Nederland verdient een beter buitenlandbeleid

Heeft Nederland nog een eigen buitenlandbeleid? Oud-ministers spraken recentelijk van een “versplintering” of zelfs “verlamming” van het beleid.1 Ko Colijn analyseert de oorzaken in het huidige verkillende geopolitieke klimaat.

Sigrid Kaag, minister van Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking, liet zich tijdens haar optreden in het tv-programma Buitenhof – ondanks herhaaldelijk aandringen – niet verleiden tot een voorspelling over haar persoonlijke politieke toekomst.2 Maar ook het andere uiterste – een zakelijk exposé over het Nederlandse buitenlandbeleid – liet ze zich moeilijk ontfutselen.

Nu zou ze dat ook aan onze premier kunnen overlaten of aan minister van Buitenlandse Zaken Stef Blok. Aan Mark Rutte omdat hij ‘Europa’ doet; vermoedelijk wel het belangrijkste ‘buitenland’ voor Nederland. Of aan Blok omdat hij een treetje hoger zit op de apenrots.

Maar Rutte en Blok waren nu eenmaal niet van de partij bij Buitenhof. De aanwezigheid van Kaag was bovendien juist boeiend, om verscheidene redenen. Ze ligt goed bij het publiek, spreekt haar talen, overweegt daarnaast het partijleiderschap van D66 en wordt ook nog eens getipt als eerste vrouwelijke premier van ons land. In het Catshuis wonend zou ze overigens ook de portefeuille-Europa erven van Rutte, wat in de huidige tijden van great power competition toch voorbestemd is de geopolitieke thuisbasis van ons koninkrijk te zijn.

Blok heeft het ministerie van Buitenlandse Zaken nooit het gezag kunnen hergeven dat het juist zo hard nodig had

Stef Blok, de politieke baas van Kaag, maakt tot nu toe een fletse indruk. Sinds het ongelukkige vertrek van zijn voorganger Halbe Zijlstra heeft hij niet alleen geblunderd met zijn genen-theorie en het onnodig beledigen van staten die in zijn ogen ‘failed’ zijn. Blok heeft het ministerie van Buitenlandse Zaken nooit het gezag kunnen hergeven dat het juist zo hard nodig had. Daarbij valt de personele bezetting ook niet mee, wat overigens ook het geval is op het thematisch naburige ministerie van Defensie.

Statusverlies
In maart 2012 werd de adviescommissie Modernisering en Diplomatie ingesteld vanwege statusverlies van het ministerie van Buitenlandse Zaken, onder het mom van ‘Goed in het buitenland, maar zwak in Den Haag’. In de woorden van de toenmalige secretaris-generaal van Buitenlandse Zaken was de instelling van deze commissie het beginpunt van een zogeheten verfrissingsoperatie die het ministerie zowel intern als extern weer een onmisbaarheidsimago moest opleveren in 2017.

De adviescommissie, onder leiding van Arthur Docters van Leeuwen, trof in haar meer dan vijfhonderd interviews een gedesillusioneerd departement aan. Een ministerie vol uiterst capabele en toegewijde, maar ontevreden ambtenaren en externe (niet-Buitenlandse Zaken-)specialisten. Veel medewerkers zagen de meerwaarde van het coördinerende ministerie niet direct in en handelden hun zaakjes liever af via hun eigen netwerk. Moderniseringsmaatregelen moesten gaan zorgen voor een effectievere en zo excellent mogelijke behartiging van de nationale belangen in de internationale context.3

Van de doelstelling van de voorlaatste secretaris-generaal van het ministerie om Buitenlandse Zaken – kort gezegd – weer op de kaart te zetten en in een paar jaar de modernste diplomatieke machine van de wereld te maken, is na een voortvarende start echter niet zoveel terechtgekomen. In deze korte bijdrage kan dat niet nauwkeurig geanalyseerd worden, maar voor het falen van de moderniseringspoging zijn verscheidene oorzaken te onderscheiden die zowel structureel als incidenteel van aard zijn.

