd op pragmatische overwegingen hebben de Antillianen steeds weer uitgesproken deel te willen blijven uitmaken van het Koninkrijk

Het is een merkwaardige ontknoping van de koloniale geschiedenis dat het Koninkrijk nu grote zorgen heeft om de verdediging en het welzijn van een zestal kleine eilanden waar men zoveel liever, net als Suriname, al in de jaren 1970 afstand van had gedaan. Het toenmalige beleid om aan de Nederlandse Antillen de soevereiniteit over te dragen liep stuk op de consequente  weigering van de Antilliaanse politiek en bevolking om dit ‘geschenk’ te aanvaarden. Veelal gebaseerd op pragmatische overwegingen hebben de Antillianen steeds weer uitgesproken deel te willen blijven uitmaken van het Koninkrijk, ondanks de soms diepe gevoelens van ergernis en de cultuurverschillen voortvloeiende uit een lange geschiedenis van kolonialisme en een veel recenter Nederlands re-engagement dat niet zelden als ‘rekolonisatie’ wordt ervaren. Eén van die pragmatische overwegingen is de zekerheid dat het Koninkrijk verantwoordelijk is voor de territoriale integriteit van de Caribische eilanden.2

In Venezuela sluimert vanouds het gevoel dat Aruba, Bonaire en Curaçao anomalieën zijn.3  Maar sporadische claims daar gelaten, heeft Caracas zich niet erg druk gemaakt over deze postkoloniale relicten. Onder andere omdat de eilanden economisch een nuttige functie vervulden, van de locatie van olieraffinaderijen tot een bestemming voor Venezolaanse toeristen en geldwitwassers. Bovendien is er sprake van nauwe familierelaties. Onder het chavista regime veranderde de retoriek enigszins. In 2005 leek Chávez de Benedenwindse eilanden even te claimen, en Maduro heeft de eilanden enkele malen sancties opgelegd als straf voor vermeende grote meegaandheid met de VS. Dat was economisch lastig, maar ook niet veel meer dan dat. Maar wat als Maduro de sluimerende claims zou opgraven?

In dat geval zou het Koninkrijk, dus de Nederlandse krijgsmacht, gehouden zijn dit grondgebied te verdedigen of te heroveren. Zo staat het immers in de ‘grondwet’ van het Koninkrijk, het uit 1954 daterende Statuut (art. 3, lid 1a). Formeel zou het Koninkrijk daarbij op geen enkele buitenlandse hulp kunnen rekenen: de onderliggende solidariteit en aansprakelijkheid van de NAVO-landen is beperkt tot de landen boven de Kreeftskeerkring. Wel zou Nederland kunnen hopen op steun van NAVO-landen – in de eerste plaats de VS – en wellicht enkele Latijns-Amerikaanse landen die zich zo’n casus belli mogelijk niet zouden willen laten ontgaan. Dat is dan ook precies de reden dat het niet erg waarschijnlijk is dat Maduro werkelijk zijn troepen richting de drie Benedenwindse Antillen zou sturen: de internationale backlash zou desastreus zijn. Maduro zal zich nog wel herinneren hoe de Argentijnse junta in 1982 niet alleen internationaal, maar ook binnenlands ten onder ging als gevolg van het échec van de als patriottische oorlog ingezette verovering van de Malvinas/Falklandeilanden.                

De dreiging van Venezolaanse emigratie
De grotere bedreiging voor Aruba, Bonaire en Curaçao is een escalatie van de nu reeds omvangrijke Venezolaanse emigratie naar de eilanden. Ook die migratie heeft een lange geschiedenis, veelal als arbeidsmigratie, maar is de afgelopen jaren in een stroomversnelling gekomen. Betrouwbare schattingen van de Venezolaanse bevolking op de drie eilanden zijn moeilijk te geven, maar het is waarschijnlijk dat deze inmiddels in de orde van 20-30.000 ligt, bijna tien procent van de totale bevolking (115.000 op Aruba, 20.000 op Bonaire, 160.000 op Curaçao). Deels gaat het om kettingmigratie, en net als voor andere Latijns-Amerikaanse en Caribische immigratie geldt hier dat het lokale bedrijfsleven reeds lang profiteert van hun goedkope, vaak zonder veel waarborgen geëxploiteerde arbeid. Waar nu steeds meer de alarmbel wordt geluid over Venezolaanse immigranten en de kosten voor de eilandelijke samenleving in de zin van opvang en ook criminaliteit, mag die voorgeschiedenis niet worden uitgevlakt.

Problemen rond de openbare orde zouden weer desastreus zijn voor het toerisme en daarmee een volgende knauw geven aan de eilandelijke economieën die toch al kwakkelen

Dat neemt niet weg dat hier een nachtmerriescenario opdoemt dat realistischer is dan een militaire invasie, namelijk dat een verdere implosie van Venezuela zal leiden tot een veel omvangrijkere emigratie naar de Benedenwindse eilanden. Gezien de kleine schaal van de eilanden zou dat tot enorme problemen kunnen leiden, economisch en ook in sociale zin. Problemen rond de openbare orde zouden weer desastreus zijn voor het toerisme en daarmee een volgende knauw geven aan de eilandelijke economieën die toch al kwakkelen, mede door de crisis in het grote buurland, die ook voor die andere sector, de olieraffinaderijen, dramatisch uitpakt.

