Bestaat er een oplossing voor het conflict in Oost-Oekraïne?
Opinie Conflict en Fragiele Staten

Bestaat er een oplossing voor het conflict in Oost-Oekraïne?

18 Jul 2017 - 15:34
Photo: Flickr / OSCE Special Monitoring
Terug naar archief
Author(s):

Het is ruim drie jaar geleden dat Rusland de Krim bezette en een conflict ontketende in Oost-Oekraïne. Sinds die tijd heeft de strijd aan meer dan tienduizend mensen het leven gekost en hebben meer dan een miljoen mensen de regio verlaten. Wat zijn de vooruitzichten voor het oplossen van het conflict?

Nadat in augustus en september 2014 het confict ernstig escaleerde, hebben vertegenwoordigers van Oekraïne, Rusland, de ‘Donetsk Volksrepubliek’ en de ‘Loehansk Volksrepubliek’ het zogenoemde Minsk-akkoord getekend. Al snel werd duidelijk dat het akkoord niet werd nageleefd, en na een nieuwe escalatie van gevechtshandelingen ondertekenden de partijen een tweede Minsk-akkoord (hierna ‘Minsk-II’), dat sindsdien geldt als het raamwerk voor het oplossen van het conflict.[1]

Grootschalige gevechtshandelingen hebben sinds de ondertekening van Minsk-II niet meer plaatsgevonden, maar wél zijn door schendingen van het staakt-het-vuren bijna dagelijks nog doden en gewonden te betreuren, zowel onder de strijdende krachten als onder de burgerbevolking. In de gebieden die niet onder controle van de Oekraïense regering staan, is ook nog nauwelijks sprake van wederopbouw, en weinig vluchtelingen zijn teruggekeerd.

Er mag dan niet meer zo hevig worden gevochten als in 2014 en de eerste maanden van 2015, van een oplossing van het conflict is allerminst sprake. Minsk-II wordt op cruciale punten niet uitgevoerd. Westerse leiders blijven evenwel, bij gebrek aan een alternatief, stug vasthouden aan het akkoord. Zo verklaarde Donald Tusk, president van de Europese Raad, in mei van dit jaar dat het conflict alleen kan worden opgelost door de volledige uitvoering van de Minsk-akkoorden.[2] En Bondskanselier Merkel zei eerder dit jaar dat het eventueel opheffen van de sancties tegen Rusland verbonden is aan de uitvoering door Rusland van de Minsk-akkoorden.[3]

Minsk-II geen geschikt instrument, maar ‘beter dan niets’
Waarom blijkt Minsk-II niet een geschikt instrument om het conflict te beëindigen? Het fundamentele probleem is nog steeds dat Moskou ontkent partij te zijn in het conflict. De totstandkoming van de Minsk-akkoorden was op zichzelf al bizar: Rusland zat aan tafel als bemiddelaar tussen de Oekraïense regering en de separatistenleiders van de ‘Donetsk Volksrepubliek’ en de ‘Loehansk Volksrepubliek’, terwijl het meevocht met de separatisten, ze van wapens en geld voorzag en het conflict zelf op gang had gebracht. De Minsk-akkoorden sanctioneren de rol van Rusland als bemiddelaar: de akkoorden leggen een reeks verplichtingen op aan de Oekraïense regering en aan de separatisten, maar niet aan Rusland, dat niet eens wordt genoemd.

Anti-terreur operaties in Oost-Oekraïne worden indirect tegengewerkt door Rusland. Bron: Ministerie van Defensie van Oekraïne / Flickr
Anti-terreur operaties in Oost-Oekraïne worden indirect tegengewerkt door Rusland. Bron: Ministerie van Defensie van Oekraïne / Flickr

Sinds de aanvang van het conflict zijn de ‘volksrepublieken’ in wezen protectoraten van Rusland. De steun van Rusland aan de ‘volksrepublieken’ is veelomvattend, maar in het bijzonder cruciaal op militair en economisch gebied. De militaire steun van Rusland bestaat zowel uit het meevechten met de separatisten als het leveren van wapens – zoals de Boekraket, waarmee MH17 werd neergeschoten – en is bepalend geweest bij het bereiken en handhaven van de status quo van het conflict. De ontkenning door Rusland van directe militaire betrokkenheid bij het conflict staat de uitvoering van Minsk-II in de weg: krachtens punt 10 van het akkoord moeten alle buitenlandse eenheden uit de conflictzone worden verwijderd, maar volgens Moskou gaat dit alleen over buitenlanders die met het Oekraïense leger meevechten.

