Weinig empathisch, wel effectief? Onze reputatie in Brussel

Hoe wordt het Nederlandse optreden in de Europese Unie door buitenlandse deskundigen ervaren? ‘Weinig empathisch, wel effectief’, blijkt uit Clingendael-onderzoek. Hoe is dan te verklaren dat Nederland in Europese onderhandelingen over topbenoemingen herhaaldelijk het onderspit dolf? Wat kan Nederland verbeteren in zijn belangenbehartiging in de EU?

Hoe kijken ze in Brussel tegen Nederland aan? Clingendael heeft daar onderzoek naar gedaan.1  Toen ik de titel las, ‘Weinig empathisch, wel effectief’, was mijn eerste reactie: mooi. Jammer natuurlijk dat ze ons daar niet altijd ervaren als tactvol, maar kennelijk staat dat onze effectiviteit niet in de weg. Dat we als weinig empathisch gelden is bovendien geen nieuws. De Nederlandse omgangsvormen zijn vanouds bekend en vaak beschreven, van Voltaires ‘canaux, canards, canaille’ tot de trefzekere analyses van Sir William Temple, de hertog van Baena, en J. Rentes de Carvalho. Dat rapport hoef ik dus niet te lezen.

Dat bleek een vergissing. Niet alleen zit het onderzoek methodologisch goed in elkaar, beleidsrelevant is het ook. Zeker in het licht van de recente mislukte Nederlandse poging om Jeroen Dijsselbloem benoemd te krijgen als topman van het IMF. 

Uit Clingendaels gesprekken met Nederlandse en buitenlandse ‘stakeholders’ in Brussel komt een gevarieerd beeld naar voren. Nederlandse ambtenaren en politici gelden in Brussel als goed voorbereid en kundig, zij het niet erg innovatief of flexibel. Beleidsdoelen zijn consistent en voorspelbaar. De Nederlandse invloed op Commissievoorstellen wordt positief beoordeeld met een 6,9.

Nederlandse bewindslieden missen door wisselende aan- en afwezigheid soms het gezag om invloed uit te oefenen

Den Haag zou wel meer kunnen investeren in informeel overleg. Zo verbaasde een deskundige zich erover dat hij nog nooit zijn tegenhanger uit Den Haag had ontmoet, terwijl Frankrijk of Duitsland vaak met grote nationale delegaties in Brussel zijn.

Nederlandse bewindslieden missen door wisselende aan- en afwezigheid soms het gezag om invloed uit te kunnen oefenen in de EU. De persoonlijke kwaliteiten en taalkennis van bewindslieden spelen ook een rol, vooral Frans en Duits: “Des te meer talen een bewindspersoon spreekt, des te groter zijn of haar effectiviteit.”

 Over het algemeen heeft Nederland de reputatie om goed ingelicht, assertief, effectief en vasthoudend te zijn, maar Nederland wordt niet gezien als empathisch, solidair, of als bruggenbouwer. In onderhandelingen, bijvoorbeeld over de eurocrisis, staat Nederland bekend als vastberaden, responsief, en assertief. Nederland wordt echter niet gezien als solidair, onbaatzuchtig of flexibel.

Is het glas dus half vol of half leeg? Half vol zou je zeggen: het gaat uiteindelijk toch om wat je bereikt (effectiviteit)? Toch roept het onderzoek wel vragen op. Hoe komt het dat Nederland wordt gezien als weinig empathisch? En als Nederland in de EU wordt gezien als effectief, hoe is dan te verklaren dat Nederland in Europese onderhandelingen over topbenoemingen herhaaldelijk het onderspit dolf? Was er verband tussen onze vermeende empathie en onze effectiviteit? Zijn dat misschien twee kanten van dezelfde medaille?

Deze zomer liep Nederland in Brussel averij op. Frans Timmermans werd geen voorzitter van de Europese Commissie en Jeroen Dijsselbloem werd gepasseerd voor het IMF. Volgens SP-Kamerlid Lenske Leijten had het kabinet “twee blauwe ogen” opgelopen. Waarom was Nederland hier niet effectief?

Dat Jeroen Dijsselbloem niet de Europese kandidaat werd voor het IMF kan geen verrassing zijn geweest

De Europese verkiezingen eindigden met een parlement zonder duidelijke meerderheid. Lastig, want zonder instemming van het EP komt er geen nieuwe Commissie. Dat valt het kabinet niet aan te rekenen. Timmermans miste om eervolle redenen steun uit Centraal-Europa, en ook dat valt Den Haag niet aan te rekenen.

