Moet een zelfredzaam Europa een kernmacht zijn?

De Russische militaire invasie van Oekraïne heeft de NAVO eensgezinder gemaakt dan voor mogelijk werd gehouden. Toch blijft het aloude idee van een militair zelfstandig Europa levend. Moet Europa wellicht zelfs een kernmacht worden? J.L. Heldring opperde dit idee al in 1973 in een veelbesproken artikel in de Internationale Spectator. Het magazine viert dit jaar het 75-jarig jubileum door spraakmakende publicaties uit het archief met de kennis van nu te analyseren. Clingendael-expert Dick Zandee houdt Heldrings argumenten tegen het licht, en concludeert dat een debat over de rol van ‘Europese kernwapens’ juist nu essentieel is voor het Europese streven naar zelfredzaamheid.

Dat vond Heldring des te merkwaardiger, “omdat die zelfde regeringsverklaring even later wél spreekt van de ‘groeiende eenwording van Europa op economisch, monetair en sociaal terrein’, maar de eenwording op politiek gebied verzwijgt – en die is toch voorwaarde voor het ontstaan van een Europese kernmacht! Waarom de moeite nemen een Europese kernmacht af te wijzen wanneer men zo weinig schijnt te geloven in de vervulling van de essentiële voorwaarde daartoe – Europese eenwording op politiek terrein – dat men die voorwaarde niet eens noemt? Het spookachtige van de discussie kan nauwelijks beter aangetoond worden.”

Vooralsnog wordt vertrouwd op de veiligheidsgaranties van de Verenigde Staten, maar het presidentschap van Donald Trump heeft het traditionele Nederlandse Atlanticisme in de hoek gedrukt

Het jaar 2022 is dus cruciaal wat betreft de herijking en aanpassing van beide organisaties aan de veranderende internationale omstandigheden. Voor Europa zijn vier kernfactoren van belang: (1) de schending van de internationale orde in Europa door Rusland, (2) de opkomst van China als wereldmacht, (3) de instabiliteit ten zuiden en zuidoosten van Europa, en (4) de veranderingen in de trans-Atlantische relatie.

In Nederland is sprake van een weliswaar traag op gang gekomen maar groeiende bewustwording van de toenemende onveiligheid in de wereld, die Europa – dus ook Nederland – niet ongemoeid laat. Vooralsnog wordt vertrouwd op de veiligheidsgaranties van de Verenigde Staten, maar het presidentschap van Donald Trump heeft het traditionele Nederlandse Atlanticisme in de hoek gedrukt.

Plotseling stond de toekomst van de NAVO ter discussie en dreigde Europa op zichzelf te worden teruggeworpen. Bondskanselier Angela Merkel sprak in 2017 over het Europa dat zijn eigen lot in handen moest nemen. Twee jaar later bestempelde de Franse president Emmanuel Macron de NAVO als hersendood.

De verkiezing van Joe Biden tot president van de VS bracht de storm in de trans-Atlantische verhouding tot bedaren. De Oekraïnecrisis heeft er daarbij zelfs toe geleid dat Washington weer nadrukkelijk de diplomatieke en militaire leiding heeft genomen in een Europees veiligheidsvraagstuk.

Strategische autonomie
Toch moet het America is back in Europe van Biden niet worden verward met de structurele tendens van de pivot to Asia, die onder president Barack Obama begon en zich onverminderd zal voortzetten ten gevolge van de opkomst van China als wereldmacht. Washington blijft dan ook eisen dat Europa een groter deel van de NAVO-lasten draagt en meer verantwoordelijkheid neemt voor zijn eigen veiligheid.

Het Strategisch Kompas van de EU vult het laatste voornamelijk in met een bijstelling van het ambitieniveau voor militaire interventies buiten Europa en versterking van de weerbaarheid binnen Europa. Collectieve verdediging blijft de verantwoordelijkheid van de NAVO.

Betekent strategische autonomie dat de Europese Unie Europese belangen wereldwijd moet kunnen behartigen?

Tegelijkertijd streeft de EU naar strategische autonomie, aldus de EU Global Strategy van 2016 en vele andere verklaringen van de EU sindsdien. Van een going alone voor de verdediging van Europa is vooralsnog geen sprake. De Europese veiligheid garanderen tegen grootschalige dreigingen is zonder de Verenigde Staten niet mogelijk. Aan de orde is wel wat Europa desnoods zelfstandig moet kunnen.