Even belangrijk als de militaire steun aan de ‘volksrepublieken’ is begrotingssteun en materiële steun. De ‘volksrepublieken’ genereren zelf nagenoeg geen inkomen en zijn dus volledig afhankelijk van Russische subsidies. Deze kosten de Russische overheid naar schatting enkele miljarden per jaar, en zijn daarmee ondanks een zwakke Russische economie relatief gemakkelijk te dragen.

De status van de ‘volksrepublieken’ als protectoraten van Rusland, waarmee het de territoriale integriteit van Oekraïne ondermijnt, staat niet op zichzelf: in grote lijnen gaat Rusland op dezelfde wijze om met Abchazië, Zuid-Ossetië en (in iets mindere mate) Transnistrië. Aangezien de steun aan deze regio’s teruggaat tot begin jaren negentig, is er weinig reden te verwachten dat Rusland snel de steun aan de ‘volksrepublieken’ zal intrekken. De absolute onwil van Rusland in het geval van Abchazië, Zuid-Ossetië en Transnistrië mee te werken aan conflictoplossing, geeft ook weinig vertrouwen in de uitvoering van de Minsk-akkoorden. Sinds het begin van het Genèveproces na de korte oorlog tussen Rusland en Georgië in 2008 zijn we 36 onderhandelingsronden verder, en de grip van Rusland op Abchazië en Zuid-Ossetië is groter dan ooit.[4]

De ‘volksrepublieken’ Donetsk en Loehansk zijn in het bijzonder cruciaal afhankelijk van Russische militaire steun en economische subsidies

Wie nuchter naar de inhoud van Minsk-II kijkt, begrijpt dat het akkoord niet zal worden uitgevoerd, en het heeft er alle schijn van dat de separatisten en Rusland ook nooit de intentie hebben gehad het akkoord uit te voeren. Het is een kort, inderhaast geschreven document dat Oekraïne met het mes op de keel heeft getekend, en waarvan de inhoud ruimte laat voor verschillende interpretatie. Het akkoord bestaat uit dertien punten die in twee categorieën kunnen worden onderverdeeld: initiële stappen die moesten worden gezet om het geweld te stoppen en een verdere uitbraak van geweld te voorkomen, en vervolgstappen die de voorwaarden voor een politieke oplossing van het conflict moesten creëren.

Minsk-II wordt vaak gekaraktiseerd als een beter-dan-niets akkoord omdat ten minste de initiële stappen deels zijn gezet. Er is een staakt-het-vuren (punt 1), maar met doorlopende schendingen, met name van de kant van de door Rusland aangevoerde separatisten; de meeste, maar niet alle zware wapens zijn verwijderd van de zogenoemde contactlijn tussen de strijdende partijen (punt 2); de OVSE krijgt in ieder geval ten dele de kans om de situatie rondom de contactlijn waar te nemen (punt 3); en de meeste krijgsgevangenen zijn uitgewisseld (punt 6), al zitten naar verluidt nog meer dan honderd Oekraïense militairen en vrijwilligers vast in de ‘volksrepublieken’.[5]

Speciale status voor Donetsk en Loehansk
De vervolgstappen worden echter niet uitgevoerd. De Oekraïense regering heeft op een paar punten gedaan wat het redelijkerwijs kon doen, al was het maar om mogelijke westerse kritiek te kunnen pareren. De regering staat echter met de rug tegen de muur wat betreft de uitvoering van punt 11 van het akkoord, dat voorziet in de verankering van een speciale status voor Donetsk Oblast en Loehansk Oblast in de Oekraïense grondwet.

