Brengen Spitzenkandidaten de EU dichter bij de burger?
Analyse Europese Zaken

Brengen Spitzenkandidaten de EU dichter bij de burger?

Hendrik Vos +2
25 Mar 2019 - 09:29
Photo: Serapheus / Flickr
Terug naar archief

Het democratisch gehalte van de benoeming van de Europese Commissie-voorzitter verschilde in het verleden niet veel van die van een pausverkiezing. In de aanloop naar de vorige Europese verkiezingen werd vijf jaar geleden een poging ondernomen om het proces democratischer te maken door te werken met zogeheten Spitzenkandidaten. Wat hield dit nu eigenlijk in en hoe zal de benoeming van de Commissievoorzitter en de procedure van de Spitzenkandidaten deze keer verlopen?

Officieel was er nooit een kandidaat. Er werd zelfs geen vacature geplaatst. Selectiecriteria lagen nergens vast. De benoeming van een Europees Commissievoorzitter was in het verleden omgeven door mystiek en geheimzinnigheid. De staats- en regeringsleiders kwamen te gepasten tijde met een naam naar voor. Het Europees Parlement knikte en daarmee was de kous af. Zo werd een van de belangrijkste Europese functies traditioneel ingevuld.

Uiteraard hebben staats- en regeringsleiders wel een democratisch mandaat. Het rechtstreeks verkozen Europees Parlement heeft bovendien het laatste woord. Maar toch kan moeilijk worden volgehouden dat een Commissievoorzitter in het verleden op een transparante manier werd aangewezen. De Europese bevolking kon onmogelijk de indruk hebben dat ze enige invloed had. Het democratisch gehalte van de procedure verschilde niet veel van dat van een pausverkiezing.

Vijf jaar geleden, in de aanloop naar de vorige Europese verkiezingen, werd een poging ondernomen om het proces democratischer te maken door te werken met Spitzenkandidaten.

De spitzenkandidaat: de democratische omwenteling?
"This time is different”. Met die slogan pakte het Europees Parlement uit in de aanloop naar de Europese verkiezingen van 2014. In de wandelgangen van het Europees Parlement werd al maanden gefluisterd dat er iets groots stond te gebeuren. Onder impuls van vooral progressieve en liberale parlementsleden werd het systeem van de Spitzenkandidaten uitgedokterd.

In de Verdragen werd er echter met geen woord over gerept en heel wat regeringsleiders, David Cameron op kop, waren er niet voor te vinden. De grootste politieke familie, de centrum-rechtse Europese Volkspartij (EPP), was verdeeld en topfiguren als de Duitse bondskanselier Angela Merkel en toenmalige voorzitter van de Europese Raad Herman van Rompuy vonden het een slecht idee. Toch kon het voorstel op heel wat sympathie rekenen bij degenen die in de Brusselse “bubbel” werkten. De Europese Unie moest een democratischer imago krijgen door burgers de kans te geven om de Commissievoorzitter min of meer rechtstreeks te verkiezen.

Voormalige Commissievoorzitter herman van Rompuy, was niet enthousiast over Spitzenkandidaten.
Herman van Rompuy, voormalig voorzitter van de Europese Raad, was niet te vinden voor het idee van Spitzenkandidaten. ©Thierry Ehrmann/Flickr

Wat was de bedoeling? Officieel is het de Europese Raad, de club van staats- en regeringsleiders, die een kandidaat-Commissievoorzitter moet voordragen. De Raad moet hierbij volgens het Verdrag ‘rekening houden’ met het resultaat van de Europese verkiezingen, maar dat is vaag genoeg verwoord om er vele kanten mee op te kunnen. Het Europees Parlement heeft het laatste woord en stemt over de voorgedragen kandidaat. In de praktijk is het erg lastig voor het Parlement om zo iemand te verwerpen. Het gebeurde in het verleden nog nooit. In het Parlement werd in de aanloop naar de verkiezingen van 2014 nagedacht over een manier om ook het ‘eerste woord’ te krijgen. De Europese Raad zou dan geconfronteerd moeten worden met een fait accompli. De Verdragen hebben het daar uiteraard niet over, maar vanuit het Parlement redeneert men wel vaker in termen van “als het niet verboden is, is het toegestaan”. In het verleden kon het Parlement op die manier geregeld macht naar zich toetrekken.