Betekent strategische autonomie dat de Europese Unie – al dan niet samen met niet-EU-leden zoals Noorwegen en het Verenigd Koninkrijk – Europese belangen wereldwijd moet kunnen behartigen? Ook is een situatie denkbaar waarin de Europeanen er min of meer alleen voorstaan in de NAVO. Dat kan het geval zijn wanneer de Verenigde Staten zijn verwikkeld in een crisis in Azië – bijvoorbeeld inzake Taiwan – en het Kremlin tegelijkertijd de spanningen opvoert bij de Baltische Staten.

In de Franse strategie hebben kernwapens louter een afschrikkingsfunctie

Europa kan dan gedwongen worden wellicht zelfstandig op te treden omdat Washington prioriteit moet geven aan militaire versterkingen in de Pacifische regio. In dat geval wordt Europese strategische autonomie een noodzaak ter voorkoming van het risico van Amerikaanse afwezigheid (ook wel aangeduid als hedging).

In beide gevallen dient de volgende vraag te worden gesteld: wat heeft Europa nodig aan militaire middelen? Daarbij keert het spook van Heldring uit 1973 – de Europese kernmacht – terug.

Geen rol voor de Franse force de frappe
Na het vertrek van het Verenigd Koninkrijk resteert Frankrijk als enige kernwapenstaat in de EU. De force de frappe bestaat uit ballistische kernraketten gestationeerd op onderzeeboten (het geschatte aantal kernkoppen is ongeveer 250) en uit door Rafale gevechtsvliegtuigen te lanceren nucleaire kruisvluchtwapens (ongeveer 50). In de Franse strategie hebben kernwapens louter een afschrikkingsfunctie; gebruik op het slagveld wordt afgewezen.

In zijn speech van 7 februari 2020 op de École de Guerre zei president Macron het volgende over de Franse kernwapens: “They strengthen the security of Europe through their very existence and they have in this sense, a truly European dimension.”1  Hij nodigde Europese partners uit voor een strategische dialoog over de rol die de Franse nucleaire afschrikking speelt in de collectieve veiligheid. “European partners which are willing to walk that road can be associated with the exercises of French deterrence forces.”1

Voor zover bekend heeft tot heden geen enkel Europees land de uitnodiging aanvaard. Kennelijk wordt zelfs een dialoog met Frankrijk over de rol van de force de frappe ten behoeve van de Europese veiligheid onwenselijk geacht.

Voor landen zoals Polen is geen enkel alternatief voor de Amerikaanse atoomparaplu bespreekbaar. Duitsland verwelkomde Macrons aanbod uit diplomatieke beleefdheid, maar blijft bij voorkeur vertrouwen op de NAVO als ‘nucleaire’ alliantie.

Hoewel de regering van Olaf Scholz een zeer pro-Europese agenda heeft, blijft ‘Europeanisering’ van het Franse kernwapen onbespreekbaar – vooral ook omdat het meteen de vraag oproept van Duitse medeverantwoordelijkheid. Voor de Groenen maar ook voor de Sociaaldemocratische Partij van Duitsland (SPD) behoort een Europese kernmacht tot het hoofdstuk ‘niet aan de orde’.

De Nederlandse opstelling
Macrons oproep blijft elders in Europa onbeantwoord. Dat geldt ook voor Den Haag. Hoewel in regeringsdocumenten vanaf de verschijning van de ‘Defensievisie 2035’ in oktober 2020 wordt gepleit voor Europese zelfredzaamheid, ontbreekt tot nog toe een nadere invulling hiervan.2  Bij Europese strategische autonomie lijkt Nederland toch allereerst de hedging-school te volgen wat betreft Europese veiligheid: bij voorkeur met de Verenigde Staten, wanneer nodig alleen.

Dat wijkt overigens niet af van de Franse opstelling. Ook Parijs geeft de voorkeur aan de NAVO. Het verschil tussen Frankrijk en Nederland is de bereidheid na te denken over de gevolgen van het scenario waarin alleen optreden onvermijdelijk wordt.