Omdat het grondwetswijzigingen betreft, is voor aanname van het betreffende wetsvoorstel een tweederde meerderheid van het parlement nodig. Diverse fracties zijn in principe bereid om voor de grondwetswijzigingen te stemmen, maar een tweederde meerderheid ligt niet in het verschiet, mede omdat 27 zetels in het parlement die corresponderen met districten op de Krim en delen van de Donbas die niet onder controle staan van de regering, onbezet zijn. Enkele oppositiefracties zien het aannemen van de grondwetswijzingen als capitalutie aan de separatisten, en beweren – mogelijk niet zonder reden – dat Moskou het feitelijk voor het zeggen zal krijgen in de Donbas als bepaalde districten in Donetsk Oblast en Loehansk Oblast een speciale status verkrijgen.

Zelfs als de Oekraïense regering punt 11 van Minsk-II zou willen uitvoeren, staan democratische procedures dat dus in de weg. Het niet-uitvoeren van punt 11 door de Oekraïense regering verschaft Rusland en de separatisten de mogelijkheid doorlopend te benadrukken dat Oekraïne de afspraken niet nakomt. Rusland en de separatisten tonen tegelijkertijd niet de minste intentie om de afspraken wél uit te voeren.

Het is een illusie te denken dat Rusland de controle onder de bestaande omstandigheden zou opgeven. Bron: Wikimedia Commons
Het is een illusie te denken dat Rusland de controle onder de bestaande omstandigheden zou opgeven. Bron: Wikimedia Commons

Herstel van het Oekraïens gezag
Punten 4, 8 en 9 gaan over het herstel van het Oekraïens gezag. Het is niet aannemelijk dat de leiders van de ‘volksrepublieken’, die vóór het conflict relatieve nobodies waren, hieraan mee zouden willen werken: zij hebben tenslotte alles te verliezen. De wil van de nominale leiders van de ‘volksrepublieken’ is echter van secondaire betekenis bij de uitvoering van Minsk-II. Punten 4, 8, en 9 zullen alleen worden uitgevoerd als Moskou besluit dat ze moeten worden uitgevoerd. De ervaring met Abchazië, Zuid-Ossetië en Transnistrië biedt wat dat betreft echter geen reden tot optimisme.

Punt 4 van Minsk-II gaat over het organiseren van lokale verkiezingen, in overeenstemming met de Oekraïense wetgeving, in de districten van Donetsk Oblast en Loehansk Oblast die momenteel niet onder controle van de Oekraïense autoriteiten staan. Om de lokale verkiezingen mogelijk te maken, moest eerst een wet worden aangenomen door het Oekraïens parlement over een bijzondere vorm van tijdelijk lokaal bestuur in Donetsk Oblast en Loehansk Oblast. Dit is al op 17 maart 2015 gebeurd. De andere partij in het conflict heeft echter geen stappen gezet om de voorwaarden te scheppen voor het houden van lokale verkiezingen.

Eén van de curiositeiten van Minsk-II is dat Oekraïne, volgens punt 9, pas na de lokale verkiezingen de volledige controle over de oostelijke grens met Rusland terugkrijgt. Er zijn op dit moment enkele honderden kilometers grens tussen de ‘volksrepublieken’ en Rusland waardoor Rusland ongestoord wapens en goederen kan vervoeren naar de ‘volksrepublieken’. Het is een illusie te denken dat Rusland deze controle onder de bestaande omstandigheden zou opgeven.

Een aantal populaire Russisch websites, waaronder het veelgebruikte sociale netwerk Vkontakte, wordt in Oekraïne geblokkeerd

Minsk-II wordt dus niet uitgevoerd en zal ook niet worden uitgevoerd. Rusland en Oekraïne drijven in de tussentijd steeds verder uit elkaar. De omvang van de handel tussen de twee landen is sinds 2014 sterk afgenomen, terwijl de handel tussen Oekraïne en de EU-lidstaten groeit.[6] De Oekraïense regering heeft sinds 2014 een aantal maatregelen genomen waardoor het zich afgrenst van Rusland. Er is geen direct vliegverkeer meer tussen de twee landen. Uit angst voor Russische beïnvloeding mogen Russische films die de afgelopen jaren zijn uitgekomen niet in Oekraïne worden vertoond. En een aantal populaire Russisch websites, waaronder het veelgebruikte sociale netwerk Vkontakte, wordt in Oekraïne geblokkeerd.