Toen President Macron een voor Duitsland onafwijsbare kandidate voorstelde was het pleit beslecht. Pech dus. Of was er toch meer aan de hand? Waarom kreeg premier Rutte niet meer steun van Macron, zijn politieke geestverwant (ALDE/Renew Europe)? Heeft in de Franse opstelling, behalve het verschil in politiek gewicht tussen Nederland en Duitsland, ook het voortdurende Nederlandse verzet tegen de Franse EU-politiek een rol gespeeld?2

Dat Jeroen Dijsselbloem niet de Europese kandidaat werd voor het IMF kan geen verrassing zijn geweest. Dijsselbloems uitspraak dat de Zuid-Europeanen hun geld hadden verspild aan drank en vrouwen is algemeen als beledigend ervaren. De Portugese minister van buitenlandse zaken, Santos Silva, eiste zelfs Dijsselbloems ontslag als voorzitter van de Eurogroep.

Maar er speelde meer. In Rome zijn ze het verzet van minister Zalm (“Il Duro”) en Frits Bolkestein tegen de Italiaanse toetreding tot de euro niet vergeten. De Oost-Europese landen, met de Nederlandse opstelling over de EU-begroting in de oren, voelden zich evenmin aan Nederland verplicht en verkozen de Bulgaarse kandidate, Kristalina Georgieva.  Het VK hield zich afzijdig en in het eindspel werd Nederland afgetroefd door onderhandelingsvoorzitter Frankrijk, dat aanstuurde op Georgieva.  

Wat meer tact had Dijsselbloem niet misstaan, die eerder werd gepasseerd als eurocommissaris na zijn kritiek op Jean-Claude Juncker (“een verstokte roker en drinker”). Maar was deze nederlaag niet eerder het gevolg van inschattingsfouten door de Nederlandse politiek en diplomatie?   

Zoals deze voorvallen laten zien is effectiviteit (invloed) eerst en vooral een resultante van beleid, maar empathie kan beleid wel effectiever maken. Op beide punten valt er voor Den Haag nog wel wat te winnen.

Wat meer empathie zou bijvoorbeeld passen in het begrotingsbeleid. Bij de behandeling van de miljoenennota stond in de Kamer en de media centraal of er, nu het economisch goed gaat, een groot investeringsfonds komt. Eén vraag speelde daarbij totaal geen rol: hoe verhoudt dat Nederlandse fonds zich straks tot de EU?

De angst heerst dat geld van de Nederlandse belastingbetaler “weglekt” naar het buitenland. Is dat ‘buitenland’ niet ons gemeenschappelijk Europees binnenland?

De discussie ging er impliciet van uit dat Nederland op dit punt met de rest van Europa niets te maken heeft, terwijl iedereen kan weten dat ook Brussel nadenkt over een Europees investeringsfonds als antwoord op het Chinese industriebeleid en de macht van de grote Amerikaanse technologiebedrijven.3  In de Haagse discussie klinkt de angst door dat geld van de Nederlandse belastingbetaler “weglekt” naar het buitenland.4  Is dat ‘buitenland’ niet ons gemeenschappelijk Europees binnenland? Mag er een onsje Europees denken c.q. empathie in de discussie?

En dan die effectiviteit. Wat Nederland niet wil in Europa, wordt wijd en zijd verkondigd. Maar wat wil Nederland wel?

Een minder politieke Commissie
Eerder dit jaar baarde minister Blok internationaal opzien met een opiniestuk in de Financial Times. Daarin bepleitte hij een “minder politieke Commissie.” Als hoedster van de EU-verdragen zou de Commissie vooral moeten toezien op naleving van de regels in plaats van de regels te verdraaien, zoals de Commissie deed in het begrotingstoezicht op Italië. De minister keerde zich ook tegen het Spitzenkandidatenproces dat in 2014 resulteerde in de Commissie-Juncker: dat was niet minder dan een “institutionele staatsgreep.”5   

EU-Commissaris Pierre Moscovici schreef een repliek. Als de Commissie apolitiek zou zijn, zouden de critici gelijk hebben die de Commissie afdoen als een obscure technocratie zonder gevoel voor lidstaten of burgers. De lidstaten hadden de Commissie juist gesteund in de dialoog met Italië en die had geleid tot aanzienlijke aanpassingen van de Italiaanse begroting. Wat de suggestie betreft dat het begrotingstoezicht beter uit handen van de Commissie kan worden genomen: zou het overhevelen naar de 19 ministers in de Raad van het Europees Stabiliteitsmechanisme een minder “politieke” beslissingen opleveren? Als het de ministers ernst is met transparantie, zouden ze dan eens kunnen kijken naar de besluitvorming in de Eurogroep?6  

De kernvraag is wat het artikel van de minister heeft opgeleverd. De oogst lijkt beperkt. Het Spitzenkandidatenproces waar Blok zich tegen keerde is ook in 2019 gevolgd, met twee toonaangevende lijsttrekkers uit Nederland (Eickhout en Timmermans). Ursula von der Leyen, de door Nederland gesteunde kandidaat-voorzitter van de nieuwe Commissie, ziet de Europese Commissie als de motor achter een politiek ambitieuze EU.7  

Ondervertegenwoordiging
Hoeveel invloed een land heeft in de EU hangt mede af van de vertegenwoordiging van dat land in de andere lidstaten en in de Europese instellingen. Het Verenigd Koninkrijk heeft dat aan den lijve ondervonden. Jarenlang had het Foreign Office een succesvol programma om Britse diplomaten op sleutelposten in de Europese Commissie te krijgen. Dat programma is wegbezuinigd.

