Wat kan de nieuwe NAVO-norm zijn?

De roep om hogere defensie-uitgaven klinkt steeds luider in Europa. Commissievoorzitter Ursula von der Leyen stelde op 4 maart een norm van 3,5% voor, maar in Nederland sprak een Kamermeerderheid zich op 11 maart tegen haar Europese herbewapeningsplan uit. Intussen blijft de vraag: wat is überhaupt haalbaar?

Nog voor zijn aantreden in januari 2025 stelde Donald Trump dat NAVO-landen 5% van hun bruto binnenlands product (bbp) aan defensie moeten uitgeven. Dit is ruim 1,5% hoger dan het huidige Amerikaanse niveau en mag niet als realistisch worden bestempeld. Politiek lijkt het vooral een schot voor de boeg. Deze discussie zou overigens in juni tijdens de NAVO-top in Den Haag beslecht moeten worden.

Er circuleren ook andere normen. Zo opperde NAVO-baas Mark Rutte in januari een norm van 3,7% tijdens een gedachtewisseling met het Europees Parlement. En D66-leider Rob Jetten brak tijdens een congres van de Europese liberalen een lans voor een norm van 3% voor Nederland, gefinancierd door een hogere belasting op vermogen.

Er wordt weinig aandacht besteed aan wat organisatorisch haalbaar is

Na de Veiligheidsconferentie van München en de ruzie tussen Volodimir Zelenski en Trump in de Oval Office kwam deze discussie in februari in een stroomversnelling. Op 4 maart presenteerde Europese Commissievoorzitter Ursula von der Leyen een Europees herbewapeningsplan waarin een nieuwe norm van 3,5% lijkt te worden gesuggereerd. Een meerderheid in de Tweede Kamer keerde zich daar op 11 maart tegen (‘de motie Eerdmans’), wat veel stof doet opwaaien.

Het is echter belangrijk om in deze discussie voorstellen op hun merites te beoordelen. Door onderuitputting van de begroting werd de huidige 2%-norm in 2024 niet gehaald, en volgens het ministerie van Defensie zal dit – de steun aan Oekraïne niet meegerekend – pas in 2026 lukken. Bovendien wordt in al deze voorstellen weinig aandacht besteed aan wat organisatorisch haalbaar is. De discussie over een nieuwe NAVO-norm moet daarom breder worden getrokken naar het economische en organisatorische domein.

Toetsing door de NAVO
Tijdens de NAVO-top van 2014 in Wales kwamen de lidstaten overeen om binnen tien jaar minimaal 2% van het bbp aan defensie te besteden. Vorig jaar meldde de NAVO dat 23 van de 32 NAVO-landen deze norm haalden, een aanzienlijke stijging ten opzichte van voorgaande jaren. In 2022 voldeden zeven NAVO-landen aan de 2%-norm, in 2023 waren dat er tien.

Toch zijn er negen landen die de norm niet halen (zie figuur 1).Spanje is hekkensluiter met 1,28% van het bbp, en ook Italië heeft nog een aanzienlijke kloof te overbruggen om aan de huidige norm te voldoen.

De begrotingsuitputting in 2024
Met het afsluiten van 2024 kunnen nu de daadwerkelijke uitgaven worden vastgesteld. Tabel 1 toont de meest recente stand van de Nederlandse defensie-uitgaven per begrotingshoofdstuk, gebaseerd de Najaarsnota voor 2024 en de Miljoenennota voor 2025 (incl. de nota van wijziging van 14 november 2024).

In 2024 bedroegen de totale Nederlandse defensie-uitgaven – inclusief steun aan Oekraïne – 20,2 miljard euro. In de Miljoenennota 2024 ging men nog uit van 21,4 miljard euro. De onderuitputting steeg van 0,8 miljard euro in 2023 naar 1,2 miljard in 2024. Van de geplande 10,6 miljard euro voor het Defensiematerieelfonds werd zonder Oekraïne-steun 7,4 miljard euro gerealiseerd.

Hoewel de 2,8 miljard euro aan steun aan Oekraïne grotendeels uit defensiematerieel bestaat, lijkt juist daar (waarschijnlijk) de grootste onderuitputting te zitten.Algemeen bekend is dat de defensie-industrie nu al op volle capaciteit draait. Het begrotingshoofdstuk ‘H10 Defensie’, bestemd voor personeels- en apparaatskosten van de operationele commando’s en ondersteunende diensten, is grotendeels uitgeput. De verklaring van de stijgende personeelsuitgaven moet worden gezocht in ruimere arbeidsvoorwaarden. De uurlonen bij Defensie lagen in 2024 gemiddeld 14% hoger dan in 2022 en liggen boven die van vergelijkbare functies in andere sectoren.