Oekraïnes ‘Europese Wende’
Tegelijkertijd heeft Oekraïne, vooral de afgelopen tijd, belangrijke successen geboekt op het vlak van Europese integratie. Nu ook Nederland het Associatieverdrag van Oekraïne met de EU heeft geratificeerd, kan het eindelijk volledig in werking treden. Bovendien kunnen Oekraïners sinds 11 juni zonder visum naar de meeste EU-lidstaten reizen, een verworvenheid waar jarenlang naar is gestreefd en die een grote symbolische betekenis heeft voor het land. Bij de viering daarvan suggereerde president Porosjenko dat het visumvrij reizen staat voor een definitieve breuk met Rusland door de negentiende-eeuwse Russische dichter Lermontov te citeren: “Vaarwel, ongewassen Rusland, land van slaven, land van meesters.”

De Europese wende van Oekraïne lijkt inderdaad onomkeerbaar. In 2013 overtuigde Moskou president Janoekovitsj er op het laatste moment van om een Associatieverdrag met de Europese Unie niet door te zetten, waardoor Rusland een grotere mate van invloed in Oekraïne zou kunnen behouden. Het niet-tekenen van het Associatieverdrag vormde destijds de aanzet tot de demonstraties die uiteindelijk uitmondden in de Euromajdan-revolutie. Vier jaar later bezet of controleert Rusland een klein deel van Oekraïne, maar heeft het de rest van het land ‘verloren’.

Hoe verder?
De inspanningen om een einde maken aan het conflict in Oost-Oekraïne zullen de komende jaren worden voortgezet. Via de zogenoemde ‘Normandië-contactgroep’’ staan de regeringsleiders en ministers van buitenlandse zaken van Oekraïne, Rusland, Duitsland en Frankrijk frequent met elkaar in contact om over het conflict te spreken. Daarnaast is er de Trilaterale contactgroep, waarin vertegenwoordigers van Oekraïne, Rusland en de OVSE betrokken zijn. In werkgroepen die zijn verdeeld naar thema, zoals politieke en humanitaire kwesties, wordt in het kader van de Trilaterale contactgroep gezocht naar oplossingen voor concrete problemen die door het conflict zijn veroorzaakt.

Het effect van deze diplomatieke inspanningen is echter zeer beperkt. Minsk-II blijft ondertussen hét raamwerk voor het oplossen van het conflict. Ook al is pijnlijk duidelijk dat Minsk-II niet wordt uitgevoerd, het Westen houdt eraan vast omdat er geen werkbaar alternatief is en omdat het een mogelijkheid biedt druk te zetten op Rusland. Als er al een oplossing komt voor het conflict rondom Oost-Oekraïne, dan zal het echter onder andere voorwaarden zijn dan die van de Minsk-akkoorden.

 

Max Bader is universitair docent Russische Studies van de Universiteit Leiden.


[1] Voor de tekst van het akkoord, zie Financial Times, 12 Februari 2015

[2] John Irish, G7 leaders must not waver on Russia sanctions, says EU's Tusk, USNews.com, 26 Mei 2017

[3] Cynthia Kroet, Merkel: EU will lift Russia sanctions when Minsk accords implemented, Politico.eu, 5 Februari 2017

[4] Carl Hvenmark Nilsson. Revisiting the Minsk II Agreement: the Art and Statecraft of Russian-brokered Cease-fires, Center for Strategic and International Studies, 2016.

[6] Dmitri Stratievski, Handelsbeziehungen mit der postsowjetischen Region, Ukraine-Analysen.

 

 

Auteurs

Max Bader
Docent Russische Studies aan Universiteit Leiden