Sindsdien is het aantal Britse ambtenaren in Brussel en Luxemburg in vrije val, mede door de toenemende Euroscepsis onder het kabinet-Cameron (2010-2016). Verder heeft het VK veel diplomatieke vertegenwoordigingen in Europa ingekrompen, iets waar men nu met het oog op Brexit van begint terug te komen.

De Nederlandse diplomatieke aanwezigheid loopt in veel landen terug, ook binnen de EU

Nederland is het VK niet, maar ook de Nederlandse presentie in Europa loopt terug. De afgelopen jaren is de Nederlandse diplomatieke aanwezigheid in veel Europese landen tot eenmansposten verkleind, wat de komende jaren deels wordt gecorrigeerd.8  Wat is onze effectiviteit in Europa ons waard? Die vraag klemt des te meer omdat Nederland zwaar ondervertegenwoordigd is in Brussel en Luxemburg. Wat is er aan de hand?

Het ambtenarenstatuut van de EU schrijft voor dat de instellingen personeel aanwerven op zo breed mogelijke basis. Op grond van dit gelijkheidsbeginsel zijn er richtcijfers voor de minimale aanwezigheid van elke lidstaat, rekening houdend met de grootte van elk land. Nederland heeft ‘recht’ op 3,9% van het personeelsbestand. Echter, in de beleidsfuncties die 80% uitmaken van de aanstellingen (rangen AD5-AD8) scoort Nederland veel lager: 1,9%. Ook Duitsland en Frankrijk zijn ondervertegenwoordigd, maar Nederland relatief het meest.9  In de hogere rangen (AD9-AD12) zit ons land wel op het beoogde niveau, maar een derde van de Nederlandse topambtenaren bij de Europese Commissie gaat de komende jaren met pensioen.10  

Het probleem is niet beperkt tot de Europese Commissie. Bij de gedecentraliseerde EU-agentschappen is de Nederlandse vertegenwoordiging op niveau (4%), maar bij het Raadssecretariaat, het Hof van Justitie, de Europese Rekenkamer, en de andere instellingen werken gemiddeld maar 2% Nederlanders.

Ook de instroom van nieuwe ambtenaren blijft achter. Hoewel het aantal Nederlandse deelnemers aan het toelatingsexamen (EPSO-concours) is gestegen, is de Nederlandse participatiegraad minder dan de helft van het EU-gemiddelde.11  

Hoe komt dat? Waarom willen te weinig Nederlanders naar de Europese Unie, terwijl het belang van de EU in de wereld eerder toe- dan afneemt? Ook in andere landen draait de economie goed, maar dat staat solliciteren in Brussel niet in de weg. Ligt het aan de lange procedure? Die is voor Nederlanders niet langer dan voor anderen. Komt het omdat een Europese loopbaan minder aantrekkelijk is geworden door de bezuinigingen op personeel, zoals de Europese Rekenkamer schrijft?12

De Rekenkamer stelt vast dat de aantrekkelijkheid van de Commissie als werkgever sterk verschilt van land tot land, maar geeft geen cijfers over Nederland. Zien Nederlanders misschien af van solliciteren omdat Nederlandse opinieleiders in politiek en media sinds jaren geringschattend spreken en schrijven over de EU, en een Europese loopbaan dus niet sexy is?

Zou het komen omdat Nederlandse leerlingen op school minder leren over de Europese Unie dan kinderen uit landen als Denemarken, Zweden, Finland, Noorwegen (sic) en België (Vlaanderen)?13  En hoe komt het dat wij het antwoord op deze vragen niet kennen?

Talenkennis
Misschien schuilt de verklaring voor het gebrek aan empathie dat Clingendael signaleert mede in de afnemende kennis over Duitsland en Frankrijk. Het aantal studenten en scholieren dat Frans of Duits leert daalt al jaren. Op het vmbo zijn Duits en Frans niet meer verplicht. De rijksoverheid etaleert breed hoe je in de onderbouw van havo en vwo Frans of Duits kunt laten vallen, en vervangen door Arabisch, Italiaans, Spaans, Turks, of Russisch.14  De gevolgen zijn dramatisch.

