Nederlands kernwapenbeleid: tussen ethiek en geopolitiek

Al decennialang worstelt Nederland met de rol die kernwapens spelen in het veiligheidsbeleid. Hoe valt de sterke ethische drang naar wereldwijde nucleaire ontwapening te verenigen met de politiek-militaire realiteit in de wereld?1  

In januari 2019 bracht de Adviesraad Internationale Vraagstukken op verzoek van de Nederlandse regering een adviesrapport uit onder de titel ‘Kernwapens in een nieuwe geopolitieke werkelijkheid’.2  Zowel het AIV-rapport als de kabinetsreactie3  daarop leggen de traditionele worsteling in het Nederlandse kernwapenbeleid bloot: wat kan Nederland reëel doen om een kernwapenvrije wereld dichterbij te brengen zonder afbreuk te doen aan de veiligheidsbelangen van onszelf en onze bondgenoten?

Nederland staat nu voor de uitdaging om het internationale proces van nucleaire ontwapening te helpen versnellen, terwijl de geopolitieke omstandigheden daarvoor juist verslechteren

Nederland is er de afgelopen decennia aardig in geslaagd deze precaire balans te verankeren in het kernwapenbeleid en heeft zelfs een relatief goede internationale positie verworven om andere landen te helpen bij hun evenwichtsoefening op dit thema. Vanuit deze positie staat Nederland nu wel voor de uitdaging om het internationale proces van nucleaire ontwapening te helpen versnellen, terwijl de geopolitieke omstandigheden daarvoor juist verslechteren.

Internationale situatie 
De huidige internationale situatie wat betreft kernwapens stemt niet erg optimistisch. Alle negen kernwapenlanden investeren flink in hun kernwapenarsenaal (in aantallen en/of modernisering).4  De geleidelijke daling van het aantal kernwapens in de wereld die we de afgelopen decennia zagen, stokt. De populariteit van kernwapens, zoals zichtbaar in investeringen en politieke retoriek, neemt juist toe en de drempel voor de inzet ervan lijkt te dalen. Daarmee lijkt zelfs het wereldwijde taboe op het gebruik van deze allesvernietigende wapens langzaam af te brokkelen.

Diverse wapenbeheersingsverdragen op dit vlak wankelen, of zijn recent omgevallen. Enkele voorbeelden: de Verenigde Staten (VS) trok zich in 2018 terug uit het Joint Comprehensive Plan of Action (JCPOA – de nucleaire deal met Iran). In 2019 lieten de VS en Rusland het Intermediate-Range Nuclear Forces Treaty (INF Verdrag) ten onder gaan, dat middellange afstandsraketten (al dan niet met kernkop) verbood. Het lijkt er ook sterk op dat het New Strategic Arms Reduction Treaty (New START Verdrag) niet verlengd of opgevolgd gaat worden – dit verdrag legt de VS en Rusland een (langzaam dalend) maximumaantal aan kernwapens op. Het Non-Proliferatie Verdrag (NPV), waarin niet-kernwapenlanden hebben beloofd geen kernwapens te ontwikkelen en de deelnemende kernwapenlanden om te werken aan nucleaire ontwapening, verkeert ook al een tijdje in zwaar weer.5  Het is bijvoorbeeld de vraag of de NPV Toetsingsconferentie in 2020 positiever gaat eindigen dan die van 2015, waar de lidstaten niet tot enige consensus konden komen.

Nederlandse ‘dubbele pet’
Ondanks deze omstandigheden verkeert Nederland in een goede uitgangspositie om nucleaire wapenbeheersing en ontwapening duwtjes in de goede richting te geven. Dankzij de vele decennia waarin opeenvolgende kabinetten investeerden in actieve diplomatie op het terrein van wapenbeheersing, ontwapening en non-proliferatie, wordt Nederland over het algemeen beschouwd als een kleine maar bekwame bemiddelaar en facilitator in internationale wapenbeheersingsdiscussies. Nederland heeft een sterke reputatie opgebouwd als bruggenbouwer die verschillende actoren dichter bij elkaar kan brengen door gedeelde belangen te identificeren en te benadrukken.