Het idee dat groeide kwam op het volgende neer: de Europese politieke partijen zouden in de aanloop naar de verkiezingen intern elk een Spitzenkandidaat aanwijzen. Zij schuiven tijdens de Europese campagne hun kandidaat-Commissievoorzitter als boegbeeld naar voren. De Spitzenkandidaat van de partij die de verkiezingen wint of er in elk geval in slaagt om een meerderheid in het Europees Parlement te krijgen, wordt de nieuwe Commissievoorzitter. Het Parlement gaf bij de Europese Raad aan dat het nooit een voordracht zou goedkeuren van iemand die zich niet openlijk geprofileerd had als Spitzenkandidaat. Die Spitzenkandidaten zouden met elkaar in debat gaan tijdens de campagne, en alle Europese burgers zouden dat live kunnen volgen.

Het Parlement pleegde een regelrechte coup en nam de controle over van de Europese Raad 

Zo gebeurde het in 2014. De grote partijen selecteerden elk een Spitzenkandidaat in een soort voorverkiezing. De Groenen schoven er zelfs twee naar voren. De EPP aarzelde het langst, omdat er intern veel twijfels waren. Leidinggevende figuren uit de Europese Raad wilden hun macht niet zomaar uit handen geven en lieten zich niet graag voor voldongen feiten plaatsen. Pas in laatste instantie organiseerde de EPP nog snel een verkiezing, die gewonnen werd door de Luxemburger Jean-Claude Juncker die in eigen land net de verkiezingen had verloren. De staats- en regeringsleiders hadden na de parlementsverkiezingen het gevoel dat ze voor het blok stonden en geen andere keuze hadden dan Juncker voor te dragen als Commissievoorzitter. Het Parlement pleegde -met andere woorden- een regelrechte coup en nam de controle over van de Europese Raad.

Verloren in het Europese labyrint
Heeft deze formule de Europese politiek dichter bij de burger gebracht? In elk geval geven de kandidaten een gezicht aan de verschillende politieke stromingen die in Europa aanwezig zijn. Ze maken duidelijk welke prioriteiten er volgens hen bovenaan de agenda moeten staan. Bovendien geeft het kiezers bijna een rechtstreekse stem in het proces, omdat in de praktijk de grootste partij of fractie de voorzitter levert. Een stem voor de nationale sociaaldemocratische partij is een stem voor de sociaaldemocratische Spitzenkandidaat, ook al heeft die een andere nationaliteit. Wie voor de christendemocraten kiest, wil de centrumrechtse kandidaat van de EPP als Commissievoorzitter. Tot slot is een procedure waarin het Parlement het eerste en het laatste woord heeft democratischer, omdat het de enige Europese instelling is die rechtstreeks verkozen wordt door de burger.

Hoewel de Commissievoorzitter hierdoor in theorie op een transparante en democratische manier gekozen wordt, ligt de praktijk genuanceerder. De debatten waarin de kandidaten de strijd met elkaar aangingen, werden door bijzonder weinig mensen bekeken. Als televisiezenders het al uitzonden, programmeerden ze het meestal buiten prime time. De gespecialiseerde pers zou er uitgebreid verslag over doen, maar de populaire kranten besteedden er weinig aandacht aan. Hierdoor bleven de verschillende Spitzenkandidaten nagenoeg onbekend bij het grote publiek. Dat de Europese verkiezingen van 2014 de laagste opkomst ooit kenden, komt daarom niet als een verrassing. Je moet al aardig thuis zijn in het Europese wereldje om je weg naar dergelijke kanalen te vinden. Het proces van de Spitzenkandidaat kan ook niet verhinderen dat de burger nog steeds verdrinkt in de Europese lettersoep van EPP, S&D en EFDD. Hoewel het proces dus in theorie een democratische mogelijkheid biedt om burgers bij de Unie te betrekken, schiet het zijn doel in de praktijk toch ook -minstens gedeeltelijk- voorbij.