Het aandeel boekvertalingen uit het Frans is gedaald tot rond de 2%. Gevraagd naar namen van Duitse schrijvers, weet meer dan 58% van de bovenbouwleerlingen havo/vwo geen antwoord te geven. De top drie die daarop volgt, bestaat uit Goethe, Kafka en Hitler. Onderbouwleerlingen weten nog vaker geen antwoord op deze vraag te geven.

Empathie en effectiviteit zijn ook mogelijk voor wie zijn buren niet kent en hun talen afleert, maar het wordt er niet makkelijker op

De bekendste Duitstalige muziek is van de band Rammstein, daarna volgt zangeres Nena. In alle ondervraagde groepen is Mein Kampf het bekendste Duitstalige boek. In de onderbouw en het vmbo weten veel leerlingen (tot zo’n 60%) geen enkel Duitstalig boek te noemen, of ze noemen hun eigen lesmethode.15  Natuurlijk: empathie en effectiviteit zijn ook mogelijk voor wie zijn buren niet kent en hun talen afleert, maar het wordt er niet makkelijker op. 

Voor diplomaten is kennis van de EU en talenkennis onmisbaar. ABD’ers krijgen zeven kennismodules aangereikt “waarin de kern van de ambtelijke professionaliteit wordt overgedragen”, maar geen van die modules heeft betrekking op kennis van de EU.

Britse diplomaten spreken hun vreemde talen zo slecht dat het zelfs het Lagerhuis opviel. Talenkennis is in Whitehall niet verplicht en in ambtelijk Den Haag evenmin; pas bij topfuncties in schaal 19 speelt het een rol in het Functiegebouw Rijk. Op Buitenlandse Zaken worden talencursussen aangeboden, maar die zijn vrijwillig en de Academie Internationale Betrekkingen heeft geen cijfers over het percentage ambtenaren dat wel of geen cursus volgt. Een kwestie van empathie, of van effectiviteit?

Het Clingendael-onderzoek, dat een verkennend karakter had, beperkte zich tot hoe Nederland gezien wordt. Maar de Nederlandse invloed in Brussel is niet alleen af te meten aan perceptie. Er zijn voor iedereen beschikbare feiten en harde cijfers die boekdelen spreken en om een verklaring vragen. Zou Buitenlandse Zaken, of Clingendael, daar eens onderzoek naar kunnen doen?

• 1Brigitte Dekker, Rem Korteweg, Adriaan Nunes, Monika Sie Dhian Ho, Wouter Zweers, ‘Weinig empatisch, wel effectief’. Percepties van Nederlandse belangenbehartiging in de Europese Unie (Den Haag: Clingendael, 2019)
• 2De Franse minister van financiën schrijft ronduit over zijn “heures de discussion stériles avec mon homologue néerlandais, Wopke Hoekstra”. Bruno Le Maire, Le nouvel empire. L’Europe du vingt et unième siècle (Paris: Gallimard, 2019, p.33)
• 3Mehreen Khan, ‘EU floats plan for €100bn sovereign wealth fund’, Financial Times, 23.08.2019
• 4Zie het nog altijd actuele artikel van Bas Jacobs, ‘Alles lekt weg naar het buitenland, toch? (update)’, ESB.Nu.blog, 29 december 2012
• 5“This was nothing less than an institutional coup d’état in which the European Parliament succeeded in installing the candidate of its choice as commission president.” Stef Blok, ‘A less political Commission is needed’, Financial Times, February 4, 2019
• 6Pierre Moscovici, ‘The European Commission is political – it has no other choice,’ Financial Times, February 22, 2019
• 7Ursula von der Leyen, ‘A Union that strives for more: Political Guidelines for the Next European Commission 2019-2024’
• 8Tweede Kamer, Vergaderjaar 2018-2019, 32734, nr. 32
• 9Frankrijk: 72% van de doelstelling; Duitsland: 61%; Nederland: 50%
• 10‘Meer Nederlandse ambtenaren nodig in Brussel’, VNO-NCW nieuws, 23 mei 2019
• 11Europese Commissie, COM(2018) 377 final/2, 24.8.2018. Cijfers per 1.1.2017
• 12Europese Rekenkamer, Uitvoering bij de Commissie van het pakket van 2014 ter hervorming van het Statuut (Luxemburg, Speciaal verslag no. 15/2019)
• 13Bjarn Eck, ‘Leerlingen leren op school nauwelijks wat over de Europese Unie’, NRC-Handelsblad, 23 mei 2019
• 14Welke vreemde talen krijg ik in de bovenbouw van het voortgezet onderwijs?
• 15Britt van Dée, Trixie Hölsgens, Synke Hotje (red.), Belevingsonderzoek Duits (Amsterdam: Duitsland Instituut, 2017), p. 23