Bolsonaro en effectieve bossendiplomatie: handel als hefboom

De klimaatcrisis vraagt om een drastische vermindering van CO2 en bossen zijn daarbij van cruciaal en toenemend belang, ook voor Nederland. Met ‘bossendiplomatie’ probeert Nederland bij te dragen aan vermindering van wereldwijde ontbossing. Volgens voormalig diplomaat Michel van Winden lukt dat pas als milieudiplomatie tanden krijgt.

“Erkent u dat de diplomatieke route is doodgelopen? Hoeveel kopjes koffie wilt u nog gaan drinken met Bolsonaro?” 1

In 2019 verdween wereldwijd elke zes seconden een voetbalveld aan oerwoud.2  De schaal en snelheid zijn groter dan ooit, maar ontbossing op zich is niet nieuw, evenmin als de potentieel desastreuze gevolgen.3

Wel nieuw is dat het onderwerp op de internationale politieke agenda staat. De klimaatcrisis vraagt om een drastische vermindering van CO2 en bossen zijn daarbij van cruciaal en toenemend belang, ook voor Nederland. Vandaar dus het verschijnsel ‘bossendiplomatie’: de Nederlandse diplomatie moet bijdragen aan vermindering van wereldwijde ontbossing.4 Wat moeten we ons hierbij voorstellen? Op welke basis kan Nederland andere landen de maat nemen?

Braziliaanse ontbossing en westerse ongeloofwaardigheid
Op de lijst van alle landen waar bossen in rap tempo worden gekapt, staat Brazilië met afstand bovenaan. President Jair Bolsonaro heeft dit op zijn zachtst gezegd nog niet kunnen tegenhouden.

Het is daarom geen verrassing dat de ontbossing in Brazilië zich mag verheugen in grote belangstelling van het Nederlandse parlement, afgemeten aan het aantal Kamervragen over dit onderwerp. Keer op keer antwoordt het kabinet dat het onderwerp toch echt bij diverse gelegenheden is aangekaart.

Bolsonaro is echter niet onder de indruk van buitenlandse inmenging. Vorig jaar ruziede hij openlijk met de Franse president Emmanuel Macron over diens suggestie om in te grijpen. Internationale hulp bij het bestrijden van bosbranden in de Amazone werd van de hand gewezen. Laat Europa zichzelf herbebossen!In alle eerlijkheid, het is waar dat Europa zelf grotendeels haar bossen heeft gekapt. Sterker nog, dit is nog steeds gaande.5  En niet onbelangrijk: veel van het rundvlees en de soja die worden geproduceerd op plaatsen waar voorheen Braziliaans oerwoud stond, eindigen in onze maag (dan wel in die van onze veestapel). Dat schept toch een zekere medeverantwoordelijkheid.

En dan is er nog het vraagstuk van bio-energie. Nederland heeft nog een lange weg te gaan in de energietransitie. In de strategie om die slag te maken, komt het grootste aandeel niet van de zon of de wind, maar van biomassa. Onder die verzamelterm valt ook ‘houtige biomassa’ (hout uit de land- en bosbouw), die moet worden geïmporteerd.

Voor netto CO2-winst is het echter wel essentieel dat daar geen bos voor gekapt wordt en/of dat er herbeplant wordt. Een systeem om duurzaamheid te waarborgen zou een mooi succes zijn van bossendiplomatie. Omgekeerd, als we zonder een dergelijk systeem doorgaan met deze import, is het niet erg geloofwaardig om andere landen aan te spreken op ontbossing.

Internationaal milieubeheer
Laten we even een stap terug doen: hoe was internationaal milieubeheer ook alweer georganiseerd? Er is het Milieuprogramma van de Verenigde Naties (UNEP) als ‘de stem van het milieu’ in VN-verband.

Daarnaast zijn er, onafhankelijk van UNEP, meer dan driehonderd multilaterale milieuverdragen, de zogeheten multilateral environmental agreements (MEA’s). Het Raamverdrag van de VN inzake klimaatverandering (UNFCCC) en het Verdrag inzake Biologische Diversiteit (CBD) zijn hiervan bekende voorbeelden.

Deze kluwen is kennelijk – afgemeten aan de wereldwijde ontbossing, opwarming, vervuiling, biodiversiteitsverlies, et cetera – niet erg effectief. (Alhoewel volgens de echte optimisten zonder deze verdragen nog slechter zou gaan. Counterfactuals zijn echter altijd lastig te bewijzen.)

 Hoewel de MEA’s onderling verschillen en elk over eigen besluitvormingsorganen beschikken, hebben ze één ding gemeen: het ontbreken van een effectief mechanisme om te verifiëren of partijstaten zich aan hun verplichtingen houden, laat staan een effectief handhavingsmechanisme. Dit probleem is bekend. UNEP is echter niet in staat om hier iets aan te doen; zelfs pogingen om tot enige vorm van coördinatie te komen, verlopen moeizaam.