Vreemd genoeg speelt de ‘dubbele pet’ van het Nederlandse kernwapenbeleid hierbij een rol. Aan de ene kant ontplooit Nederland een grote diplomatieke activiteit op het gebied van wapenbeheersing en ontwapening. Aan de andere kant vervult Nederland een zogenoemde ‘kernwapentaak’ in NAVO-verband, wat inhoudt dat Amerikaanse kernwapens ‘te gast’ liggen opgeslagen in ons land en dat Nederlandse luchtmachtpiloten oefenen om deze kernbommen in het uiterste geval van nucleaire oorlog met hun gevechtsvliegtuig af te werpen boven vijandelijke doelen. Juist deze ongebruikelijke Nederlandse spagaat maakt dat alle ‘kampen’ Nederland serieus nemen als bemiddelende of faciliterende partner.

Als enige NAVO-lidstaat onderhandelde Nederland mee over het Treaty on the Prohibition of Nuclear Weapons

Niet-kernwapenlanden waarderen de grote Nederlandse diplomatiek inzet op het terrein van non-proliferatie, wapenbeheersing en ontwapening. Dit kwam bijvoorbeeld tot uiting door als enige NAVO-lidstaat mee te onderhandelen over het Treaty on the Prohibition of Nuclear Weapons (TPNW). Diverse niet-kernwapenlanden legden in dit in 2017 tot stand gekomen verdrag vast dat niet alleen productie (zoals in het NPV), maar ook bezit en gebruik van kernwapens verboden is. Nederland besloot na de onderhandelingen niet deel te nemen aan het verdrag, onder meer omdat er geen heldere verificatie van het verdrag is en het niet strookt met ons NAVO-lidmaatschap. Het feit dat Nederland desondanks constructief meeonderhandelde, ook ondanks pressie vanuit andere NAVO-lidstaten omdat niet te doen, is niet onopgemerkt gebleven.

Kernwapenstaten, aan de andere kant, beschouwen Nederland als een serieuze gesprekspartner, omdat het de dilemma’s van kernwapenbezit goed begrijpt door onze nucleaire taak en nauwe betrokkenheid bij beleidsvorming over nucleaire afschrikking in NAVO-verband.

Nederland erkent zodoende niet alleen dat kernwapens ethisch eigenlijk ontoelaatbaar zijn, maar ook dat ze in de huidige geopolitieke context nu eenmaal een politiek-militaire rol vervullen die je niet eenvoudig aan de kant kunt schuiven. Het effectief combineren van deze ethische en politiek-militaire dimensies vergt zorgvuldige en ingewikkelde langetermijnstrategieën.

Veiligheidsmotieven
Begrip voor de veiligheidsmotieven van de kernwapenmogendheden is cruciaal om verdere wapenbeheersing en ontwapening te bewerkstelligen: daarvoor moet je die kernwapenlanden immers zelf aan boord hebben. Alleen zij kunnen werkelijk een rem op hun kernwapenbeleid zetten en ontwapeningsstappen nemen; andere landen kunnen niets anders dan aan de zijlijn druk op hen uitoefenen.

Nederland bevindt zich in de relatief kleine groep landen die niet alleen roept vanaf de zijlijn, maar ook concrete stappen faciliteert door gedeelde doelen en belangen te identificeren en constructieve gesprekken en initiatieven te faciliteren.

Onzichtbaar maar belangrijk
Deze vorm van diplomatie is vaak moeilijk, langdurig en bijna onzichtbaar werk. In tijden waarin veel politici liever met mediagenieke kortetermijnsuccesjes schitteren om het grote publiek te laten zien hoe goed ze zijn, dreigt dit soort achtergronddiplomatie wereldwijd minder populair te worden in termen van beleidsprioriteiten en -financiering.

Toch is het belang van dergelijke diplomatie voor kleinere staten zoals Nederland nauwelijks te overschatten. Zonder het multilaterale stelsel van diplomatieke onderhandelingen en afspraken – hoe traag deze soms ook tot stand komen – zou in de internationale betrekkingen het recht van de sterkste gelden. Kleinere staten zoals Nederland zullen dan zelden de sterkste zijn. Samenwerking, hoe stroperig soms ook, is daarom van groot belang.