Een verkillend geopolitiek klimaat
Aan bepaalde structurele oorzaken kan het ministerie niet altijd veel doen. Je zou kunnen zeggen dat de wereld nu eenmaal te groot is voor Nederland. Al gedurende de slotfase van het onderzoek van de commissie Modernisering verslechterde het geopolitieke klimaat. Zo annexeerde Rusland begin 2014 de Krim en was er sprake van een algemeen onderkende onrust aan de randen van Europa. Dat deed het thema ‘veiligheid’ weer stijgen op de agenda en nam de prikkel tot modernisering in zekere zin weg: first things first.

De eerste hoofdtaak van Defensie en Buitenlandse Zaken om de al bijna vergeten opdracht uit de Grondwet om het grondgebied van het koninkrijk te verdedigen, promoveerde weer op de agenda. In de slotinterviews van de commissie Docters van Leeuwen met ambtenaren van deze ministeries weerklonk een zekere tevreden berusting: voor modernisering was er voorlopig even geen tijd.

Daar bovenop kwam nog de aanmerkelijke verslechtering van de bilaterale betrekkingen tussen Nederland en Rusland door het neerhalen van de MH-17. Een ongekende gebeurtenis die niet echt inspireerde tot experimenten die je moderniserend zou kunnen noemen. Het veroorzaakte eerder mechanismen die tot de routines van de (nieuwe) koude oorlog behoorden.

Nieuw positiespel
Het verkillende geopolitieke klimaat was ook niet gunstig voor oude idealen van de Nederlandse diplomatie, zoals de bevordering van de internationale rechtsorde en creatieve diplomatie in multilaterale organisaties. Wie zich traditioneel sterk maakt voor multilateralisme – zoals Nederland – heeft de wind tegenwoordig niet mee.

De strijd tussen verschillende grootmachten vergt inmiddels een nieuw positiespel

Een klein land lijdt bovendien meer in het geweld van great power competition dan een groot land; het recht van de sterkste is niet per se aan zijn zijde. Die strijd tussen verschillende grootmachten vergt inmiddels een nieuw positiespel. Een spel dat het van oudsher trans-Atlantisch georiënteerde ministerie van Buitenlandse Zaken voor pikante keuzes stelt.

Zo weigeren we enerzijds toe te geven aan Amerikaanse verzoeken die soms hard via de ambassade binnenkomen, gaan we positief in op het Franse verzoek om in een maritieme missie in de Golfregio te participeren en zijn we recent aangesloten bij het anti-Amerikaanse INSTEX.4  Anderzijds blijven we echter toch altijd weer loyaal aan de NAVO, omdat Nederland de Amerikaanse paraplu niet kan missen. Het navigeren tussen Emmanuel Macron en Donald Trump is ten tijde van de huidige machtsstrijd tussen grote spelers veel lastiger dan in tijden van onbetwiste hegemonie.

Een veranderend monopolie
Er zijn daarbij nog andere structurele factoren die tegen het vroegere monopolie van het ministerie in werken. Zo heeft het toegenomen belang van de Europese Unie veel thema’s naar de portefeuille van de premier overgeheveld, of zelfs tot Chef Sache gemaakt.

Daarnaast heeft de financiële crisis de positie van de ministers van Financiën als semi-bewindslieden van Buitenlandse Zaken versterkt. Al dan niet terecht, de namen Jeroen Dijsselbloem en Wopke Hoekstra zijn in korte tijd geruchtmakender geworden dan die van hun collega’s op het ministerie van Buitenlandse Zaken.

Haagse kneuterigheid, in contrast met mondiale toegankelijkheid. Onze minister van Buitenlandse Zaken is overigens ook slechts een van de bijna dertig spelers omtrent het Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid van Brussel (GBVB); ook daar is er geen garantie op rood-wit-blauwe prioriteiten.

Economische diplomatie
Er is nog iets dat het Nederlandse buitenlandbeleid kleurt en anderen dan de minister zelf een vinger in de pap geeft: de officiële doelstelling om de economische diplomatie – en economische veiligheid in het bijzonder – van ons land te bevorderen.