Ieder milieuprobleem zijn eigen regime, in plaats van 'one size fits all'

Daarom was het zo interessant dat Frankrijk in 2015 een voorstel deed om te komen tot een Global Pact for the Environment (opdat de regelgeving werd voorzien van juridisch bindende instrumenten). Het pact zou niet alleen dienen ter versterking van de ruim driehonderd verdragen, maar ook als een coherente set principes, onder andere over monitoring en handhaving.

Inmiddels vijf jaar en talloze VN-sessies later kunnen we wel stellen dat ook deze poging is gestrand. Op zijn best zal de Algemene Vergadering van de VN een politieke verklaring aannemen over dit pact, maar die zal de fragmentatie en ineffectiviteit van het internationale milieubeheer niet oplossen.

Volgens sommigen is de fragmentatie ook helemaal het probleem niet. Ieder milieuprobleem zijn eigen regime, in plaats van one size fits all. Daar is ook wat voor te zeggen, als die individuele verdragen op zichzelf effectief zouden zijn – quod non. Zelfs het VN-Klimaatakkoord van Parijs – in 2015 verwelkomd als de redder van het multilateralisme – is ontoereikend, erkennen vriend en vijand. 

De mogelijkheden
Dit betekent echter niet dat we zonder internationale milieuverdragen kunnen. Een legitiem internationaal normatief kader is essentieel, nu meer dan ooit.

Het punt is dat er uit een ander vaatje moet worden getapt om ze effectief te maken. Milieudiplomatie moet tanden krijgen. Maar hoe? De stelling hier is: door verbreding. Dat wil zeggen: te komen tot een uitruil van wensen op een breder spectrum.

Ik herinner mij dat een voormalig Nederlands delegatiehoofd bij de jaarlijkse vergadering van alle landen die het VN-Klimaatakkoord hebben geratificeerd vertelde hoe de onderhandelingen volstrekt vastzaten: “Als ik X zei, dan wist ik al dat de collega van dit land Y zou zeggen en de collega van dat land Z. Op het laatst hadden we genoeg aan één woord of zelfs een gebaar.”

Klimaatdoelen kunnen worden bereikt met handel als hefboom

Dat was op zich niet zo heel lang geleden, maar inmiddels is klimaat een zeer belangrijke kwestie geworden. Daardoor zouden de huidige klimaatonderhandelaars, in plaats van een patstelling onder in de silo van het milieu, een mandaat moeten hebben om zaken buiten die silo bij de internationale uitruil te betrekken. En dan bij voorkeur in Europees verband, om richting derde landen ook echt iets te bieden te hebben, dan wel een vuist te kunnen maken.

De Europese Unie (EU) is wat dit betreft goed bezig: in de European Green Deal wordt een CO2-heffing voor te importeren goederen geïntroduceerd, het zogeheten carbon border adjustment mechanism, expliciet bedoeld om de Europese klimaatambitie niet te laten frustreren door minder ambitieuze landen buiten de EU.

Hier valt veel meer over te zeggen, maar het punt is: klimaatdoelen kunnen worden bereikt met handel als hefboom. De Europese Commissie zal hier in het begin van 2021 concrete voorstellen over doen. Verwacht een verhit internationaal debat, want dit heeft het potentieel om een game changer te worden.

Voorlopig geen blauwhelmen in Brazilië

Hier komen we terug op het oerwoud van de Amazone en de Nederlandse bossendiplomatie. Stel dat het dreigement van de minister van Buitenlandse Zaken Stef Blok om weer koffie te komen drinken niet effectief is, welke andere mogelijkheden zijn er dan?

In de zomer van 2019, toen de bosbranden in Brazilië echt uit de hand leken te lopen, gingen er stemmen op om de VN-Veiligheidsraad in te laten grijpen. Een interessante gedachte, maar de kans dat een resolutie met die strekking het zou halen, blijft buitengewoon klein, gezien het onwrikbare belang dat (permanente) leden hechten aan soevereiniteit.

Nederland en Zweden bereikten tijdens hun lidmaatschap van de Veiligheidsraad in 2017/2018 dat klimaatverandering in bepaalde specifieke landensituaties als veiligheidsrisico werd erkend. Duitsland, lid in 2019/1920, heeft geprobeerd om dit verder uit te bouwen – vooralsnog zonder succes. Voorlopig dus geen blauwhelmen in Brazilië.

Richting een effectiever milieubeleid
Een realistischer diplomatiek instrument is handelsbeleid, zoals hierboven al werd aangestipt. Onze handel is Europees georganiseerd en met een markt van vijfhonderd miljoen welgestelde consumenten heeft de EU een troef in handen; derde landen willen toegang tot die markt, het liefst geprivilegieerd.