Het begrip ‘zelfredzaamheid’ – ter vervanging van strategische autonomie – biedt daarvoor geen ontsnappingsroute. In essentie roept zelfredzaamheid dezelfde vragen op: in welke situaties moet Europa op eigen benen kunnen staan en wat is daarvoor nodig?

In de huidige omstandigheden lijkt een versterking van de Amerikaanse militaire aanwezigheid in Europa eerder aan de orde dan een vermindering – laat staan een volledig vertrek. De diepgaande verdeeldheid in de Amerikaanse samenleving kan evenwel in 2024 al leiden tot herverkiezing van Trump tot president. Wanneer Trump zijn beleid van protectionisme en ondergraving van het multilaterale bestel weer oppakt, dan gaat de NAVO een onzekere toekomst tegemoet.

Het kabinet-Rutte IV zou een hand kunnen uitreiken naar Frankrijk door de dialoog over ‘Europese kernwapens’ aan te gaan

Gekoppeld aan Vladimir Poetins campagne ter versterking van de Russische invloedssfeer kan Europa worden geconfronteerd met de uitdagingen van het ‘op eigen benen’ staan. Dit laatste nastreven verdient niet de voorkeur, maar erop voorbereid zijn vereist meer dan het vraagstuk negeren.

In die zin zou het kabinet-Rutte IV een hand kunnen uitreiken naar Frankrijk door de dialoog over ‘Europese kernwapens’ aan te gaan. Daarbij is samen optrekken met de andere Europese landen die in NAVO-verband de zogeheten dual-capable aircraft3  kernwapentaak uitvoeren – België, Duitsland en Italië – aanbevelenswaardig.

Heldring ‘revisited’?
In tegenstelling tot de jaren zeventig en tachtig van de 20e eeuw is het kernwapen in Nederland anno 2022 een non-thema, hoewel het nucleaire wapengekletter van Poetin inzake de Oekraïne-oorlog daar verandering in kan gaan brengen.

Heldring constateerde inconsistentie in de regeringsverklaring van het kabinet-Den Uyl waarin wel wordt verwezen naar de wenselijkheid van groeiende eenwording van Europa, maar bij voorbaat een Europese kernmacht wordt afgewezen. Hij vond dit niet alleen onlogisch vanuit het perspectief van Europese eenwording, maar wees ook naar de invloed van de veranderende trans-Atlantische verhoudingen: “Het vraagstuk wordt actueler naarmate de relatie tussen de Verenigde Staten en hun Europese bondgenoten zich wijzigt. Niemand – de Russen gelukkig ook niet – weet hoe de Amerikaanse veiligheidsgarantie ten aanzien van Europa zich, als puntje bij paaltje komt, zal effectueren.”

Een strategische dialoog over de rol van ‘Europese kernwapens’ zou nu onderdeel moeten uitmaken van de betekenis van Europese zelfredzaamheid

Heldring zag hierin juist de reden om “naast de Amerikaanse garantie, ook nog te zorgen voor een eigen afschrikkingswapen”. Hij schreef dit toen er nog ongeveer 7000 Amerikaanse kernwapens in Europa waren. Vandaag de dag is dat aantal beperkt tot hooguit enkele honderden.

Bovendien is de Amerikaanse conventionele aanwezigheid in Europa tegenwoordig ook veel beperkter en kunnen zich omstandigheden voordoen – parallelle crises in Azië en Oost-Europa – waarbij Europa grotendeels of geheel op zichzelf aangewezen zal zijn voor de eigen veiligheid. Een strategische dialoog over de rol van ‘Europese kernwapens’ zou nu onderdeel moeten uitmaken van de betekenis van Europese zelfredzaamheid.

Maar het lijkt er helaas op dat we bijna veertig jaar na Heldrings constatering een vergelijkbare situatie hebben. Sterker nog, het spook waart geeneens rond; het is onzichtbaar.

• 1 a b Emmanuel Macron, ‘Speech of the President of the Republic on the Defense and Deterrence Strategy’, Élysée, 7 februari 2020.
• 2Ministerie van Defensie, ‘Defensievisie 2035’, oktober 2020.
• 3Dual-Capable (nucleair/conventionele) gevechtsvliegtuigen zijn geschikt om zowel conventionele als nucleaire wapens mee te vervoeren.