Deze doelstelling was er altijd al wel, maar in de praktijk beperkt deze meer dan vroeger de armslag van Nederlandse bedrijven. Die armslag was altijd een externe vrijheid die de welvaart van een kleine handelsnatie als Nederland bevorderde, maar in een klimaat van groeiend mondiaal handelsprotectionisme en machtscompetitie krimpt deze vrijheid juist in.

Het voortrekken van de nationale scheepswerven bij de bouw van fregatten of onderzeeboten kon altijd nog wel verdedigd worden onder het mom van nationale veiligheidsbelangen (en banen). In het huidige klimaat is het domein van vitale veiligheidsbelangen5 aanzienlijk breder dan de Defensie-industrie. Het huidige regeerakkoord uit 2016 zegt zelfs de aanbestedingsregels  “nadrukkelijk” en “ruimhartig” protectionistisch te zullen interpreteren. Kortom: eigen industrie eerst.6

Relatief nieuwe onderwerpen in het buitenlandbeleid – zoals migratie, klimaat, milieu en terrorisme – hebben de specifieke rol van vakministeries versterkt

Dit versmalt eerder het werkterrein van Buitenlandse Zaken dan dat het verruimt. Dit is bijvoorbeeld ook merkbaar omtrent investeringen door buitenlandse bedrijven. Zo zal het de minister van Economische Zaken zijn die beslist of een energieconcern of telecombedrijf aan een nieuwe buitenlandse eigenaar mag worden verkocht. ‘Economische veiligheid’ snoept op deze manier potentieel een stukje welvaartsbevordering af van de hoofddoelstelling van Buitenlandse Zaken.7

Coördinatie
Relatief nieuwe onderwerpen in het buitenlandbeleid – zoals migratie, klimaat, milieu en terrorisme – hebben de specifieke rol van vakministeries versterkt en knagen ook aan het primaat van Buitenlandse Zaken. Op zijn minst dwingen ze de diplomaten tot nieuwe bevestiging van  hun coördinerende rol op deze gebieden.

Vakministeries zijn toenemend actief in en met het buitenland. Hieronder vallen ook gespecialiseerde diensten zoals de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND), de Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid (NCTV), Defensie, Financiën en inlichtingendiensten. Dit vergt goede coördinatie, al was het maar in de uiteindelijke verantwoording aan het parlement voor operaties.

Illustratief is dat in de debatten over de gevoeligste operaties de hoofdrol niet voor de minister van Buitenlandse Zaken is weggelegd

Illustratief is dat in de debatten over de gevoeligste operaties – zoals over een ongeluk tijdens een militaire missie in Mali of over ongelukkige bombardementen in  Irak – de hoofdrol niet voor de minister van Buitenlandse Zaken is weggelegd, maar voor de minister-president en het uitvoerende ministerie, in dit geval van Defensie.

Soms is het ook andersom en moet het ministerie van Buitenlandse Zaken een ‘fout’ van een vakministerie juist repareren. Zo moest minister Kaag afgelopen november Ankie Broekers-Knol, staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, bijstaan toen zij voor opschudding zorgde door openlijk te verklaren dat ze niet welkom was in Marokko.

Incidentele oorzaken
De moderniseringsoperatie van Buitenlandse Zaken vindt ook tegenslag door incidentele oorzaken. Zo mag de verhuizing van het ministerie van de Bezuidenhoutseweg in Den Haag naar het veel ontoegankelijkere kantoor aan de Haagse Rijnstraat peanuts lijken, maar het is illustratief voor de statusvermindering.

Anekdotisch maar verontrustend is het gegeven dat enkele topambtenaren de verhuizing als “mislukt” kwalificeerden. Dit gaven zij aan tijdens een slotinterview ter voorbereiding van een terugkomstbijeenkomst van de Moderniseringscommissie in juli 2019. Waar overwerken bijvoorbeeld voorheen 'normaal’ was, is het gebouw sinds de verhuizing om 17.30u vrijwel leeg. Werknemers die vaak genoegen moeten nemen met een flexplek zijn daar niet tevreden mee en haasten zich kennelijk naar huis.