Een nieuwe verkiezing, een nieuw verhaal
Dit jaar gaat het Europees Parlement verder op zijn elan, of daar lijkt het toch op. Als het Parlement een truc heeft gevonden om extra invloed te hebben op een besluitvormingsproces, dan zal het die een volgende keer ook willen gebruiken. Het moet dan ook geen verwondering wekken dat een ruime meerderheid in het Parlement in februari 2018 al voor een resolutie stemde waarin onder meer werd gezegd dat het in geen geval zal instemmen met een voordracht van een kandidaat-Commissievoorzitter die zich niet op voorhand als Spitzenkandidaat heeft bekendgemaakt.

Bij de liberale fractie (ALDE) is te horen dat de EPP het systeem van de Spitzenkandidaat vermoord heeft

Toch hebben er intussen enkele opmerkelijke verschuivingen plaatsgevonden. Waar het enthousiasme de vorige keer vooral bij de liberalen lag, terwijl de EPP op de rem stond, zijn de rollen nu omgedraaid. De EPP realiseert zich dat zij na de volgende verkiezingen naar alle waarschijnlijkheid opnieuw de grootste fractie zal vormen. Dit betekent dat de volgende Commissievoorzitter vrijwel zeker uit die politieke familie komt.

Daarom is bij de liberale fractie (ALDE) te horen dat de EPP het systeem van de Spitzenkandidaat vermoord heeft: in plaats van de kiezer te laten beslissen, is het de EPP-top die nu dus beslist wie de Commissievoorzitter wordt.

Ook de Franse president Emmanuel Macron is een uitgesproken tegenstander van de Spitzenkandidaten. Zijn beweging En Marche is relatief nieuw en dus nog niet verankerd in een klassieke Europese politieke familie. Dat houdt in dat En Marche dus niet meespeelt in het selectieproces. Er is de voorbije periode wel toenadering gezocht tussen de beweging van Macron en de ALDE, maar de kans blijft klein dat die liberale groep voldoende gewicht zal hebben om het Commissievoorzitterschap te claimen.

Voorstanders van het Spitzenkandidaten-systeem binnen de EPP dragen aan dat een Commissievoorzitter uit de grootste partij gewoonweg de eerlijke democratische uitkomst van de verkiezingen is. Critici merken daarentegen op dat de EPP haar gewicht vooral te danken heeft aan het feit dat ze net als de socialisten in elke lidstaat vertegenwoordigd is, iets wat hen onderscheidt van de andere fracties. Bovendien zou de EPP een onnatuurlijk brede fractie zijn, die zich uitstrekt tot radicaal-rechtse partijen, zoals de Fidesz-partij van de autoritaire Hongaarse premier Viktor Orbán.

Over wie gaat het nu?
De kandidaat die de EPP aandraagt, is de Beierse christendemocraat Manfred Weber. Hij geniet brede steun binnen zijn partij en is de favoriet van bondskanselier Merkel. Door de sterkte van zijn fractie ligt hij dus op voorsprong voor het ambt van Commissievoorzitter. Dat betekent echter niet dat hij het spel al gewonnen heeft. Het feit dat hij relatief onbekend is bij het brede publiek is een zwakte. Ook zijn saaie imago speelt hem parten. Bovendien zou het een primeur zijn dat een politicus zonder ministeriële ervaring wordt voorgedragen. Dat Weber tot slot dé topfavoriet is, zou ironisch genoeg wel eens het grootste obstakel kunnen vormen. Nog nooit circuleerde de naam van de volgende Commissievoorzitter al zo vroeg op voorhand. In 1994 was Jean-Luc Dehaene de te kloppen man, maar door het verzet van de Britten kelderde zijn kansen. Hetzelfde overkwam Guy Verhofstadt in 2004, waarna zich een consensus vormde rond Barroso. Wie te vroeg in de race stapt, krijgt steevast te maken met politieke tegenstanders die zich verenigen. Weber zal dus heel wat aanvallen moeten overleven voordat hij zijn intrek kan nemen in het Berlaymontgebouw. Sommige waarnemers denken dan ook dat een andere naam op het laatste moment naar voren geschoven zal worden. Ze houden de naam Michel Barnier, de huidige Brexit-onderhandelaar, in het achterhoofd. Hij bezit immers het profiel van dé typische Commissievoorzitter. Zo bezit hij reeds ministeriële ervaring en geniet hij een hoog aanzien bij andere toppolitici. Maar Barnier is geen Spitzenkandidaat, dus als het Parlement hiermee instemt, maakt het een kruis over de procedure die het zelf bedacht heeft.