Oekraïne-steun bepaalt of Nederland de NAVO-norm in 2025 haalt
In 2024 haalde Nederland de NAVO-norm dus niet, zoals secretaris-generaal van Defensie Maarten Schurink afgelopen december bevestigde.“Maar volgend jaar gaan we daadwerkelijk naar de 2%”, gaf hij in hetzelfde bericht aan. Dit is allerminst zeker.

Zonder Oekraïne-steun haalt Nederland de 2%-norm pas vanaf 2026

Hoewel de raming in Tabel 1 in 2025 weliswaar uitkomt op 2,02%, lijkt ook dan onderuitputting van de defensiebegroting waarschijnlijk. Door recente investeringen van enkele grote NAVO-landen is de orderportefeuille van de defensie-industrie voor vele jaren volgeboekt. Zo bestelde Polen onlangs voor 60 miljard dollar aan defensiemateriaal bij de Amerikanen.Bovendien blijft het onzeker of de vele openstaande defensievacatures vervuld kunnen worden, ondanks de zeer ruime arbeidsvoorwaarden. Daarnaast speelt de recente CEP-raming een rol, waarbij een hoger bbp wordt verwacht.

Nu zal dit jaar – op basis van de huidige geopolitieke ontwikkelingen – de steun aan Oekraïne verder opgevoerd worden. Feit blijft dat zonder deze steun de NAVO-norm in 2025 niet wordt gehaald. Het ministerie van Defensie geeft dan ook aan dat Nederland zonder militaire steun aan Oekraïne pas “vanaf 2026 de 2%-NAVO-norm haalt”.

Naar een nieuwe NAVO-norm?
De discussie over een nieuwe NAVO-norm speelt zich af tegen een bredere achtergrond. Trump lijkt met zijn pleidooi voor een 5%-norm vooral de Amerikaanse handelsbalans op het oog te hebben. Het aanschaffen van materieel is immers de snelste manier om de uitgaven te verhogen, en de VS is verreweg de grootste exporteur van militair materieel. Daarnaast koppelt Jetten zijn voorstel voor een 3%-norm aan een binnenlandse discussie over vermogensbelasting en lijkt Rutte als nieuwe chef van de NAVO vooral het geopolitieke belang van de Baltische staten en Polen mee te wegen in zijn pleidooi voor 3,7%.

Een verhoging naar 3,7% zou de jaarlijkse defensie-uitgaven met 510 miljard dollar doen stijgen – bijna 50% meer dan de huidige defensie-inspanningen van de NAVO-lidstaten. Bij 3% gaat het om een bedrag van 255 miljard dollar en zelfs dat is alleen haalbaar als hiervoor een aantal jaren wordt uitgetrokken.Volgens een koor aan politici tijdens het Oekraïnedebat van 18 februari “zal het percentage van 2% (van de NAVO-norm) fors omhoog moeten”.VVD-leider Dilan Yeşilgöz stelde dat we moeten toewerken naar “3%, 4%, 5%… of wat er ook maar nodig is voor onze veiligheid”.

Het is echter de vraag of deze noodzaak ook elders in Europa wordt gevoeld. Na de Veiligheidsconferentie van München en de berichtgeving in Nederlandse kranten over Ruttes bezoek aan Spanje, nam ik contact op met Germà Bel, een collega in Spanje die in 2012 – samen met anderen – een veel geciteerde bijdrage leverde aan de institutionele verklaring van defensie-uitgaven.Dat institutionele factoren van belang zijn, blijkt uit Figuur 2. Hierin zijn de defensiequota van 2024 afgezet tegen de afstand van de hoofdsteden van Europese NAVO-landen tot Moskou.

Op basis van de lineaire trendlijn is duidelijk dat er een negatief verband is tussen de defensie-uitgaven en de afstand tot Moskou. De landen dichter bij Moskou, zoals Polen (PL), Estland (EE), Letland (LV), Finland (FI) en Litouwen (LT), besteden relatief meer aan defensie dan landen verder weg, zoals Spanje (ES) en Portugal (PT).

“In the case of Spain, however, there is no discussion at all. When I say no discussion at all, I mean it: no discussion at all. The Spanish government will try to avoid as much as possible increasing expenditure in defense, and the right-wing opposition will not press in that regard. The Spanish society, overall, has not been involved in foreign wars since the 19th century (and then very slightly; naval war with US for Cuba), so there is a lot of opposition to spending in the army,” zo licht Bel toe in een e-mail op 21 februari.

Volgens Bel verklaart Spanjes afwezigheid in internationale conflicten grotendeels de terughoudendheid van het land om het defensiebudget te verhogen. De Spaanse regering heeft onlangs een stappenplan opgesteld om in 2029 de NAVO-norm van 2% te halen, maar binnen de coalitie is de linkse partij Sumar hier tegen. Ook NAVO-lidstaten als Hongarije en Slowakije hebben aangegeven een verdere verhoging van de norm niet te zien zitten. De conclusie is duidelijk: binnen de NAVO wordt de noodzaak tot hogere defensie-uitgaven zeer verschillend geapprecieerd.