Het zijn de naweeën van de verhuizing die als “belangrijkste zorg van de secretaris-generaal” werden gekenschetst, en dus niet per se het beleid. Ook na 2019 zal de situatie niet verbeteren. Na opnieuw een verhuizing zal het ministerie van Buitenlandse Zaken – afgezien van het mondiale postennetwerk – vanuit drie verschillende locaties (nu twee) opereren. Dit impliceert dat 600 van de circa 2500 personeelsleden niet op de Rijnstraat zullen werken.

Smalle marges voor een klein land
Het ministerie van Buitenlandse Zaken had van oudsher een coördinerende taak, die niet ter discussie stond. Ook de autonome taak om de belangen van ons land in het (grote) buitenland te behartigen, was zondermeer aan Buitenlandse Zaken toevertrouwd.

Zoals hiervoor besproken, vonden echter diverse inhoudelijke veranderingen plaats. Er moest meer aandacht komen voor het thema Europa, er kwamen meerdere internationale afdelingen op vakministeries en er was sprake van een zekere accentverschuiving van veiligheidsgeoriënteerde naar economisch georiënteerde onderwerpen. Die inhoudelijke veranderingen bleken echter een uitdaging – en in sommige ogen zelfs een bedreiging – voor het Nederlandse buitenlandbeleid, zowel aangaande het coördinerende als autonome component.

De frustratiefactor is voelbaar

De marges van een eigen, herkenbaar buitenlandbeleid – die voor een klein land als Nederland toch al heel smal zijn – zijn daarbij verder verkleind door de regressie naar de great power competition anno 2019. Min of meer toevallige omstandigheden als de Haagse verhuizing van het departement hebben bovendien niet tot de rust bijgedragen die ambtenaren en diplomaten nodig hebben om de noodzakelijke aanpassingen het hoofd te bieden.

De frustratiefactor is voelbaar. Aan de adaptatievoorwaarde van zeer capabele medewerkers ligt het zeker niet. Aan een onderkenning van de veranderde verhoudingen in de wereld evenmin. Zo is een zekere Europeanisering van het Nederlandse buitenlandbeleid bijvoorbeeld wel degelijk te merken nu de traditionele trans-Atlantische oriëntatie verzwakt.

De ‘navigatiefactor’ onder regie van een sterk ministerie van Buitenlandse Zaken moet echter nog ten volle erkend worden in Den Haag; het alternatief zou een vrij rampzalige versplintering zijn. Het buitenlandbeleid van Nederland kan dus nog steeds, net zoals twintig jaar geleden,  Aanpassing Onder Druk worden genoemd – zij het nieuwe externe, maar ook interne druk.8

Nederland verdient beter.

• 1Zie NRC, ‘Buitenlands beleid steeds fletser door kibbelcoalitie’, 12 november 2019; en Volkskrant ‘Door minister Stef Blok lijkt het Nederlandse buitenlandbeleid een zwart gat geworden’, 14 november 2019.
• 2Buitenhof, uitzending 24 november 2019.
• 3Modernisering van de Diplomatie,  Adviescommissie MD, tussenrapport en slotrapportage  2014, Den Haag. p.4; uitgave Ministerie van Buitenlandse Zaken.
• 4Rijksoverheid, ‘Kamerbrief over Nederlandse bijdrage versterking maritieme veiligheid Golfregio’, 29 november 2019; Radio Free Europe, ‘Six New European Nations Join Iran Barter System Opposed By U.S.’, 1 december 2019; Guardian, ‘Six more countries join Trump-busting Iran barter group’, 1 december 2019.
• 5formeel: openbare veiligheid, voorzieningszekerheid en leveringszekerheid
• 6Regeerakkoord 2017: 'Vertrouwen in de toekomst', pagina 48.
• 7 Zie bijvoorbeeld: NRC, ‘Wiebes beslist of Eneco Veilig is bij een Japanse eigenaar’, 27 november 2019.
• 8Zie bijvoorbeeld Hout, W. & Sie Dhian Ho, M., ‘Aanpassing onder druk? Nederland en de gevolgen van de internationalisering 1997’, Assen: Koninklijke Van Gorcum v.