Manfred Weber, de Spitzenkandidaat van de EVP, op een partijcongress in Boekarest
Manfred Weber, Spitzenkandidaat voor de EVP op een partijcongres in Boekarest. ©EPP Group in the CoR/Flickr

De liberalen van de ALDE-fractie zoeken koortsachtig naar een manier om het onvermijdelijke te omzeilen. Ze spelen al enkele maanden met het idee om een heel team Spitzenkandidaten naar voren te schuiven met het argument dat één kopman per fractie nog steeds niet democratisch genoeg is. ALDE beweert dat de kiezer nog steeds geen vrije keuze kan maken als de kandidaten door de partijtop worden aangewezen. Via hun Spitzenteam proberen ze ook het Europees niveau meer in de kijker te zetten. Samen met de EPP maakten ze in het verleden de belofte om transnationale lijsten naar voren te schuiven, waardoor eenzelfde kandidatenlijst in elke lidstaat aan de kiezer zou worden voorgelegd. De EPP kwam op haar stappen terug en dat plan ging niet door. Het spitzenteam van ALDE zou dan wel een soort van transnationale lijst moeten zijn. Maar of dat idee van de grond zal raken, is twijfelachtig. We zijn twee maanden verwijderd van de verkiezingen, en hoewel er enkele namen circuleren, heeft de fractie nog steeds geen officiële kandidaten naar voren geschoven. Enkele bekende namen die op dit moment circuleren zijn Guy Verhofstadt, commissaris voor mededinging Margrethe Vestager, commissaris voor handel Cecilia Malmström en Luxemburgs premier Xavier Bettel. Door hun geringe politieke gewicht (deze fractie is niet in elke lidstaat vertegenwoordigd) zal het moeilijk worden om Weber een spaak in het wiel te steken.

Naar alle waarschijnlijkheid blijft de socialistische fractie de tweede grootste, ook al zullen ze terrein moeten prijsgeven. Hun Spitzenkandidaat is Frans Timmermans, huidig commissaris en de rechterhand van Juncker. De Nederlander heeft heel wat ervaring, maar kan niet rekenen op een sterke thuisbasis sinds de decimering van de PvdA bij de Nederlandse verkiezingen van 2017. Enkel wanneer hij in extremis nog een meerderheid kan vinden in het Parlement, met de steun van de liberalen, de groenen, extreemlinks, en eventueel enkele dissidenten uit de EPP, lijkt hij kans te maken.

Ook de andere politieke families selecteerden intussen één of enkele Spitzenkandidaten maar het lijkt er niet op dat die ook een ernstige gooi zullen kunnen doen naar het ambt van Commissievoorzitter.

Spelen de Spitzenkandidaten straks mee?
Ergens lijkt het intuïtief rechtvaardig dat de grootste partij de Commissievoorzitter levert. Maar als een kleinere fractie met een sterke kandidaat een coalitie weet te bouwen, valt daar ook wat voor te zeggen. De procedure van de Spitzenkandidaten wordt misschien wel vooral bemoeilijkt door het gebrek aan zichtbaarheid bij de bredere bevolking. Of het dit keer echt zal leven in de campagne en of de debatten tussen Spitzenkandidaten druk bekeken zullen worden, is twijfelachtig.

Toch lijkt de kans dat het Parlement in de (nabije) toekomst van het systeem afstapt weinig waarschijnlijk. Het Europees Parlement slaagde er op deze manier in om zijn macht uit te breiden, ten koste van de lidstaten vertegenwoordigd in de Europese Raad. Als het op zijn stappen zou terugkomen en akkoord gaat met iemand die geen Spitzenkandidaat is, zou het aan macht inboeten. Dat een instelling die haar macht de voorbije decennia steeds verder kon oprekken, net dat zou toelaten, is weinig waarschijnlijk. Het zal erg veel creativiteit vragen van de lidstaten om de trein van de Spitzenkandidaten nog van de rails te halen.

Auteurs

Hendrik Vos
Hoogleraar Politieke Wetenschappen aan de Universiteit Gent
Ellen Vanderschueren
Stagiaire bij Centre for EU Studies van de Universiteit Gent
Jasper Praet
Stagiair bij Centre for EU Studies van de Universiteit Gent