Het herbewapeningspact van Von der Leyen
Von der Leyen wil met haar herbewapeningsplan zo snel mogelijk geld vrijmaken om de defensie-uitgaven in Europa op te voeren. Zo komt er een nieuw instrument voor Europese defensie-uitgaven, gefinancierd door gezamenlijke leningen van 150 miljard euro. Daarnaast stelt ze voor om de ontsnappingsclausule van het Stabiliteits- en Groeipact (SGP) te activeren, zodat lidstaten extra kunnen lenen voor defensie. Bij een nieuwe NAVO-norm van 3,5% zou dit om 650 miljard euro gaan.

Een norm van 2,5 à 3% van het bbp lijkt realistischer

Verder wil Von der Leyen meer privaat kapitaal genereren, maar dit onderdeel is weinig uitgewerkt. Hetzelfde geldt voor herprioritering binnen het EU-budget. Beide ideeën zijn op zich prima, maar zonder een verdere concretisering heeft dit vooralsnog weinig om handen. Tot slot komt er een bijdrage van de Europese Investeringsbank, al ontbreekt een analyse waarom het bestaande instrument hiervoor momenteel onvoldoende wordt benut.

In discussies over dit plan gaat tot nu toe de meeste aandacht naar de uitgifte van gezamenlijke leningen (ook wel ‘eurobonds’ genoemd). De bedoeling is dat lidstaten kunnen inschrijven op deze leningen, terwijl de EU als achtervang fungeert.Daar is best iets voor te zeggen, omdat het vooral Zuid-Europese landen de kans biedt om via de EU goedkoper te lenen.Noord-Europese landen, die zelf goedkoper kunnen lenen dan via eurobonds, zullen hier (waarschijnlijk) minder gebruik van maken. Bovendien kan de EU erop toezien dat deze leningen alleen worden gebruikt om de defensie-industrie te versterken. Binnen nationale begrotingen is het onderscheid tussen defensie- en niet-defensie-uitgaven moeilijker te maken. Zo gaan er stemmen op om ook infrastructuuruitgaven hieronder te laten vallen.

Om onder meer deze reden is het opnieuw on hold zetten van het SGP onverstandig. Vooralsnog is dit voor vier jaar, maar er wordt al gesproken over een langere periode. Veel EU-lidstaten kampen na na de coronacrisis met een hoge staatsschuld. Zo hebben Frankrijk en Spanje een schuld van respectievelijk 110% en 105% van het bbp en Italië bijna 140%, terwijl het overheidstekort rond de 5% schommelt. Door het extra lenen voor defensie gaat het tekort van die landen naar 6 à 7%. Dit wordt onhoudbaar. Mocht de economie in een recessie belanden, wat bij een escalerende handelsoorlog een reëel scenario is, dan is een nieuwe Europese schuldencrisis een kwestie van tijd.

Een betere route is het pleidooi voor het aantrekken van privaat kapitaal, wat essentieel is voor de juiste marktprikkels. Het plan van Mario Draghi pleitte er al voor dat minstens 80% van de defensie-uitgaven privaat gefinancierd wordt. Er is ook voldoende privaat kapitaal beschikbaar. Zo is bijvoorbeeld de koers van de Duitse wapenfabrikant Rheinmetall van 52 naar 1170 euro per aandeel gestegen sinds de Russische invasie van Oekraïne.Tot slot zou er meer nadruk moeten komen op standaardisatie en gezamenlijke inkoop van binnen Europa, zoals Draghi ook aanbeveelt.

Een realistische NAVO-norm en verantwoord beleid
De defensie-uitgaven moeten omhoog, dat staat vast. Het vinden van consensus over een nieuwe NAVO-norm tijdens de top in juni in Den Haag zal echter nog een flinke uitdaging worden. Een norm van 2,5 à 3% van het bbp lijkt realistischer dan de voorgestelde 3,7% of zelfs 5%. Zo geeft de Nederlandse begrotingsuitputting aan dat hogere budgetten amper daadwerkelijk uit te geven zijn.

Moet de rekening voor extra defensie-uitgaven worden doorgeschoven naar toekomstige generaties?

Von der Leyens herbewapeningsplan mikt op een norm van 3,5%, waarbij de financiering grotendeels via schulden zal verlopen. Dit komt in feite neer op een tijdelijke opschorting van het Stabiliteits- en Groeipact, wat ons bij een volgende economische crisis zou kunnen opbreken. Bij de inzet van eurobonds zal veel afhangen van de precieze invulling en van de coördinatie van defensie-inspanningen binnen Europa.

Meer ten principale is het de vraag of de rekening voor extra defensie-uitgaven moet worden doorgeschoven naar toekomstige generaties. De huidige generaties hebben defensie verwaarloosd en geprofiteerd van het vredesdividend. Het zou in de rede liggen dat zij dan ook nu de rekening grotendeels betalen.