Nucleaire taak beëindigen?
Binnen de Nederlandse evenwichtsoefening tussen ethische en politiek-militaire overwegingen, worstelt het land ook al decennia met de nucleaire taak die het in NAVO-verband vervult. Met enige regelmaat laait de discussie op of Nederland de nucleaire taak niet beter kan beëindigen en de circa twintig Amerikaanse kernbommen die – zo wordt verondersteld – te gast zijn in Nederland, terug te sturen naar de VS.

Vanuit puur ethisch perspectief is dit zonder meer de beste stap: Nederland zou er een helder (maar eenmalig) signaal mee uitzenden dat het nucleaire ontwapening van groot belang acht. Vanuit politiek-strategisch perspectief zou zo’n stap echter zinloze symboolpolitiek zijn. Het terugsturen van de Amerikaanse kernwapens zou niet leiden tot ook maar één kernwapen minder in de wereld; er worden er alleen twintig verplaatst. Als ze uit ethisch oogpunt al weg zouden moeten uit Nederland, dan lijkt het logischer om op zijn minst onderhandelingen te starten waarbij (bijvoorbeeld) de VS al zijn kernwapens uit West-Europa weghaalt in ruil voor vergelijkbare Russische ontwapeningsstappen.

Bovendien is het de vraag of het ethische argument om de Nederlandse kernwapentaak te beëindigen niet deels in strijd is met het eveneens ethische argument om krachtig in te blijven zetten op diplomatieke initiatieven voor nucleaire wapenbeheersing en ontwapening. Zolang de Nederlandse ‘dubbele pet’ onze diplomatieke inspanningen versterkt in plaats van belemmert, is het misschien verstandiger om deze spagaat nog even te blijven volhouden. In plaats van een focus op de twintig kernwapens op Nederlandse bodem, loont het op langere termijn meer om die twintig bommen als een wig te gebruiken om internationale discussie over die andere 15.000 kernwapens te bevorderen. De Nederlandse rol ligt dan vooral in het identificeren van gedeelde belangen en concrete maatregelen om 'win-win situaties' te creëren.

In de huidige geopolitieke context is het vooral belangrijk om voortdurend te benadrukken dat wapenbeheersing en ontwapening niet louter ideologisch gedreven activiteiten zijn, maar een investering vormen in veiligheid en stabiliteit voor iedereen

Investeren in veiligheid
In de huidige geopolitieke context is het vooral belangrijk om voortdurend te benadrukken dat wapenbeheersing en ontwapening niet louter ideologisch gedreven activiteiten zijn, maar een investering vormen in veiligheid en stabiliteit voor iedereen. Wapenbeheersingsafspraken voorkomen zowel dure wapenwedlopen als toenemende spanningen die tot gevaarlijke instabiliteit en escalatie kunnen leiden. Zelfs een zeer beperkte dialoog kan al bijdragen aan de internationale veiligheid omdat het escalatie door misverstanden en miscommunicatie kan voorkomen.

Optimistisch bezien kan het omvallen van wapenbeheersingsverdragen afkomstig uit de Koude Oorlog misschien juist ruimte bieden voor initiatieven die beter zijn toegesneden op de huidige internationale omstandigheden. Nederland kan daar actief aan bijdragen door via diverse relevante fora constructieve ideeën in te brengen en te bemiddelen tussen verschillende partijen.

• 1 Dit artikel is een bewerkte versie van een ‘position paper’ dat de auteur schreef voor een rondetafelgesprek in de Tweede Kamer op 26 juni 2019.
• 2‘Kernwapens in een nieuwe geopolitieke werkelijkheid’, AIV-advies No. 109, januari 2019.
• 3Kabinetsreactie op AIV-adviesrapport ‘Kernwapens in een nieuwe geopolitieke werkelijkheid’, Ministerie van Buitenlandse Zaken & Ministerie van Defensie, 18 april 2019.
• 4De negen landen die kernwapens bezitten zijn: Verenigde Staten, Rusland, China, Groot-Brittannië, Frankrijk, Israël, India, Pakistan en Noord-Korea.
• 5Behalve India, Pakistan, Israël en Noord-Korea zijn alle landen ter wereld lid van het NPV.