Handelsverdragen zijn notoir technisch in hun beschrijving van producten en tarieven, maar er worden ook randvoorwaarden in genoemd, bijvoorbeeld over mensenrechten en duurzaamheid. Die hoeven niet per se direct betrekking te hebben op de producten, maar kunnen ook algemener van aard zijn. Zo verscheen in de handelsovereenkomst tussen de EU en Japan uit 2018 een verwijzing naar het VN-Klimaatakkoord van Parijs.

Hoe zit dat bij de Braziliaanse casus? Meer dan bij de eerder genoemde milieuverdragen staat er met een handelsverdrag voor Brazilië echt iets op het spel. In juni 2019 sloten de onderhandelaars van de Europese Commissie een ontwerpovereenkomst met hun collega’s van de Zuidelijke Gemeenschappelijke Markt (Mercosur), het handelsblok waar Brazilië toebehoort.

Politiek gezien is het een lastige keuze: de Kamer trotseren of de (schijnbare) EU-consensus doorbreken

In deze verdragstekst6 is inderdaad een hoofdstuk over handel en duurzame ontwikkeling opgenomen, maar daar staan ten aanzien van ontbossing geen (verwijzingen naar) concrete benchmarks in. Er is een specifiek mechanisme aan dit hoofdstuk gekoppeld om eventuele conflicten te beslechten, met consultaties tussen de regeringen en een panel van experts. Het hoofdstuk heeft echter geen bindend, onafhankelijk orgaan. Ook hier geldt dus: hoe concreet zal dit uitpakken?

Nu zijn dus de EU-lidstaten aan zet. In juni deed de Tweede Kamer alvast een schot voor de boeg door uit te spreken dat het Mercosur-verdrag van tafel moet (overigens eerder ingegeven door het vermeende belang van onze boeren dan door zorgen over ontbossing).7  Het kabinet gaf aan pas in november te zullen beslissen, wanneer de juridische teksten beschikbaar zijn.

Politiek gezien is het een lastige keuze: de Kamer trotseren of de (schijnbare) EU-consensus doorbreken. De groepsdynamiek binnen de EU maakt dat individuele lidstaten liever niet als eerste of als enige een principeovereenkomst torpederen. In plaats van zich te conformeren, zou Nederland binnen de EU bondgenoten moeten zoeken voor een heropening van de onderhandelingen met Mercosur.

Uiteindelijk gaat het om integratie van internationaal milieubeheer en handel, en dan ook nog eens universeel, niet enkel door de EU

Frankrijk, Oostenrijk en Ierland hebben zich bijvoorbeeld al kritisch uitgelaten. Nederland mag geen genoegen nemen met een symbolische kanttekening, zoals bij het associatieverdrag met Oekraïne. Maar de hoofdzaak is dat de EU geen genoegen mag nemen met een te vrijblijvende duurzaamheidsclausule. Als de EU serieus is over internationaal milieubeheer, moet ze deze kans pakken om Brazilië tot echte toezeggingen te bewegen. Voor de korte termijn is dát succesvolle bossendiplomatie.

Voor de lange termijn is het koppelen van milieu aan handel echter onvoldoende, al is ‘beleidscoherentie’, zoals dat heet in ambtelijk jargon, wel een noodzakelijke eerste stap. Uiteindelijk gaat het om integratie van internationaal milieubeheer en handel, en dan ook nog eens universeel, niet enkel door de EU.

Bossendiplomatie gaat op de lange termijn dus over niets minder dan ‘groene globalisering’. Onmogelijk? Dit werd niet zo heel lang geleden gezegd over de integratie van de milieu- en ontwikkelingsagenda’s, terwijl we nu Agenda 2030 (een ontwikkelingsagenda voor 2030, vastgesteld door de VN) en de duurzame ontwikkelingsdoelen (SDG’s) hebben. De volgende stop is handel. Operationalisering van dit vergezicht is de grote uitdaging van onze tijd.

• 1‘Kamervragen lid Ouwehand (Partij voor de Dieren)’, 29 juni 2020.
• 2Mikaela Weisse & Elizabeth Dow Goldman, ‘We Lost a Football Pitch of Primary Rainforest Every 6 Seconds in 2019’, World Resources Institute, 2 juni 2020.
• 3Lees bijvoorbeeld Jared Diamond, Collapse, Londen: Penguin Publishing Group, 2005.
• 4‘Kamerbrief over de internationale inzet voor bosbehoud en bosherstel’, 9 maart 2020.
• 5‘Logging surge threatens a quarter of Estonia’s forest, warn conservationists’, Climate Home News, 16 januari 2018.
• 6‘New EU-Mercosur trade agreement’, 1 juli 2019.
• 7‘Gewijzigde motie van het lid Ouwehand c.s. over het intrekken van de steun voor het Mercosur-verdrag’, 19 februari 2020.