Hoe zou zo’n migratiecrisis te beteugelen zijn? Op de belangrijkste dimensie van de ‘aanbodzijde’, de verdere ontwikkelingen in Venezuela, heeft het Koninkrijk nauwelijks invloed. De militaire/politionele middelen om een mogelijk aanwassende stroom migranten in te dammen zijn groter, maar ook beperkt; het is ondoenlijk de kuststrook van de drie eilanden geheel af te grendelen. Maduro zal overigens van de Cubaans-Amerikaanse betrekkingen, en van zijn Cubaanse adviseurs, wel hebben geleerd dat de dreiging met massale emigratie een effectief middel is om diplomatieke doelen te bereiken  – zoals het beïnvloeden van de Haagse opstelling vis-à-vis het huidige regime en het openstellen van de eilanden als humanitaire en/of militaire hub.

Inmiddels roept de vluchtelingencrisis principiële vragen op over de verantwoordelijkheden binnen het Koninkrijk. Aruba en Curaçao zijn autonome landen en het is dus primair hun eigen taak om deze kwestie aan te pakken. Maar wat, nu dit hun middelen te boven gaat, zoals zijzelf terecht zeggen? En wat, nu zoals diverse instanties (zoals Amnesty International) hebben aangegeven, de gebrekkige opvang van de vluchtelingen strijdig is met internationale verdragen waar het Koninkrijk zich aan heeft gecommitteerd?4  In beide gevallen behoort het Koninkrijk dan, krachtens het Statuut, zijn verantwoordelijkheid te nemen. Waarom gebeurt dit dan niet? Het voor de hand liggende, zelden expliciet uitgesproken antwoord is dat Den Haag zich grote zorgen maakt over de aanzuigende werking van een betere opvang. Dat gaat niet alleen om financiële, maar ook om strategische overwegingen: zolang Maduro er zit blijft het een opgave hem niet onnodig te bruuskeren en hem evenmin een instrument te geven om de eilanden en daarmee Nederland onder druk te zetten.    

Hoofdpijndossier
De Koninkrijksrelaties staan in Den Haag bekend als een ‘hoofdpijndossier’, waarmee in de politieke arena weinig eer te behalen is. Op de ‘Koninkrijksministeries’5  van Buitenlandse Zaken en Defensie was dat vanouds anders: daar wordt het trans-Atlantische karakter van het Koninkrijk gezien als een strategisch en beleidsmatig interessante verrijking. Maar ook daar overheersen inmiddels de kopzorgen. Het Koninkrijk ziet zich nu voor de opgave geplaatst de eigen, eigenlijk slechts negatief te definiëren belangen – het minimaliseren van de impact van de Venezolaanse crisis – te behartigen door tegelijkertijd intensieve diplomatieke activiteit te ontplooien en vooral niet te actief partij te kiezen.

• 1Zie bv. https://www.focus-economics.com/countries/venezuela en www.consultores21.com Perfil 21. Servicio de análisis de entorno no. 155 (4e semester 2018). Dit artikel is mede gebaseerd op recente Spaans-, Engels- en Nederlandstalige perspublicaties. Zie voorts María Pilar García-Guadilla & Ana Mallen, ‘Polarization, Participatory Democracy, and Electoral Erosion in Venezuela’s Twenty-First Century Socialism’, in Annals, AAPSS 681 (2019) 62-77 en Maritza Barrios & Marcelino Bisbal (red.), Busquéda de alternativas políticas a la crisis de Venezuela (Caracas: Universidad Católica Andrés Bello, 2019).
• 2Wouter Veenendaal & Gert Oostindie, ‘Head versus heart: The ambiguities of non-sovereignty in the Dutch Caribbean’, Regional & Federal Studies, 28 (2017) 1-21.
• 3Gert Oostindie & Inge Klinkers, Knellende Koninkrijksbanden: Het Nederlandse dekolonisatiebeleid in de Caraïben, 1940-2000 (Amsterdam: Amsterdam University Press, 2001), dl. I, 14850, dl. II, 42-5, dl. III, 37, 42-3, 54, 64. Gert Oostindie & Inge Klinkers, Gedeeld Koninkrijk: De ontmanteling van de Nederlandse Antillen en de vernieuwing van het trans-Atlantische Koninkrijk der Nederlanden (Amsterdam: Amsterdam University Press, 2012), 35, 89-90.
• 4Amnesty International, ‘OPGESLOTEN EN UITGEZET VENEZOLANEN KRIJGEN GEEN BESCHERMING IN CURAÇAO’, september 2018.
• 5Het onderwerp Koninkrijksrelaties is tevens ook onderdeel van het ministerie van Binnenlandse Zaken.